STS, 26 de Marzo de 2004

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Que estimando parcialmente el recurso contencioso- administrativo promovido por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE ESCUELAS DE TURISMO contra la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 28 de Septiembre de 1992, a que el mismo se contrae, declaramos la nulidad de dicha Orden Ministerial por ser contraria al Ordenamiento jurídico, conforme a lo razonado en el tercero de los fundamentos de derecho que anteceden. Sin expresa imposición de costas".

Esta sentencia fue notificada al Abogado del Estado el día 18 de Febrero de 1998.

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, presentó con fecha 20 de Febrero de 1998 escrito de preparación del recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisito procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Cuarta- de la Audiencia Nacional acordó por Providencia de fecha 18 de Marzo de 1998 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La entidad ANESTUR, representada por el Procurador de los Tribunales, D. José Tejedor Moyano, compareció y se personó como parte recurrida.

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, presentó escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad del recurso y formuló un único motivo de casación, con sus correspondientes fundamentos de derecho, suplicando a la Sala "dicte sentencia que anule la recurrida, y confirme la Orden impugnada, salvo en cuanto a la calificación jurídica de las contraprestaciones que se establecen en ella".

Esta Sala Tercera -Sección Primera- del Tribunal Supremo acordó por Providencia de fecha 25 de Febrero de 1999, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Tercera de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

La representación procesal de ANESTUR presentó escrito de oposición al recurso de casación, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que se desestime tal Recurso contencioso, con imposición de costas a la parte recurrente".

La Sala Tercera -Sección Tercera- acordó por Providencia de fecha 19 de Julio de 2001 remitir las actuaciones a la Sección Segunda, por ser la competente, que la aceptó.

Terminada la sustanciación del recurso de casación, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo, el día 16 de Marzo de 2004, fecha en la que tuvo lugar el acto

El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo aprobó la Orden Ministerial de 28 de Septiembre de 1992 (BOE de 30 de Septiembre de 1992) que señaló los Precios públicos por la prestación de servicios académicos de la Escuela Oficial de Turismo, para el curso 1992/1993.

El día 28 de Octubre de 1992, ANESTUR interpuso recurso de reposición, alegando: 1º.- Que no eran precios públicos, sino tasas. 2º.- Que no constituía obstáculo a esta tesis el que la Disposición Adicional 5ª de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Público, dispusiera que: "A partir de la entrada en vigor de la presente Ley, las tasas académicas y demás derechos a que se refiere la letra b), del apartado 3, del artículo 54 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de Agosto, de Reforma Universitaria, tendrán la consideración de precios públicos y se fijarán y regularán de acuerdo con lo establecido en el citado artículo", porque la Escuela Oficial de Turismo dependía del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, y no del Ministerio de Educación, por lo que no le era de aplicación la Disposición Adicional 5ª, referida. 3º.- Que por no haber seguido el procedimiento de aprobación de las tasas, la Orden Ministerial era nula; suplicando la nulidad de dicha Orden y el reconocimiento de que las Escuelas privadas de Turismo no paguen cantidad alguna por la "inscripción, derechos de examen, y expedición de títulos".

El Ministerio de industria, Comercio y Turismo pidió informe a la Abogacía del Estado de dicho Ministerio, y a la Dirección General de Servicios Jurídicos del Estado que fueron de la opinión de que la contraprestación por los servicios académicos prestados por la Escuela Oficial de Turismo, tenía la naturaleza de precios privados, y respecto de la correspondiente a las funciones de control que esta ejercía sobre las Escuelas de Turismo, privadas, tenía la naturaleza de tasa.

El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo no resolvió expresamente.

ANESTUR interpuso recurso contencioso-administrativo, contra la denegación presunta de su recurso de reposición, y en el momento procesal oportuno, presentó escrito de demanda, en el que, en esencia, y expuestas de forma sucinta por esta Sala Tercera, formuló las siguientes alegaciones: 1ª La Escuela Oficial de Turismo es un Ente público, de los contemplados en el artículo 6º, apartado 1, b) de la Ley General Presupuestaria, constituido por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que "ha de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico privado". 2º.- De conformidad con los respectivos dictámenes jurídicos de la Abogacía del Estado del Ministerio, referido, y de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, las contraprestaciones realizadas eran precios privados, según se deduce del artículo 2º, de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, que dispone: "Los preceptos de esta Ley no serán aplicables: (...) b) La contraprestación por las actividades que realicen y los servicios que presten las Entidades u Organismos públicos que actúan según normas de Derecho Privado". 3ª.- Que al ser precios privados no los podía establecer el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, sino el propio Ente público - Escuela Oficial de Turismo -, por lo que la Orden Ministerial impugnada era nula. 4ª.- Que, no obstante lo anterior, los derechos de inscripción o matrícula, ficha, derechos de examen y aptitud, etc, que la Escuela Oficial de Turismo exige a los Centros privados "adscritos" sí eran tasas. 5ª.- Que procedía la restitución de lo exigido indebidamente. Suplicando a la Sala "dicte sentencia que anule la recurrida, y confirme la Orden impugnada, salvo en cuanto a la calificación jurídica de las contraprestaciones que se establecen en ella".

