STS, 23 de Marzo de 2005

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó sentencia de fecha 24 de abril de 2.002, estimatoria del recurso promovido por Telefónica Servicios Móviles, S.A. contra la Orden Foral 120/2000 del Departamento de Industria Comercio, Turismo y Trabajo, de 10 de agosto, por la que se regulan las instalaciones eléctricas en alta tensión para el suministro a consumidores diseminados en el medio rural.

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 22 de mayo de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra compareció en forma en fecha 28 de junio de 2.002, mediante escrito interponiendo recurso de casación, formulando un único motivo al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción del artículo 33.3 de la Constitución y de la Ley de Expropiación Forzosa.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia revocando la impugnada, con cuantas consecuencias en Derecho procedan.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 18 de noviembre de 2.003.

Personada Telefónica Servicios Móviles, S.A., su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se declare no haber lugar al recurso, con imposición de costas al recurrente.

Por providencia de fecha 29 de noviembre de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 9 de marzo de 2.005, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala

La Comunidad Foral de Navarra recurre en casación contra la Sentencia dictada el 29 de abril de 2.002 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que estimó la demanda entablada por Telefónica Servicios Móviles, S.A., y declaró nula de pleno derecho la Orden Foral número 120/2000, de 10 de agosto, de la Consejería de Industria, Comercio, Turismo y Trabajo, por la que se regulaban las instalaciones eléctricas en alta tensión para el suministro a consumidores diseminados en medio rural.

La Sentencia recurrida justificó su fallo estimatorio con los siguientes razonamientos:

"SEGUNDO. La orden impugnada, cuyo contenido ha sido anteriormente transcrito, se dictó a consecuencia de la falta de acuerdo entre la "Compañía Telefónica de Servicios Móviles", propietaria de una línea aérea de electricidad, de tensión de 13.2 KV y un centro de transformación que presta servicio a una estación de telefonía móvil en el alto de Montejurra, y la compañía "Airtel Móvil, S.A." que pretendía servirse de la misma línea para alimentar la instalación de otra torre de telefonía en el mismo lugar.

Pues bien, sin necesidad de mayor argumentación, ha de decirse que el contenido de la Orden impugnada, da una respuesta que no se encuentra prevista en el ordenamiento jurídico, procediendo a su innovación, conllevando a una expropiación, privación de una línea de propiedad particular, ante la falta de acuerdos entre el propietario actual de dicha línea y quien pretende acceder a la misma.

El exhaustivo informe de la Comisión Nacional de la Energía obrante en el expediente al analizar esta cuestión prevé diversas posibilidades de actuación, recogiendo en primer lugar la posibilidad de acuerdos voluntarios entre los sujetos implicados y estableciendo estos las compensaciones procedentes a efectuar por quien pretende usar la línea eléctrica al propietario de esta. En defecto de esta posibilidad de acuerdo se ha de estar a la expropiación forzosa, y así el artículo 52 de la Ley 54/1997 prevé ya la declaración de utilidad pública de todas las instalaciones de generación, transporte y distribución de energía eléctrica.

Frente al régimen jurídico dibujado con carácter general en nuestro ordenamiento jurídico, la orden impugnada conlleva de forma directa a la privación de la línea preexistente ante la falta de acuerdo entre los afectados, de forma tal que de una forma expeditiva y directa, claramente conminatoria, ante la falta de acuerdo, priva de la línea de suministro existente al propietario de la misma, autorizando a crear una nueva conexión, siendo el destino de la primigenia el de ser suprimida, con la única indemnización a su propietario de la devolución de los materiales previamente existentes. Esto es, se produce una privación singular de una línea de propiedad privada, sin que exista una justa indemnización y al margen del procedimiento expropiatorio.

Se produce de esta manera una ablación de derechos integrantes del patrimonio de su titular, con vulneración de lo establecido en el artículo 33.3 de la Constitución Española, y con claro olvido de las garantías previstas en la Ley de Expropiación Forzosa, entre otras del derecho a obtener el pertinente justiprecio por la privación del derecho.

