STS, 1 de Septiembre de 2004
| Ponente | Pablo Maria Lucas Murillo de la Cueva |
| ECLI | ES:TS:2004:5596 |
| Número de Recurso | 4106/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 1 de Septiembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Septiembre de dos mil cuatro.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 4106/1999, interpuesto por la DIPUTACION PROVINCIAL DE CIUDAD REAL, representada por el Procurador don FEDERICO PINILLA PECO, contra la Sentencia número 320, dictada el 15 de abril de 1999 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, recaída en el recurso nº 1770/1996, sobre impugnación de los artículos 2, 3, 12 y 13 del Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo, aprobado por la Corporación Provincial.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente: "FALLAMOS Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Pedro Miguel, Dña. Eugenia, Dña. Regina y Dña. Asunción, representados y dirigidos por el Abogado D. Julián Monedero Palacios, declaramos no ajustado a derecho el Acuerdo de Pleno de 26 de julio de 1996 de la Excma. Diputación de Ciudad Real por el que se aprobó el Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo de esta Corporación, en lo que se refiere a los artículos 2, 3, 12 y 13, sin hacer especial pronunciamiento de condena en costas procesales."
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación don Federico Pinilla Peco, en representación de la Diputación Provincial de Ciudad Real. En el escrito de interposición, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "dicte sentencia por la que se case la recurrida y se dicte nuevo fallo más ajustado a Derecho, de conformidad con el contenido del recurso y declare la plena validez de los artículos recurridos."
Admitido a trámite el recurso se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos y, por Providencia de 23 de abril de 2004, se señaló para la votación y fallo el día 20 de julio de 2004, en que han tenido lugar.
La Diputación Provincial de Ciudad Real pretende que anulemos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Albacete que declaró nulos diversos preceptos del Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo de esa Corporación, aprobado por su Pleno el 26 de julio de 1996, en particular, los artículos 2, 3, 12 y 13. La razón por la que el Tribunal de instancia falló en ese sentido no es otra que la de entender que la Diputación Provincial carece de competencias para regular la materia en ellos abordada. Así, tras recordar la competencia exclusiva que al Estado atribuye el artículo 149.1.18ª de la Constitución y la jurisprudencia constitucional que considera básica, entre otras cosas, la disciplina del acceso a los cargos y empleos públicos en condiciones de igualdad y en virtud de los principios de mérito y capacidad, tanto si se trata de empleos reservados a funcionarios como de aquéllos que pueden ser desempeñados por personal contratado, indica que las Comunidades Autónomas pueden establecer regulaciones propias a partir de las bases estatales. En particular, a partir de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, y del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, que aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración del Estado.
Estas disposiciones estatales son de plena aplicación a Castilla-La Mancha de conformidad con los artículos 92 y 101 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y del artículo 168 del Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se aprueba el Texto Refundido del Régimen Local. Ahora bien, continúa la Sentencia, si la Comunidad Autónoma puede abordar, en tales términos, la regulación de esta materia, la Diputación Provincial carece de competencia para regular la provisión de puestos de trabajo. Por eso, declara nulos de pleno derecho los artículos 2, 3, 12 y 13.
Previamente, había desechado la causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo planteada por la Diputación Provincial. Se refería a que, en el escrito de interposición, los recurrentes, auxiliares psiquiátricos que prestaban servicios en diversos centros dependientes de la Corporación, impugnaron los artículos 2, 3 y 7.2 del Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo. No obstante, en la demanda precisaron que consideraban contrarios a Derecho los artículos 2 y 3, así como los artículos 12 y 13, pero, por error, en el escrito de interposición habían mencionado, en lugar de estos últimos, el artículo 7.2. A juicio de la Diputación Provincial, como es en la interposición donde se fija el objeto del recurso, debía circunscribirse el mismo a los artículos 2 y 3, teniendo, en cambio, por consentidos por los actores los artículos 12 y 13 ya que no fueron recurridos en tiempo. La Sala de instancia, no obstante, desechó esta excepción porque entendió que el objeto del recurso estaba bien definido: el acuerdo del Pleno de la Diputación que aprobó el Reglamento en cuestión, es decir, una disposición general y que, discutiéndose la falta de competencia del ente provincial para dictarla, carecía de relevancia el error de los actores, especialmente si se repara en la relación que existe entre los preceptos impugnados y en que el artículo 33.2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción permite a la Sala extender el pronunciamiento de nulidad a otros no recurridos directamente, por conexión o consecuencia. En tales condiciones, concluyó, había que tener por válidamente planteada la impugnación contra los cuatro artículos indicados en la demanda.
