STS, 21 de Septiembre de 2006
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2006:5538 |
| Número de Recurso | 8417/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 21 de Septiembre de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
FERNANDO LEDESMA BARTRET OSCAR GONZALEZ GONZALEZ MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA FRANCISCO TRUJILLO MAMELY EDUARDO ESPIN TEMPLADO JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Septiembre de dos mil seis.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 8.417/2.002, interpuesto por D. Iván , representado por el Procurador D. Carmelo Olmos López, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en fecha 30 de septiembre de 2.002 en el recurso contencioso-administrativo número 4.030/1.997, sobre denegación de la constitución de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio de Barrio de las Ollas, Colle, Felechas, Las Bodas, Llama, Oville, Veneros, Vozmediano y Voznuevo, del término municipal de Boñar (León).
Es parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, representada por el Sr. Letrado del Servicio Jurídico de dicha administración.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid dictó sentencia de fecha 30 de septiembre de 2.002 , desestimatoria del recurso promovido por D. Iván contra el Decreto 197/1997, de 9 de octubre, de la Junta de Castilla y León , por el que se deniega la constitución de las entidades de ámbito territorial inferior al municipal de Barrio de las Ollas, Colle, Felechas, Las Bodas, Llama, Oville, Veneros, Vozmediano y Voznuevo, en el término municipal de Boñar (León).
Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de noviembre de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de D. Iván compareció en forma en fecha 2 de enero de 2.003, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:
- 1º, por infracción del artículo 9.3 de la Constitución y de la jurisprudencia, y
- 2º, por infracción de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las bases del Régimen Local.
Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida y dictando una nueva sentencia resolviendo lo suplicado en la demanda, acordando la constitución de las entidades locales menores solicitada.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 18 de mayo de 2.004.
Personado el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime, con expresa imposición de costas al recurrente.
Por providencia de fecha 30 de mayo de 2.006 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 12 de septiembre de 2.006, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado,
Objeto y planteamiento del recurso de casación.
Recurre la parte actora la Sentencia de 30 de septiembre de 2.002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid (Sección Primera), que desestimó la impugnación del Decreto 197/1997 , de 9 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, por el que se denegaba la constitución de diversas entidades de ámbito territorial inferior al municipal en el municipio de Boñar (León).
El recurso de casación se funda en dos motivos, ambos acogidos al artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción . En el primero de ellos se aduce la vulneración del artículo 9.3 de la Constitución y la jurisprudencia recaída sobre el mismo, por incurrir supuestamente la Sentencia recurrida en arbitrariedad. El segundo motivo se basa en la infracción del artículo 26 de la Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985 , de 2 de abril) y del artículo 38 del Texto Refundido de Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1986 , de 18 de abril).
Sobre el primer motivo, en el que se alega la infracción del artículo 9.3 de la Constitución , en lo que respecta a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
La parte recurrente entiende que la Administración autonómica ha actuado en forma arbitraria, sin que el Tribunal de instancia haya aplicado las técnicas de control de la arbitrariedad consagradas por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo. La arbitrariedad de la resolución administrativa se debe a la aplicación carente de toda racionalidad de los principios de autonomía municipal, de solidaridad intramunicipal y de eficacia en la prestación de los servicios públicos municipales.
En relación con la aplicación de estos principios la Sentencia recurrida afirma lo siguiente:
"Pues bien, partiendo de la doctrina expuesta en nuestro caso recordemos que un argumento crucial del recurrente es el relativo a la falsedad de los datos del informe municipal, en el que se ha basado la administración autonómica; pero al respecto ha de advertirse que de lo actuado no resulta que en la resolución administrativa impugnada, ni tampoco en la contestación presentada por la Junta de Castilla y León, se nieguen en sí la concurrencia de los elementos reglados que se establecen para la constitución de entidades locales inferiores al municipio -si se ha negado por el Ayuntamiento de Boñar la concurrencia del requisito del artículo 42.1.a) del R.D. Legslativo 781/86 relativo a la petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes, con relación a algunas localidades, pero no por la Comunidad Autónoma-, con lo que ya se adivina que el argumento plantado cae por su propio peso, pues, puede decirse así, la resolución impugnada no ha variado la realidad de los hechos -si lo hubiera hecho cabría utilizar la técnica de los hechos determinantes-, ya que parte de la voluntad de los vecinos a favor de la construcción de las entidades locales y de la existencia del patrimonio previo. Pero aún cuando concurran los elementos reglados, no debe olvidarse que el núcleo de la decisión es de carácter discrecional, lo que supone que aún cuando concurran todos los presupuestos establecidos en el ordenamiento, la decisión final corresponde adoptarla al órgano competente, que es la administración autonómica, la que eso sí, no puede ser arbitraria ni apartarse del fin perseguido en el ordenamiento.