Solicitó el recibimiento a prueba con objeto de determinar las cantidades totales que por todos los conceptos han sido satisfechas por los Centros no estatales de turismo.

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se opuso a la demanda, formulando los argumentos de contrario coincidentes con el Dictamen jurídico de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, emitido en su día.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta- de la Audiencia Nacional dictó sentencia, cuya casación se pretende ahora, estimando en parte el recurso, conforme a los siguientes fundamentos y pronunciamientos, que se exponen a continuación de forma sucinta:

1. - Declaró la nulidad de la Orden del Ministerio de Industria Comercio y Turismo de 28 de Septiembre de 1992, por la que se fijaron los precios (públicos) a satisfacer por la prestación de servicios académicos de la Escuela Oficial de Turismo para el Curso 1992-1993, por tratarse la contraprestación por servicios académicos prestados por la Escuela Oficial de Turismo a sus alumnos oficiales y libres, de precios privados y no de precios públicos, y en cuanto a las contraprestaciones por servicios de inscripción, ficha, exámenes, expedición de títulos, etc, prestados a los alumnos de los Centros privados adscritos, porque tampoco podían ser precios públicos.

2. - Desestimó la pretensión indemnizatorio deducida por ANESTUR "toda vez que ésta viene promovida por la Asociación Nacional de Escuelas de Turismo, siendo así que la Orden Ministerial impugnada no establece ninguna contraprestación a cargo de los Centros no estatales, sino que regula los precios a satisfacer por los alumnos de Centros no estatales adscritos a la Escuela Oficial de Turismo, aparte de los precios a satisfacer por los propios alumnos de ésta, tal como establece en su artículo primero y explica en su preámbulo: "los alumnos de centros no estatales adscritos a la Escuela Oficial de Turismo deberán abonar, como en otros estudios similares, la matrícula anual, así como los precios de Secretaría". Carece, por ello, de acción la Asociación recurrente para postular la indemnización que reclama (artículo 42 de la Ley Jurisdiccional), y así lo pone de manifiesto en el Hecho quinto de su escrito de demanda, en definitiva, por lo que procede la estimación parcial del recurso planteado".

El único motivo casacional formulado por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, lo es por ""infracción del art. 102 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para1991, así como el Decreto 3162/1977 de 11 de noviembre, y el Real Decreto 50/1992 de 24 de enero.

Citamos asimismo como violados los arts. 65 y 66 de la Ley 3/1992"".

La fundamentación de este motivo es la siguiente:

""La sentencia que recurrimos en casación, anula una Orden Ministerial que fija los precios que ha de cobrar por sus servicios la Escuela Oficial de Turismo, dado que en dicha Orden se califican a tales precios como precios de naturaleza pública, siendo así que la sentencia de acuerdo con un dictamen de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, entiende que los precios de la Escuela Oficial de Turismo han de ser considerados como precios privados. En esa línea de consideraciones, de que los precios que pueda cobrar la Escuela Oficial de Turismo hayan de tener la naturaleza de precios privados, entonces habría de apreciarse que la Orden Ministerial que se anula por la sentencia que recurrimos, sería incorrecta en la medida en la que califique a los precios que ha de cobrar la Escuela Oficial de Turismo porque se le atribuya naturaleza pública, cuando les corresponden naturaleza privada. Pero debemos fijarnos, que la Orden Ministerial, que se declara anulada por la sentencia que recurrimos, no tiene como única finalidad la calificación jurídica de los precios a cobrar por la Escuela Oficial de Turismo, sino que sustancialmente regula los derechos que ha de cobrar dicha Escuela Oficial de Turismo. Y la naturaleza jurídica, es solamente uno de los pronunciamientos que se hacen en la Orden.

Por consiguiente, de acuerdo con lo que se establece en los arts. de la Ley 30/1992 que hemos citado como infringidos, lo procedente no es anular la Orden Ministerial en su conjunto, sino única y exclusivamente esos pronunciamientos en tanto en cuanto que establecen el carácter de precio público de las cantidades a cobrar por la Escuela Oficial de Turismo. Dado que así corregido el pronunciamiento, el resto de la Orden no tiene porqué sufrir alteración.

