STS, 17 de Febrero de 2004

En fecha 16 de noviembre de 2.002 la representación procesal de la demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento Electrotécnico para Baja Tensión, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 18 de septiembre de 2.002, que fue admitido a trámite por providencia de fecha 28 de noviembre de 2.002.

Recibido el expediente administrativo, se entregó el mismo a la parte demandante para que formulara la correspondiente demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, previa alegación de las argumentaciones que consideraba oportunas, suplicaba que se estimara el recurso, declarando la nulidad de pleno derecho del Reglamento recurrido y, subsidiariamente, que se declarara ser contrarios a derecho, y en consecuencia se anulen y dejen sin contenido, el apartado 5.5 in fine de la ITC-BT-04, el apartado 5º.2 sobre procedimiento de la ITC-BT-05 y el apartado 4.2.c 2) de la ITC-BT-03, todos ellos de la norma recurrida. En dicho escrito solicitaba asimismo el recibimiento a prueba del recurso.

De dicha demanda se dio traslado al Abogado del Estado, quien presentó escrito procediendo a su contestación, al que acompañaba documentos, en el que suplicaba que se dictara sentencia por la que se desestime el recurso y se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe, solicitando asimismo el recibimiento a prueba en caso de que se pusiera en duda la autenticidad de la documentación aportada.

Por auto de 29 de mayo de 2.003 se fijó la cuantía del recurso como indeterminada y se acordó el recibimiento a prueba, formándose el correspondiente ramo con las propuestas por la parte demandante, procediéndose a la práctica de las admitidas.

Concluso el plazo probatorio, se concedió a las partes plazo por el orden establecido en la ley jurisdiccional para formular conclusiones, declarándose a continuación conclusas las actuaciones, por resolución de fecha 4 de noviembre de 2.003.

Por providencia de 9 de diciembre de 2.003 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 3 de febrero de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.

El Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales impugna el Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento Electrotécnico para Baja Tensión. La entidad actora basa su recurso en una doble recriminación al citado Real Decreto; en primer lugar sostiene que el Gobierno carece de habilitación legal para dictar el Reglamento impugnado, el cual habría invadido la reserva de ley, al regularse cuestiones como las competencias profesionales de los ingenieros industriales. En segundo lugar, alega el Consejo General recurrente que el Real Decreto impugnado entra en directa contradicción con la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, en tres aspectos concretos de otras tantas Instrucciones Técnicas Complementarias (BT-03, BT-04 y BT-05) incluidas en el anexo al Reglamento.

Aunque inicialmente se alegaba también en el escrito de demanda la omisión del preceptivo trámite de haber sido sometido en su momento el proyecto de Real Decreto a informe del Consejo de Estado, consta en las actuaciones que sí se cubrió dicho trámite y así lo reconoce la parte actora en el escrito de conclusiones.

Las alegaciones de carácter genérico imputables de forma global al Real Decreto impugnado han de ser rechazadas. Se aduce en primer lugar que el nuevo Reglamento dictado por la Administración carece de cobertura legal para ignorar las competencias de los ingenieros técnicos industriales, como efectivamente se habría hecho en las instrucciones técnicas complementarias antes mencionadas, en contradicción con la Ley que desarrolla. Ahora bien, esta imputación no difiere, en realidad, de las alegaciones concretas sobre la supuesta ilegalidad en que habrían incurrido en las tres ITC a las que se achaca entrar en contradicción con la Ley de Industria. En efecto, lo que se alega no es tanto que el Real Decreto impugnado no pueda aprobar el Reglamento Electrotécnico para Baja Tensión, sino que éste es contrario a la Ley de Industria que desarrolla y que, por tanto, incurre en una directa violación de los principios de legalidad y de jerarquía normativa. Si esto es así o no lo veremos al examinar los puntos en los que la entidad actora cree que se produce la contradicción con la Ley de Industria o, en su caso, con alguna otra disposición de rango legal.