Son seis los motivos de casación que articula la Diputación Provincial. Todos ellos apuntan a infracciones del ordenamiento jurídico en las que habría incurrido la Sentencia [artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción] y sostienen que:
1) Debió acogerse la causa de inadmisión del recurso respecto de los artículos 12 y 13 del Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo, pues así lo exigen el artículo 82 c) en relación con el artículo 40 de la Ley de la Jurisdicción.
2) La Diputación Provincial, del mismo modo que es competente para aprobar las plantillas de su personal y las relaciones de puestos de trabajo y para establecer escalas, subescalas y clases de sus funcionarios y su clasificación (artículo 129.3 del Real Decreto 781/1986), lo es para aprobar un reglamento de provisión de puestos de trabajo estrechamente vinculado a la relación de los mismos, aprobada por el mismo acuerdo del Pleno de la Diputación Provincial;
3) El artículo 2 del Reglamento, que limita la convocatoria para la provisión de aquéllos puestos de trabajo singularizados, que impliquen jefaturas o un complemento de destino superior al mínimo reconocido por la Corporación se ajusta a los artículos 20 de la Ley 30/1984 y 36, 51, 59 y 60 del Real Decreto 364/1995, los cuales han sido infringidos por la Sentencia por entender lo contrario.
4) La libre adscripción que se contempla en el artículo 3 del Reglamento, se ajusta a los artículos 20 de la Ley 30/1984 y 59 del Real Decreto 364/1995, vulnerados por la Sentencia, pues no consiste en otra cosa que proveer puestos de trabajo normalizados, ninguno de los cuales tendrá un ámbito de actuación reservado a un único servicio o unidad, por funcionarios de la categoría correspondiente.
5) El artículo 12 del Reglamento contempla la reasignación de efectivos, aplicable a los funcionarios que ocupen con carácter definitivo puestos de trabajo no singularizados, por decisión de la Presidencia cuando lo requieran las necesidades del servicio y previos los informes que aquélla estime oportunos. En su virtud, podrán ser destinados a otros puestos de trabajo de la misma naturaleza y nivel de complemento de destino, siempre que esté previsto este procedimiento para su provisión y no suponga cambio de municipio. Dice la recurrente que esta regulación y cuanto después añade sobre el cómputo de los dos años para concursar de quienes accedan de este modo a un puesto de trabajo, es una mera transcripción del artículo 59.1 del Real Decreto 364/1995 que, a su vez, se ajusta al artículo 20.1 g) de la Ley 20/1984, infringidos al no reparar la Sentencia en lo que se acaba de decir.
6) La regulación que hace el artículo 13 de la provisión de puestos de trabajo de carácter laboral no infringe las normas aplicables. Así, se remite en lo que permita el convenio colectivo a las normas previstas para el personal interino y, luego, establece la forma de proveer temporalmente por razones de urgencia e inaplazable necesidad puestos de trabajo de carácter laboral y no incluidos en la plantilla atendiendo a los principios de mérito y capacidad. Los contratos que se suscriban por este cauce, advierte la actora, no podrán durar más de seis meses y de éllos se habrá de informar a la representación sindical. Precisamente, por no contradecir las normas generales lo que se acaba de exponer, la Sentencia, a juicio de la Diputación Provincial de Ciudad Real, infringe el artículo 35 del Real Decreto 364/1995.