La resolución impugnada, que, como hemos dicho, reconoce la existencia de la voluntad de los vecinos favorable a la constitución de las entidades locales, toma como argumento central el dato de que la voluntad corporativa es contraria, dato éste que la Junta de Castilla y León considera de especial relevancia, en aplicación del principio de autonomía municipal, razonando al respecto que "la representación democrática se ha residenciado constitucionalmente en el ayuntamiento, y por ello su voluntad resulta cualificada a la hora de ponderar los intereses que afectan a la autonomía municipal", añadiendo a ello el principio de solidaridad, en el caso intramunicipal, que impide la existencia de desigualdades en el trato de los vecinos de un mismo municipio, apreciando, por último, que no existen intereses económicos o administrativos que puedan justificar la constitución y los principios de eficacia y eficiencia.
Constatada la certeza de la voluntad contraria de la Corporación, y sin olvidar que el interés preponderante es el autonómico, es obvio que la apreciación de tal circunstancia queda al margen del control jurisdiccional -si lo será la existencia misma de la voluntad-, por cuanto la misma no resulta en absoluto arbitraria o irrazonable, en el sentido de que es plenamente admisible que entre las opciones posibles que pueda adoptar la comunidad autónoma recuérdese que la potestad discrecional admite varias soluciones justas -esté la que tenga en cuenta los intereses municipales, y no en vano el artículo 42.1.c del R.D.L. de 1.986 exige como uno de los requisitos procedimentales el del informe del ayuntamiento respectivo.
En lo que respecta al principio de solidaridad, ha de advertirse que la ponderación y aplicación de tal principio al caso concreto también admite varias opciones admisibles en derecho, siendo una de ellas la adoptada por la administración autonómica, que ha ponderado tal principio en relación con los distintos vecinos de un mismo municipio, como también lo habría sido la opción de los recurrentes, que utiliza como criterio de comparación el de otras localidades que sí que están constituidas como entes territoriales menores.
En lo que hace a los principios de eficacia y eficiencia, a los que también alude el recurrente, el argumento contenido en la resolución impugnada, de que la fragmentación de los servicios públicos perjudicará a la prestación de los mismos, no es arbitrario, pues, de la prueba practicada - certificación del ayuntamiento- resulta que la mayor parte de los servicios se prestan por el municipio, sin que se haya demostrado lo contrario, a excepción de lo que se refiere al relativo al abastecimiento de agua. No olvida la Sala el contenido de la sentencia de fecha 22 de mayo de 2001, recaída en el recurso nº 1059/1996 , y que se ha unido a los autos después del periodo probatorio, del que resulta que las obras de infraestructura de saneamiento y abstecimiento de aguas fueron realizadas por el vecindario de las distintas localidades aspirantes a constituirse como entidades locales menores, sin que el Ayuntamiento de Boñar haya incorporado a su patrimonio dichas obras de infraestructura. Ciertamente tal extremo es de especial importancia en orden a avalar los argumentos del actor, ya que acredita al intervención directa de dichas localidades en lo que se refiere a los servicios de abastecimiento de aguas y saneamiento; pero ello no puede obviar la necesidad de prestar otros muchos servicios, así como la de determinar qué ente los prestó, debiendo recordarse, otra vez, que de la certificación del Ayuntamiento de Boñar se desprende que los presta dicha entidad, sin que, a excepción de los citados servicios de abastecimiento y saneamiento, se haya probado lo contrario. En este sentido es ilustrativo recordar que la propia Ley de Bases de Régimen Local regula en el artículo 44 las mancomunidades, cuya finalidad es precisamente la de la ejecución común de obras y servicios determinados, lo que está inspirado en los principios de eficacia.