Sí posee sustantividad propia, en cambio, el alegato de que el Real Decreto 842/2002 vulnera la reserva de ley al regular las competencias de los ingenieros industriales, desconociendo facultades específicas que derivan de la norma que hoy regula todavía dichas competencias, el Decreto del Ministerio de Instrucción Pública de 18 de septiembre de 1935. La parte actora alega la reserva de Ley contemplada en el artículo 36 de la Constitución en materia de regulación de las profesiones tituladas colegiadas, aduciendo jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 42/1986) y de este Supremo Tribunal (Sentencia de 14 de mayo de 1997) referida a la citada reserva y a los parámetros a los que debe ajustarse el legislador al desarrollar el mandato constitucional.

Sin embargo, es manifiesto que el Decreto impugnado no tiene por objeto la regulación de las competencias profesionales ni de los ingenieros industriales ni de ningún otro colectivo titulado y cuya profesión tenga relación con la materia eléctrica. Sin duda es cierto que el Real Decreto impugnado y el Reglamento que aprueba -como otras muchas normas reglamentarias- puede incidir en las competencias profesionales de los ingenieros industriales o, en su caso, también de otras profesiones tituladas en materias relacionadas. Tal incidencia podrá ser contraria a dicha regulación de competencias profesionales, como se achaca en este mismo recurso al Decreto y Reglamento impugnados, pero ello no convierte a estas disposiciones en una normativa reguladora de competencias profesionales que debiera ostentar el rango de ley. Lo que se imputa en esta alegación sólo sería concebible si el Real Decreto hubiera abordado de una manera sistemática - aunque fuese parcialmente- la regulación de las competencias profesionales de los ingenieros industriales o de algún aspecto esencial de las mismas, lo que manifiestamente no es el caso. Otra cosa es que algún aspecto de las disposiciones que se impugnan pudiera resultar contrario a la regulación de sus competencias profesionales e incurrir por ello parcialmente en ilegalidad por contravenir lo dispuesto en la normativa que las regula -lo cual se examinará a continuación-, pero en ningún caso puede imputárseles con carácter general nulidad por falta de rango al invadir la reserva de ley establecida por la Constitución.

Procede ya, en consecuencia, examinar aquellos aspectos concretos del Decreto impugnado a los que se achaca contravenir tanto la Ley de Industria como la regulación vigente de las competencias profesionales de los ingenieros industriales. Como se anticipó en el primer fundamento de derecho, la presunta ilegalidad no se achaca al Real Decreto en si mismo, sino a determinados preceptos de tres ITC de las 51 que constan en el Anexo al Reglamento aprobado por aquél. Las analizaremos en el mismo orden en que lo hace la parte actora.

Se impugna en primer lugar el 5.5, primer párrafo, in fine, de la ITC BT-04. La ITC tiene por objeto, según su punto 1, "desarrollar las prescripciones del artículo 18 del Reglamento Electrotécnico para Baja Tensión, determinando la documentación técnica que deben tener las instalaciones para ser legalmente puestas en servicio, así como su tramitación ante el Órgano competente de la Administración".

El punto 5.5 que se impugna regula los requisitos necesarios que es preciso cumplimentar para la puesta en servicio de las instalaciones, y en su primer párrafo establece:

"5.5. Antes de la puesta en servicio de las instalaciones, el instalador autorizado deberá presentar ante el Órgano competente de la Comunidad Autónoma, al objeto de su inscripción en el correspondiente registro, el Certificado de Instalación con su correspondiente anexo de información al usuario, por quintuplicado, al que se acompañará, según el caso, el Proyecto o la Memoria Técnica de Diseño, así como el certificado de Dirección de Obra firmado por el correspondiente técnico titulado competente, y el certificado de inspección inicial con calificación de resultado favorable, del Organismo de Control, si procede."

Pues bien, entiende el Consejo General recurrente que el inciso último que requiere la presentación ante la autoridad administrativa competente del "certificado de inspección inicial con calificación de resultado favorable, del Organismo de Control, si procede" es ilegal por contravenir lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de Industria, que en su punto 1 establece lo siguiente:

"El cumplimiento de las exigencias reglamentarias en materia de seguridad industrial, sin perjuicio del control por la Administración Pública, a que se refiere el artículo siguiente, se probará por alguno de los siguientes medios de acuerdo con lo que establezcan los Reglamentos que resulten aplicables:

1. Declaración del titular de las instalaciones y en su caso del fabricante, su representante, distribuidor o importador del producto.