Por ende con independencia de las competencias normativas que correspondan a la Comunidad Foral de Navarra sobre la materia, en desarrollo de la legislación básica del Estado, Ley citada, 54/1997, del Sector Eléctrico, lo que aquella nunca podrá realizar es una regulación a través de una norma reglamentaria, Orden Foral, con el contenido antes referido que vulnera las garantías mínimas sobre el derecho de propiedad.

Por todo ello se ha de insistir en que la regulación contenida en la Orden impugnada no es ajustada a Derecho por establecer una regulación de una materia para la que dados sus términos innovativos carece de la necesaria habilitación legal, es más incluso derogando el régimen legal, al llegar, se insiste, a la privación de un derecho, sin resarcimiento alguno y al margen del procedimiento establecido para la expropiación forzosa, debiendo, por lo tanto, predicarse la nulidad de pleno derecho de la orden impugnada, de conformidad con el artículo 63.2 de la Ley 30/1.992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

Conforme a lo establecido en el artículo 107.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción es procedente la publicación de este acuerdo en el Boletín Oficial de Navarra en el plazo de diez días a contar desde la firmeza de esta sentencia." (fundamentos de derecho segundo y tercero)

El recurso de casación formulado por la Comunidad Foral se basa en un único motivo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en el que se aduce la infracción, por indebida aplicación, del artículo 33.3 de la Constitución. Entiende la parte actora que la Orden Foral no establece la expropiación de la propiedad de las instalaciones eléctricas particulares, sino que se limita a recoger la previsión contenida en el artículo 23 del Reglamento de Acometidas Eléctricas, de que las instalaciones eléctricas con varios consumidores quedarán de propiedad de las empresas eléctricas, que podrán establecer convenios de resarcimiento. En segundo término, la recurrente pone de relieve que la Orden establece que cuando un nuevo usuario precise de suministro de energía eléctrica en un lugar del medio rural donde ya exista una instalación, cuyo propietario no quiera cederla para dicho suministro, la empresa distribuidora de energía eléctrica podrá cambiar el punto de conexión existente para hacer posible dicho suministro; en tal caso, la empresa distribuidora podrá llevar a cabo el desmontaje de la línea que queda fuera de uso, devolviendo los materiales al propietario de la misma. Para justificar esta previsión de la Orden anulada la recurrente señala que la Ley del Suministro Eléctrico establece la garantía del suministro a todos los consumidores del territorio nacional (artículo 10) y que la misma se prevé en defecto de acuerdo entre las partes afectadas.

Afirma también la Comunidad Foral recurrente que la Orden Foral 120/2000 no hace sino recoger una de las posibilidades que ofrecía el informe de la Comisión Nacional de Energía de 23 de mayo de 2.000 solicitado por el Servicio de Seguridad Industrial de la Consejería competente, ya que la primera de tales posibilidades consistía en la cesión de las instalaciones eléctricas por parte de Telefónica Móviles a Iberdrola, estableciendo un convenio de resarcimiento frente a terceros usuarios, de acuerdo con el artículo 23 del Reglamento de Acometidas Eléctricas. Así, la Orden Foral contempla la posibilidad de celebrar convenios de resarcimiento, de acuerdo con el Reglamento de Acometidas Eléctricas, en aquellos supuestos en que existan varios usuarios y, por tanto, las líneas deban quedar en propiedad de la empresa distribuidora. Tal posibilidad, añade la actora, ha sido utilizada por Telefónica Móviles con posterioridad a la interposición del recurso contencioso administrativo contra la Orden Foral, habiendo firmado un acuerdo con Iberdrola en fecha 28 de diciembre de 2.000, por el que le cede la propiedad de sus acometidas eléctricas, siempre que deriven de redes de distribución de alta y/o baja tensión de Iberdrola, estén situadas en zonas rústicas y sea necesario realizar nuevos suministros.