Cabría plantearse si concurren intereses económicos o administrativos que justifiquen la constitución de las entidades locales, pues es obvio que las localidades para las que se pretende la constitución de entidades locales revisten peculiares caracterísiticas; pero, y sin necesidad de analizar este aspecto, ha de reseñarse que el mismo es utilizado en la resolución impugnada como un argumento "ad mayorem", siendo el argumento principal el de la voluntad contraria del ayuntamiento, que la administración autonómica ha considerado relevante, en aplicación del principio de la autonomía municipal, no siendo obstáculo para ello el dato de que el citado ayuntamiento se haya apartado del recurso, lo que para el recurrente -según manifiesta en el escrito de conclusiones- es dato suficiente para desestimar el recurso, al haberse basado la administración en esa voluntad contraria, pues, y sin entrar los motivos de ese apartamiento, no puede descartarse que la voluntad política de una corporación pueda variar en el tiempo. Y al respecto recuérdese, como dijo el T.S. en la sentencia citada, que las entidades locales de que tratamos tienen los caracteres de "contingente" y "voluntario", sin que deba olvidarse tampoco que lo que corresponde a la Sala es la revisión del acto impugnado, si el mismo es o no conforme a derecho, y no los distintos avatares posteriores que hayan podido acontecer." (fundamento de derecho cuarto)
Pues bien, a la vista de los razonamientos de la Sentencia que se han transcrito es claro que el motivo no puede prosperar. La Sala de instancia explica en forma razonada la aplicación de los referidos principios por parte de la Administración autonómica, dejando manifiestamente claro que ésta no ha actuado en forma arbitraria o carente de toda racionalidad, como sostiene la parte demandante. Ha tenido en cuenta los principios citados y los ha aplicado de manera razonable, ejerciendo una facultad atribuida por el ordenamiento jurídico que posee un contenido altamente discrecional.
En realidad, lo que aflora a lo largo del razonamiento del motivo es la discrepancia de la parte actora con la valoración que la Administración ha efectuado de la aplicación de los mencionados principios, discrepancia legítima pero irrelevante a la hora del control judicial del acto impugnado. Una valoración que, por lo demás, es compartida y explicada de manera razonada por la Sala de instancia, por lo que no puede achacarse ni a la Administración autónomica ni a la Sala juzgadora la infracción del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos.
Sobre el motivo segundo, relativo a la ordenación de las competencias municipales.
Sostiene la parte actora, en relación con el principio de eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos municipales que la Administración autora del acto impugnado ha infringido los artículos 26 de la Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril ) y el artículo 38 del Texto Refundido (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril ), porque en modo alguno la creación de las entidades locales menores en litigio podía suponer un perjuicio a dichos principios o al de solidaridad intramunicipal. Y no se produciría ningún perjuicio a tales principios porque de acuerdo con los preceptos alegados las entidades locales menores tienen sus propias competencias enunciadas legalmente y sólo "cuando no estén a cargo del respectivo Ayuntamiento" (artículo 38 del Texto Refundido). Quiere ello decir que no se produciría la asunción de ninguna competencia por parte de las citadas entidades locales menores mientras estuvieran efectivamente asumidas por el Municipio, así como que en ningún caso podrían quedar desatendidos los servicios correspondientes.
El motivo debe decaer también, pues no acredita la parte ninguna infracción de los preceptos que alega. La Administración autonómica ha efectuado una valoración discrecional sobre la mejor forma de prestar los servicios públicos municipales a los habitantes de las entidades locales menores pretendidas, entendiendo que se satisfacen mejor sus intereses con una prestación unificada a cargo del municipio en vez de admitiendo su descentralización en las citadas entidades locales menores. Tal valoración, cuya razonabilidad es asumida y confirmada por la Sala de instancia, es una decisión discrecional basada en una apreciación de las circunstancias fácticas que concurren en el municipio afectado que no supone la infracción de los principios y preceptos que se alegan - como tampoco lo sería, en principio, una decisión opuesta fundada en una valoración distinta de tales circunstancias de hecho-. Como en el primer motivo, el razonamiento de la parte recurrente se reduce, en definitiva, a una opinión divergente de la manifestada por la Administración respecto a la conveniencia, para los intereses de los ciudadanos afectados, de la constitución de las entidades locales menores denegadas.
Conclusiones y costas.
El rechazo de los motivos en que se funda el recurso de casación supone la desestimación del mismo. En virtud de lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción se imponen las costas a la parte que ha sostenido el recurso.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por D. Iván contra la sentencia de 30 de septiembre de 2.002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid (Sección Primera), en el recurso contencioso-administrativo 4.030/1.997. Se imponen las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Fernando Ledesma Bartret.-Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.-Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.-Firmado.-El Magistrado Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely votó en Sala y no pudo firmar.-Fernando Ledesma Bartret.- Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
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Descentralización, autonomía y entidades de ámbito territorial inferior al municipal. Decentralization, autonomy and smaller local government entities
...cabrá una decisión opuesta fundada en una valoración distinta de tales circunstancias de hecho, según señaló el Tribunal Supremo en su Sentencia de 21 septiembre 2006 (RJ Precisamente, en el anterior pronunciamiento el Tribunal Supremo tuvo la oportunidad de examinar si no ocurría lo contra......