2. Certificación o Acta de Organismo de Control, instalador o conservador autorizados o técnico facultativo competente.

3. Cualquier otro medio de comprobación previsto en el derecho comunitario y que no se halle comprendido en los apartados anteriores."

Según argumenta la parte actora, el citado precepto legal permite certificar (probar) el cumplimiento de las exigencias de seguridad por cualquiera de los medios que contempla expresamente, por lo que no puede la Administración por vía reglamentaria desconocer y anular la posibilidad de que "técnicos facultativos competentes" puedan certificar dicho cumplimiento. Sostiene que la remisión al reglamento efectuada por la Ley al señalar "de acuerdo con lo que establezcan los Reglamentos que resulten aplicables" no puede entenderse como una potestad en blanco al titular de la potestad reglamentaria, y que una cosa es actuar de acuerdo con lo que dispongan los reglamentos, y otra muy distinta que una actuación permitida por la ley, como lo sería la certificación por técnicos titulados competentes, sólo sea posible si además lo reconoce así el Reglamento de desarrollo.

No puede admitirse la anterior argumentación. En efecto, la Ley contempla distintos medios de acreditación del cumplimiento de las medidas de seguridad, pero en modo alguno establece de manera indubitada, como sostiene la parte actora, que todos ellos deban ser admisibles en todo caso y para todo tipo de supuestos. Antes al contrario, la remisión al reglamento expresamente mencionada en el citado artículo 13 de la Ley de Industria al señalar los distintos procedimientos de acreditación del cumplimiento de las medidas de seguridad tiene precisamente por objeto permitir que la regulación reglamentaria, más detallada y con posibilidad de una más fácil adaptación a la evolución de las necesidades en materia de seguridad, pueda señalar en su caso cual o cuales de dichos procedimientos son los adecuados según el tipo de instalación eléctrica de que se trate.

No se hace con ello una remisión en blanco a la potestad reglamentaria más allá de las posibilidades del legislador, ni se desconocen con ello competencias de los titulados superiores en ingeniería. En cuanto a lo primero, hay que señalar en primer lugar que en la materia de que se trata no hay nada, excepto el respeto al principio de legalidad, que impida al titular de la potestad reglamentaria efectuar una regulación técnica sobre qué procedimientos de los legalmente posibles son los pertinentes para acreditar las exigencias de seguridad según que tipo de instalaciones. En segundo lugar, que mucho menos todavía tiene el legislador limitación alguna, para remitirse al reglamento con toda la amplitud que desee para la regulación de cuestiones técnicas como la materia objeto de discusión.

En cuanto a las competencias profesionales de los ingenieros, hay que señalar en primer lugar que la Ley las reconoce al incluir entre los medios de probar el cumplimiento de los requisitos de seguridad la certificación expedida por los titulados competentes en la materia. En segundo lugar, que el legislador tiene una amplia capacidad de configurar dicha materia, y ha optado por un reconocimiento amplio de posibles medios de prueba de dichos requisitos. Y, por último, que es la propia Ley de Industria la que ha preferido deferir al reglamento la determinación de qué medios han de utilizarse en los distintos supuestos, por lo que no es que una norma reglamentaria desconozca las competencias de los ingenieros industriales, sino que en virtud de expresa determinación legal - por lo que la incidencia que semejante regulación reglamentaria pueda tener sobre las mismas está avalada por la propia Ley de industria- el Reglamento impugnado especifica que cuando así proceda, habrá de obtenerse de un Organismo de Control (regulados por el artículo 15 de la Ley de Industria) un certificado de inspección inicial con calificación de resultado favorable.