Como consecuencia de todo lo anterior, afirma la Comunidad actora, la Orden declarada nula no produce una privación singular de una línea de propiedad privada sin justa indemnización y al margen del procedimiento expropiatorio, sino que la norma se limita, por el contrario, a recoger la previsión del artículo 23 del Reglamento de Acometidas Eléctricas y trata de garantizar el suministro a nuevos usuarios en casos de desacuerdo entre las partes afectadas. Por todo ello, en contra de lo que sostiene la Sentencia recurrida, la Orden Foral no conculca el artículo 33.3 de la Constitución y las garantías del procedimiento expropiatorio, de forma que el citado precepto constitucional y la Ley de Expropiación Forzosa han sido indebidamente aplicados.

El recurso ha de ser desestimado. En primer lugar, pese a las argumentaciones de la Comunidad Foral, la Orden 120/2000 no puede ser considerado en puridad como un desarrollo de la previsión del artículo 23 del Reglamento sobre Acometidas Eléctricas aprobado por Real Decreto 2949/1982, de 15 de octubre, que prevé que las instalaciones de extensión quedarán de propiedad de la empresas eléctricas (primer párrafo), y que éstas podrán, para salvaguardar los intereses de los abonados "que hayan participado económicamente en instalaciones de cierta importancia" establecer convenios que condicionen la utilización de dichas instalaciones por futuros usuarios. El objeto principal de la Orden declarada nula es, por el contrario, arbitrar una solución (el cambio del punto de conexión) para el supuesto en que los usuarios propietarios de instalaciones eléctricas en medios rurales aislados no se pongan de acuerdo con nuevos usuarios que demanden energía eléctrica (puntos 1º a 3º). Y sólo en segundo término y como consecuencia del cambio del punto de conexión, la Orden prevé -de conformidad con el citado precepto del Reglamento de Acometidas- que las instalaciones comunes a varios usuarios quedarán de propiedad de la empresa distribuidora y que ésta podrá establecer los convenios pertinentes. Pero la cuestión que ha determinado la nulidad de la Orden es, precisamente, la previsión principal relativa al cambio del punto de conexión sin contemplar las pertinentes indemnizaciones.

En segundo lugar, tampoco es cierto que la Orden se acoja a una de las soluciones propuestas por la Comisión Nacional de Energía para la situación de falta de acuerdo entre las partes implicadas, que brevemente reseñadas eran: la cesión de las instalaciones de Telefónica a Iberdrola junto con el establecimiento de un convenio de resarcimiento frente a terceros usuarios; que el Gobierno de Navarra determinase las correcciones procedentes en las actuaciones ya realizadas -si es que no constase la conformidad de la Administración competente- al amparo de lo previsto en el artículo 27 del Reglamento sobre Acometidas Eléctricas; que el Gobierno de Navarra suspendiese el suministro en caso de que Telefónica Móviles estuviese proporcionando irregularmente energía eléctrica a Telefónica de España; o que, en fin, se procediese a la expropiación de las instalaciones de Telefónica Móviles, con el fin de transformarlas en instalaciones de distribución de red de Iberdrola. No puede considerarse, en efecto, que la solución escogida sea la primera de las citadas -la cesión voluntaria mediante acuerdo entre las partes implicadas de las instalaciones por parte de Telefónica Móviles-, puesto que lo que la Orden prevé es algo radicalmente distinto, el cambio de punto de conexión en caso de desacuerdo entre las partes afectadas, como por lo demás la Comunidad recurrente reconoce expresamente de forma reiterada en su escrito.

Así pues, la Orden contempla para la situación conflictiva planteada de falta de acuerdo entre un usuario propietario de las instalaciones eléctricas en zonas rurales aisladas y nuevos usuarios que demandan energía, una solución distinta a las propuestas por la Comisión Nacional de Energía, consistente en el cambio de punto de conexión mediante la creación de una nueva instalación eléctrica, propiedad de la empresa distribuidora, abierta a todos los potenciales usuarios. Sin embargo, el problema no es tanto dicha solución en si misma considerada, cuanto que la misma conlleva que las instalaciones anteriores, propiedad de Telefónica Móviles en este caso y que fueron sufragadas por dicha entidad mercantil de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 del Reglamento reiteradamente citado, quedan fuera de servicio y sin utilidad alguna, perdiendo todo valor, en consecuencia, la inversión efectuada en su momento.