Ya que no discute la sentencia de instancia, que la Escuela Oficial de Turismo tenga capacidad jurídica o título suficiente para poder cobrar por los servicios que preste. Y sí puede cobrar por los servicios que preste, y tiene capacidad para fijar esos precios así como para prestar los servicios correspondientes, nada impide que la Escuela Oficial de Turismo acepte instrucciones que el Ministerio del que depende le imparte por Orden Ministerial, para señalar los precios que ha de cobrar, tengan el carácter y naturaleza que tengan. Y con ello, probablemente se está excediendo en su misión respecto de la autoridad política de la que depende, pero ese exceso de sumisión, en modo alguno vulnera la Ley. Precisamente porque no se trata de un ente público que funcione en régimen de derecho público, y por consiguiente nada hay que le impida aceptar instrucciones del órgano superior, aunque no tenga obligación de aceptarlas.

Fijémonos, en que el juego de la sentencia que recurrimos, puede tener unas consecuencias no deseadas. Porque el recurso contencioso-administrativo planteado por la asociación correspondiente, ha pretendido la anulación de la Orden, y la exoneración por parte de los alumnos de toda obligación de pago por los servicios de la Escuela Oficial de Turismo. Y ello significa una pretensión, a nuestro juicio viciosa, que puede al menos durante algún tiempo resultar amparada por la sentencia que combatimos, ya que parece dar a entender, que por la circunstancia de producirse un error técnico en la calificación jurídica del precio, los servicios que haya prestado durante todo el tiempo que transcurra hasta que se modifique la decisión de acuerdo con el criterio de la sentencia, habrían de ser servicios gratuitos por los que no se podría cobrar. Lo cual contraria el carácter de la Escuela Oficial de Turismo, concebida para prestar servicios que tienen algún coste para el ciudadano, pero sobre todo concebida a partir de la Ley de 1991, como un ente con personalidad Jurídica privada, y por consiguiente con capacidad para decidir que los servicios que presta han de ser servicios retribuidos, y para fijar los precios. O con capacidad para fijarlos directa y exclusivamente o con capacidad para aceptar como precios de sus servicios, aquellos que la autoridad administrativa o política de la que depende le haya señalado.

Y esta defensa que hacemos, la hacemos incluso respecto de la actividad de la Escuela Oficial de Turismo consistente en la propuesta y tramitación de expedición de títulos. Porque estamos de acuerdo en que la expedición del título no es una función de la Escuela Oficial de Turismo, pero sí lo es la de proponer y tramitar su expedición, y por consiguiente ello provoca la existencia de un servicio, el de propuesta y tramitación, por el que es legítimo solicitar una retribución. Y por ello si bien la expedición del título efectivamente debe ser una tasa y regularse de acuerdo con las normas que rigen para las tasas, sin embargo el servicio de propuesta y tramitación de la expedición del título, es un servicio privado, que puede ser tarifado por la Escuela Oficial de Turismo, mediante tarificación que establece de oficio, o por aceptación de una tarificación que se le señale desde la superioridad"".

ANESTUR se opuso al único motivo casacional, alegando en esencia que la Orden Ministerial impugnada por ella era nula en su totalidad, como así lo había reconocido la sentencia de instancia, por ser incompetente el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo para la fijación de los precios privados.

La Sala rechaza este único motivo casacional por las razones que a continuación aduce.

El Abogado del Estado está conforme con que las prestaciones aprobadas y señaladas por la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de fecha 28 de Septiembre de 1992, no son precios públicos, como tal Orden dispone, por entender, siguiendo en este punto a la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado que son precios privados, incluso los derivados de las funciones de control (inscripción, fichas, examen de aptitud, etc) que la Escuela Oficial de Turismo ejerce sobre los Centros privados dedicados a estas enseñanzas, "adscritos" a dicha Escuela, y acepta por tanto la nulidad de la misma, pero paradójicamente sostiene y pide que la Orden Ministerial no se anule totalmente, sino que se mantenga la Tarifa, pero considerada como propia de precios privados.

Esta pretensión casacional no puede admitirse, porque lo cierto es que la Orden Ministerial anulada contenía esencialmente la tarifa de precios públicos por los servicios prestados por la Escuela Oficial de Turismo y al ser anulada esta por la sentencia de instancia, porque su naturaleza no era la de precios públicos, sino la de precios privados, es incuestionable que se anuló en su integridad, sin que sea posible la transustanciación pretendida de la Tarifa, pero ahora como de precios privados, y por ello su conservación, pues ello constituye una modificación sustancial del objeto procesal.

La conversión presentada no es posible también por una razón potísima y es que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se halla al margen de las relaciones jurídicas sometidas al Derecho Privado, y por ello no puede pronunciarse sobre una Tarifa de precios privados, que es lo que pretende la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO.

La Sala rechaza este único motivo casacional.

Desestimado el recurso de casación, procede de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, imponer las costas causadas en este recurso a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, parte recurrente.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Desestimar el Recurso de Casación, nº 3552/1998, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia, s/n, dictada con fecha 4 de Febrero de 1998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta- de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso de este orden jurisdiccional nº 1127/93, seguido a instancia de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE ESCUELAS DE TURISMO ( ANESTUR).

Imponer las costas causadas en este recurso de casación a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, parte recurrente, por ser preceptivo

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.