Digamos por último que el inciso impugnado de la ITC BT-04 en realidad se remite a otras normas ("si procede"), que son las que determinarán cuando procede obtener dicho certificado de un organismo de control, sin que tales otras normas estén impugnadas. Hay que entender, por lo tanto, por esto y por los términos de la demanda, que la impugnación formulada en el presente recurso supone interpretar el citado artículo 13 de la Ley de Industria en el sentido de que el mismo exige que en todo supuesto en que se precise probar o certificar el cumplimiento de los requisitos de seguridad, debería ser posible utilizar todos los medios enunciados en el mismo. Sin embargo, no es eso lo que dice el precepto legal que, como se ha indicado, se limita a enumerarlos y se remite al reglamento para determinar por qué medios y mediante qué procedimiento habrá de certificarse el cumplimiento de los requisitos de seguridad, algo que ha efectuado el Real Decreto impugnado en lo que respecta a instalaciones de baja tensión mediante la aprobación del Reglamento en la materia y las ITC anexas.

Se impugna también el apartado 5.2 de la ITC BT-05, que tiene por objeto "desarrollar las previsiones de los artículos 18 y 20 del Reglamento Electrotécnico para Baja Tensión, en relación con las verificaciones previas a la puesta en servicio e inspecciones de las instalaciones eléctricas incluidas en su campo de aplicación".

El punto 5 se refiere al procedimiento, y su apartado 2, que es el impugnado por la entidad actora, establece lo siguiente:

"5.2. Como resultado de la inspección, el Organismo de Control emitirá un Certificado de Inspección, en el cual figurarán los datos de identificación de la instalación y la posible relación de defectos, con su clasificación, y la calificación de la instalación, que podrá ser (...)",

indicando a continuación que dicha calificación podrá ser favorable, condicionada o negativa, señalando cuándo procede emitir cada una de tales calificaciones.

Señala la parte recurrente que la exigencia de que haya de ser el Organismo de Control quien deba remitir el certificado de inspección es una regulación contradictoria y excluyente de lo dispuesto por la Ley de Industria. Sin embargo, es evidente que la impugnación que se formula no es tanto contra el contenido de la citada disposición, sino contra la exigencia de que tales certificados de inspección hayan de ser emitidos necesariamente por Organismos de Control, en vez de por cualquiera de los medios contemplados en el artículo 13 de la Ley. Sin perjuicio de que, en puridad, es el punto 5.1 el que debía haber sido impugnado -ya que es el que determina que son los Organismos de Control los que han de realizar las inspecciones, siendo la expedición de los certificados de inspección mera consecuencia lógica de la propia inspección-, el fundamento de la impugnación es el mismo que el de la referida a la ITC BT-04 vista en el anterior fundamento de derecho, por lo que podemos remitirnos a lo dicho en el mismo para justificar el rechazo de la supuesta ilegalidad del mencionado punto de la ITC BT-05.

Queda finalmente la impugnación de la ITC BT-03, en su apartado 4.2.c.2. Esta instrucción técnica tiene por objeto "desarrollar las previsiones del artículo 22 del Reglamento Electrotécnico para Baja Tensión, estableciendo las condiciones y requisitos que deben observarse para la certificación de la competencia y la autorización administrativa correspondiente de los instaladores autorizados en el ámbito de aplicación del Reglamento Electrotécnico para Baja Tensión".

A su vez el punto 4 establece los requisitos para obtener el certificado de cualificación individual en baja tensión, que reconoce a su titular "la capacidad personal para desempeñar alguna de las actividades correspondientes a las categorías indicadas en el apartado 3 de la presente Instrucción" y constituye un requisito previo para la obtención del Certificado de Instalador Autorizado en Baja Tensión (apartado 4.1). Pues bien, de acuerdo con lo que prevé el apartado 4.2.c.2 de la ITC, quienes pretendan obtener el mencionado Certificado de Cualificación Individual en Baja Tensión deben acreditar, entre otros requisitos, "los conocimientos teórico-prácticos de electricidad" los cuales se les suponen a quienes se encuentran incluidos en las categorías enumeradas en el punto 4.2.b "sin perjuicio de lo previsto en la legislación sobre competencias profesionales".