Es verdad que la Orden recurrida no contempla dicha solución como una expropiación, sino como una solución técnicamente distinta a la existente hasta ese momento para el suministro eléctrico en una determinada zona rural aislada, cambiando el punto de conexión y permitiendo el suministro a todos los potenciales usuarios de la zona. Al tratarse de un sector estrechamente regulado y sometido al cumplimiento de fines de interés general, entre los que se cuentan el de proporcionar energía eléctrica a todos los potenciales usuarios, no puede reputarse contraria al ordenamiento jurídico dicha solución por el hecho de que no esté expresamente contemplada. Cabe considerar, en efecto, que tiene razón la Administración navarra al alegar la Ley del Sector Eléctrico y los objetivos a los que sirve, así como el Reglamento de Acometidas Eléctricas, como cobertura legal suficiente para poder efectuar un cambio de punto de conexión cuando ello sea necesario para proporcionar energía eléctrica a los usuarios que la demanden. Ahora bien, ello no obsta para que deban respetarse tanto los derechos adquiridos, como en este caso lo son los resultantes de las instalaciones de alta tensión sufragadas por la empresa Telefónica Móviles para su propio suministro, instalaciones realizadas de acuerdo con el artículo 23 del citado Reglamento, como cualesquiera otras exigencias legales.

De hecho, para evitar la apariencia expropiadora la Orden impugnada contempla la devolución de los materiales recuperados al propietario de las instalaciones que quedan fuera de servicio. La cuestión a resolver es, por tanto, la de si semejante previsión cumple o no el objetivo de evitar la naturaleza expropiatoria de la Orden respecto de los bienes o intereses de la empresa propietaria de las instalaciones.

Pues bien, dicha previsión es manifiestamente insuficiente para cumplir con dicho objetivo. En efecto, las instalaciones de extensión de la energía eléctrica a un determinado punto rural aislado implican unas inversiones que no se limitan a los materiales empleados en su momento que puedan ser recuperados una vez desmontadas dichas instalaciones. De hecho, fue el desacuerdo sobre las compensaciones que Telefónica Móviles pretendía del otro usuario (la compañía Airtel Móvil, S.A.) lo que ocasionó que ambas empresas de telefonía e Iberdrola no llegaran a una solución consistente en ceder a la distribuidora Iberdrola las instalaciones y compartir entre las dos compañías de móviles el coste de las instalaciones y que la Comunidad Foral decidiese aprobar la Orden anulada. Resulta, en efecto, indiscutible, que si en su momento Telefónica Móviles, de acuerdo con la empresa suministradora en la región (Iberdrola), efectuó las instalaciones de alta tensión litigiosas para poder recibir energía eléctrica, de acuerdo con las previsiones del citado artículo 23 del Reglamento de Acometidas Eléctricas, las mismas supusieron unos costes determinados (de los que los materiales sólo constituyen una parte) y tuvieron como consecuencia unas prestaciones (el suministro de energía eléctrica), que la Orden en cuestión reducen a una completa inutilidad, con la única parcial compensación de la devolución de unos materiales cuyo valor una vez desmontados quedaría por verificar.

Así pues, sólo si se hubiera previsto una adecuada indemnización de las inversiones realizadas en su momento y de los costes que el cambio de punto de conexión pudieran significar para la sociedad mercantil Telefónica Móviles, la Orden cuestionada carecería de efectos atentatorios al derecho de propiedad. Al no haberlo hecho así, y no haber empleado tampoco la vía expropiatoria sugerida por la Comisión Nacional de Energía, la conclusión inevitable es que dicha Orden resulta contraria al derecho de propiedad garantizado por el artículo 33.3 de la Constitución, tal como concluyó la Sala de instancia.

La desestimación del motivo supone el rechazo del recurso de casación, con la consiguiente imposición de costas a la parte recurrente, según lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,