Siguiendo en el examen de los motivos el mismo orden en el que han sido formulados, comenzaremos diciendo que la Sentencia no infringió el artículo 82.2 c), en relación con el 40 a) de la Ley de la Jurisdicción por no acoger la causa de inadmisión planteada en la instancia. En realidad, es en la demanda donde se fija el alcance del pleito, no en el escrito de interposición al que, de acuerdo con su artículo 57.1, sólo se le exige que cite el acto impugnado y solicite que se tenga por interpuesto el recurso (en parecidos términos, se manifiesta el artículo 45.1 de la Ley vigente). Y el de este proceso fija con precisión el objeto de la impugnación: el acuerdo plenario que aprobó la Relación de Puestos de Trabajo de la Diputación y el Reglamento para la Provisión de los mismos. El hecho de que se refiriera a un precepto por error y no mencionara otros dos no ha de impedir que en la demanda se precise el alcance del recurso porque no se está extendiendo a actos o disposiciones distintos, sino a varios preceptos de ese mismo Reglamento que se ocupan ilegalmente, a juicio de los recurrentes en la instancia, confirmado por la Sala de Albacete, de diferentes formas de proveer puestos de trabajo.
Por tanto, el primero de los motivos de casación ha de ser desestimado.
Tampoco puede deducirse de la competencia que, a partir del artículo 36 de la Ley 7/1985, atribuye a la Diputación Provincial el artículo 129.3, apartados a) y b), del Real Decreto 781/1986 para aprobar las plantillas y las relaciones de puestos de trabajo y sus modificaciones, así como para establecer escalas, subescalas y clases de funcionarios y para su clasificación, la de aprobar un reglamento para la provisión de puestos de trabajo. Se trata de cosas distintas, sin que lo uno conduzca a lo otro. Ningún elemento hay en la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, ni en el Real Decreto que aprueba el Texto Refundido que autorice a concluir que es posible. Por el contrario, el carácter básico de la materia, así como la distribución de competencias sobre función pública, que recuerda la Sala de Albacete, explicita el artículo 1 de la Ley 30/1984 y subraya la Sentencia 99/1987 del Tribunal Constitucional [fundamento 3º, c)], llevan a la solución contraria a la defendida por la Diputación Provincial de Ciudad Real. En este sentido, no parece dudoso que, de haber sido el propósito del legislador apoderar a los entes locales para disciplinar el régimen de la provisión de sus puestos de trabajo, lo habría dicho expresamente, además de fijar los términos en los que podrían hacerlo.
Y es que ha de advertirse que, en el Reglamento en cuestión, la Diputación Provincial de Ciudad Real no se limita a la mera recepción o aplicación de las previsiones establecidas por la Ley 30/1984, sino que restringe la utilización del sistema del concurso (artículo 2), prevé la figura de la libre adscripción (artículo 3), contempla con carácter sistemático la utilización del procedimiento de la reasignación de efectivos (artículo 12) y regula un procedimiento acelerado (convocatoria anunciada con un mínimo de veinticuatro horas de antelación en el tablón de anuncios y entrevista) de contratación laboral en casos de urgencia o necesidad inaplazable (artículo 13). Es decir, hace una interpretación de las disposiciones legales y reglamentarias que supone, cuando menos, un desarrollo de la normativa estatal, tal como reconoce el escrito de interposición del recurso de casación. O, lo que es lo mismo, introduce elementos de innovación en la materia. Por tanto, no es posible justificar el proceder de la Diputación diciendo que solamente ha reiterado los preceptos estatales o se ha limitado a aplicarlos sin añadir nuevos contenidos a los establecidos por el legislador. Así, pues, esa circunstancia y la carencia de la necesaria atribución competencial para efectuar dicho desarrollo, excluyen su conformidad al ordenamiento jurídico.
Cuanto se acaba de señalar conduce a la desestimación del segundo de los motivos de casación. Ahora bien, como su rechazo supone confirmar que la Sentencia impugnada apreció correctamente la falta de competencia de la Diputación para dictar un reglamento sobre la provisión de sus puestos de trabajo en los términos en los que lo hizo en los preceptos declarados nulos de pleno derecho, significa, al mismo tiempo, la desestimación de los restantes motivos, pues todos ellos parten de la premisa, incorrecta, según se ha dicho, de que la Corporación Provincial es competente para dictarlos. Esta razón nos exime de entrar en su análisis pormenorizado.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que aconsejen no hacerlo.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 4106/1999, interpuesto por la Diputación Provincial de Ciudad Real contra la sentencia nº 320, dictada el 15 de abril de 1999, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha y recaida en el recurso 1770/1996, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