Asimismo, según el punto 4.2.c, a quienes deseen obtener el mencionado certificado de cualificación individual en baja tensión se les exige superar ante la Comunidad Autónoma un examen que, en el caso de los titulados comprendidos en las categorías enunciadas en el punto 4.2.b.3 (técnicos superiores en instalaciones electrotécnicas) y 4.2.b.5 (titulados de Escuelas Técnicas de Grado Medio o Superior con formación suficiente en el campo electrotécnico), consiste en un examen práctico. De dicho examen quedan excluidos los incluidos en la categoría 4.2.b.4 (titulados superiores en instalaciones electrotécnicas y experiencia de trabajo en empresas de instalaciones eléctricas) y 4.2.b.6 (titulados de Escuelas Técnicas de Grado Medio o Superior con formación suficiente en el campo electrotécnico y experiencia de trabajo en empresas de instalaciones eléctricas).

Pues bien, tiene razón la entidad recurrente en que la exigencia de este examen es una innovación respecto a la regulación anterior, que eximía expresamente y de manera genérica de realizar dicho examen a los titulados "con atribuciones específicas concedidas por el Estado", quienes podían obtener el título de instalador autorizado sin tener que cumplir con dicho requisito (punto 1.c de la Instrucción Técnica Complementaria 040 adjuntas al anterior Reglamento en la materia, aprobado por el Decreto 2413/1973, de 20 de septiembre).

Sin embargo, el mero hecho de que sea una exigencia nueva no es una objeción que pueda acarrear la nulidad del inciso impugnado, salvo que efectivamente dicha exigencia resulte contraria a las competencias derivadas de la titulación de los ingenieros industriales, como alega la parte actora. A este respecto hemos de recordar que la norma que regula las competencias de los titulados en ingeniería es todavía el Decreto del Ministerio de Instrucción Pública de 18 de septiembre de 1.935, cuyo artículo 1 dice lo siguiente:

"El título de Ingeniero Industrial de las Escuelas civiles del Estado, confiere a sus poseedores capacidad plena para proyectar, ejecutar y dirigir toda clase de instalaciones y explotaciones comprendidas en las ramas de la técnica industrial química, mecánica y eléctrica y de economía industrial (entre las que deberán considerarse): (...)";

enumerando a continuación diversas ramas de la ingeniería industrial.

Asimismo el artículo 3 señala que

"El título de Ingeniero Industrial de las Escuelas civiles del Estado otorga capacidad plena para la firma de toda clase de planos o documentos que hagan referencia a las materias comprendidas en los dos artículos anteriores y para la dirección y ejecución de sus obras e instalaciones, sin que la Administración pueda desconocer dicha competencia, ni poner trabas a la misma en los asuntos que deban pasar, para su aprobación, por las oficinas públicas."

Por otra parte, la regulación vigente sobre el título universitario de Ingeniero Industrial y que contiene las directrices generales propias de los planes de estudio conducentes a su obtención es el Real Decreto 921/1992, de 17 de julio. En las mencionadas directrices se incluye la relación de asignaturas troncales que son de obligatoria inclusión en todos los planes de estudios de ingenieros industriales de las Universidades españolas conducentes a la obtención del mentado título. Pues bien, entre ellas hay materias pertenecientes al área de conocimiento de Ingeniería Eléctrica tanto en el primero como en el segundo ciclo. Y, por otra parte, dichas directrices imponen que del total de carga lectiva semanal, que puede oscilar entre 20 y 30 horas semanales, la enseñanza teórica no puede superar las quince horas, correspondiendo las restantes a las enseñanzas prácticas (directiva segunda, punto 3). Y hay que tener en cuenta que todos los planes de estudios concretos de la titulación de Ingeniería Industrial aprobados y homologados en las distintas Universidades han de añadir a las enseñanzas mínimas obligatorias ya mencionadas otras materias para integrar el curriculum completo hasta un total mínimo de 300 créditos, las cuales incorporan un refuerzo de conocimientos en las distintas áreas.

De ese conjunto normativo se deduce que los ingenieros industriales tienen capacidad legal para ejecutar cualquier tipo de trabajo técnico dentro del ámbito de sus conocimientos, sin que pueda la Administración exigir a dichos titulados el someterse a un examen que contempla materias ya comprendidas en la titulación que poseen, como indudablemente sucede en el caso presente.

Podría objetarse, por último, como efectivamente hace el Abogado del Estado, que el Certificado de Instalador Autorizado de Baja Tensión -para el que es preciso el Certificado de Cualificación Individual en Baja Tensión, que a su vez requiere el examen cuya legalidad estamos examinando-, sirve para acreditar la capacidad para efectuar materialmente instalaciones "con sus propias manos", lo que no afectaría a las competencias propias del título de ingeniero industrial, consistentes más bien en el proyecto y dirección de las instalaciones. Esta argumentación choca, sin embargo, con una petición de principio. En efecto, de los preceptos que regulan la competencia profesional de los ingenieros y que se han citado antes no se deriva la exclusión de la ejecución material de instalaciones; antes al contrario, en ellas (artículos 1 y 3 del Decreto de 1.935) se habla de "ejecución" de instalaciones, explotaciones y obras por lo que no puede negarse de facto por vía reglamentaria una capacidad comprendida genéricamente en dicha regulación y exigir para su ejercicio una prueba adicional que versa sobre materias contenidas en el curriculum que conduce a la obtención del título de Ingeniero Industrial.

Por lo demás, para despejar por completo esta posibilidad apuntada por el Abogado del Estado basta observar el objeto del examen requerido, que se especifica en el punto 4.2.c.2 impugnado:

"c.2) práctico, en las situaciones b.3) y b.5),

sobre las disposiciones del Reglamento e Instrucciones Técnicas Complementarias correspondientes a la categoría en la que se desea obtener la cualificación cuyos requisitos, criterios y contenidos mínimos podrán ser definidos mediante resolución del Órgano Competente en materia de Seguridad Industrial del Ministerio de Ciencia y Tecnología."

Esto es, que frente a la posible interpretación de que se está pensando en una capacitación de práctica material supuestamente fuera de los conocimientos y capacidades adquiridas en una titulación universitaria superior -lo cual ya hemos visto que no ha sido acreditado-, el objeto del examen supuestamente práctico no es sino un examen sobre el contenido del Reglamento y las Instrucciones Técnicas Complementarias, cuyo conocimiento ciertamente ha de darse por supuesto a los titulados superiores con formación en el campo electrotécnico y sobre el que resulta ilegal pretender someterles a un nuevo examen para acreditar un conocimiento comprendido en su curriculum. Y no puede tampoco argüirse que se trata sólo para aquéllos casos en los que los titulados carezcan de "experiencia de trabajo en empresas de instalaciones eléctricas". En efecto, como hemos visto, a los técnicos y titulados que posean esta experiencia (los comprendidos en las categorías 4.2.b.4 y 4.2.b.6) sí se les exime del examen. Sin embargo, tampoco se dice que dicha experiencia de trabajo sea de instalación o ejecución puramente material. Y, por otro lado, tal distinción supone confundir la experiencia profesional con la capacidad legal para desarrollar determinadas actividades. No puede, sin embargo, exigirse por vía reglamentaria aquélla en detrimento de ésta, esto es, no puede condicionarse por vía reglamentaria el ejercicio de competencias derivadas de una titulación a la previa experiencia profesional o a la realización de un examen sobre materias comprendidas en el curriculum conducente a la obtención de un título, como en definitiva se hace en la disposición impugnada.

De lo expuesto en los anteriores fundamentos de derecho se deriva la estimación parcial del recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales y anular el punto 4.2.c.2 de la ITC BT-03 anexa al Reglamento Electrotécnico de Baja Tensión, en la medida en que del mismo se deriva la exigencia de un examen práctico a los ingenieros industriales, que están comprendidos en la categoría de titulados superiores con formación suficiente en el campo electrotécnico a que se refiere el punto 4.2.b.5 de la citada ITC BT-03.

No procede la imposición de costas, al no concurrir las circunstancias contempladas en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,