STS, 13 de Julio de 2001
| Ponente | TRILLO TORRES, RAMON |
| ECLI | ES:TS:2001:6158 |
| Número de Recurso | 6202/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 13 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Julio de dos mil uno.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 6202/96, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado y por Colegios Teide, S.A., Consejo Escolar de Colegios Teide, Asociación de Padres de Alumnos Teide y Comité de Empresa de Colegios Teide contra la sentencia de 27 de marzo de 1996 dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional recaída en el recurso 754/93, contra la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 13 de abril de 1993, por la que se resuelve la renovación de los conciertos educativos, en cuanto se refiere a la del centro "Teide IV" de Madrid, del que es titular la sociedad recurrente, así como la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra la mencionada Orden Ministerial. Siendo parte recurrida la Administración del Estado.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Colegios Teide, S.A.", Consejo Escolar de Colegios Teide, Asociación de Padres de Alumnos Teide y Comité de Empresa de Colegios Teide contra la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 13 de abril de 1993, por la que se resuelve la renovación de los conciertos educativos, en cuanto se refiere a la del centro "Teide IV" de Madrid, se le asignan 8 unidades a concertar en Formación Profesional de Segundo Grado (rama Administrativa y Delineación), cuya Orden así como la resolución desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la misma, de fecha 9 de agosto de 1993, se confirman por ser ajustadas a Derecho, declarándose nula por ser contraria al ordenamiento jurídico la cláusula Segunda.2, del Concierto educativo suscrito por la representación de la entidad titular del centro "Teide IV" con la Administración, en fecha 5 de mayo de 1993, por un período de cuatro años".
Notificada la anterior resolución, el Abogado del Estado y la representación procesal de Colegios Teide, S.A., Consejo Escolar de Colegios Teide, Asociación de Padres de Alumnos Teide y Comité de Empresa de Colegios Teide presentan escritos preparatorios de recursos de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado ambos recursos, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Abogado del Estado como recurrente y el Procurador de los Tribunales don Alejandro González Salinas en nombre y representación del resto de recurrentes.
El Procurador don Alejandro González Salinas en su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia por la que, estimando el motivo de casación, declare la nulidad de la Sentencia recurrida en lo que afecta a la no estimación parcial del recurso y declare en su lugar que dicho recurso debió ser estimado en su integridad, y lo estime, por no ajustarse a Derecho la Orden recurrida en lo que se refiere a la reducción de dos unidades de FP2 del Centro Teide IV, declarando el derecho a la renovación del concierto por las unidades solicitadas.
El Abogado del Estado en su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia por la que se case la recurrida y se dicte nuevo fallo más ajustado a Derecho.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso, y visto que no se ha personado la parte recurrida, la Sala acuerda queden los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda..
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 10 de julio de dos mil uno en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Con fecha 26 de enero de 1993, la Dirección del Centro Teide IV solicitó la renovación del concierto educativo para las mismas unidades que tenía concertadas y con efectos del curso 1993/1994. Por Orden Ministerial de 13 de abril de 1993 se resolvió el expediente de renovación del concierto, con ocho unidades de Formación Profesional de primer grado y trece de segundo, por entender que la matrícula del centro y las necesidades de escolarización de la zona solo justificaban concierto para las unidades indicadas.
De conformidad con lo previsto en esta Orden, con fecha 5 de mayo del mismo año se suscribió entre el Centro "Teide IV" y el Ministerio de Educación y Ciencia el documento de renovación del concierto educativo para ocho unidades de F.P. I, estipulándose en la cláusula 2-2 que "en el curso escolar en el que con arreglo al calendario de implantación de la nueva ordenación del sistema educativo comience el segundo ciclo de la educación secundaria obligatoria, el concierto a que se refiere este documento quedará modificado, con reducción de las unidades correspondientes al primer curso de formación profesional de primer grado"
Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la sentencia de instancia, parcialmente estimatoria del recurso, analiza en primer lugar si la reducción de unidades concertadas responde o no a alguna causa justificada y prevista en la normativa, señalando que efectivamente es razonable y justificado que la Administración educativa haya establecido requisitos mínimos para el acceso y mantenimiento de los conciertos, incluyendo entre ellos los que persiguen la impartición de la docencia con garantía de calidad, como es el caso de la relación numérica de profesores y alumnos o "ratio" (art. 14 de la Ley Orgánica 8/85), que quien concierta con la Administración viene obligado a mantener conforme a las previsiones que la Autoridad competente determine (art. 16 del RD 2377/85). Así las cosas -sigue diciendo la sentencia- en el caso de autos la Administración educativa había fijado por resolución de 8 de febrero de 1993, como "ratio" para la localidad donde se ubica el centro de referencia la cifra de treinta y dos, que a tenor de las cláusulas del concierto suscrito debía ser cumplida por aquel, pero no fue así, ya que las unidades, tanto diurnas como verpertinas, del primer curso de F.P.II tienen una relación de alumnos por unidad inferior a la señalada por la Administración, dato este que justifica la actuación de la Administración y la conformidad a Derecho de la actuación impugnada.
A continuación aborda la sentencia el estudio de la legalidad de la cláusula 2-2 del concierto, relativa a la reducción progresiva de unidades. Sobre este particular, dice la sentencia que tal previsión carece de precepto legal o reglamentario que la sustente e incluso es contraria a lo dispuesto en el artículo 46 del Real Decreto 2377/1985, por lo que declara la nulidad de dicha cláusula.
Contra esta sentencia han interpuesto recurso de casación tanto los demandantes como la Abogacía del Estado.
El escrito de interposición de aquellos se articula en un solo motivo, formulado al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional, en el que se denuncia la infracción del artículo 16 del Real Decreto 2377/1985, por el que se aprueba el Reglamento de Normas Básicas de Conciertos Educativos. Entienden los recurrentes que a tenor de lo dispuesto en dicha norma (arts. 43 y 46), si en el trámite de renovación de un concierto se observa una modificación de las circunstancias del mismo, no necesariamente ha de producirse su extinción, sino que puede abrirse un proceso conducente a la formulación de un nuevo concierto. En tal caso, a fin de determinar si las causas que fuerzan a la no renovación permiten pese a todo la celebración de uno nuevo, hay que traer a colación los supuestos de modificación del concierto previstos en el artículo 46, de los que se desprende que bien la denegación de la renovación o bien la modificación, bien la celebración de uno nuevo con contenido distinto de los anteriores (por imposibilidad de renovación) habrá de ser motivada por la Administración al amparo de los supuestos de los artículos 43-1 y 46, no bastando la alegación genérica de la concurrencia de uno de ellos, sino probando su existencia real.
Pues bien -continúan su argumentación los recurrentes-, la razón aducida por la Administración y aceptada por la sentencia de instancia de que el centro docente no cumplía la ratio profesor/alumnos exigida, se basa en una interpretación equivocada del citado artículo 16, no ha sido probada por la Administración y, en cualquier caso, no es cierta.
Afirman los recurrentes que la situación del centro durante los últimos años había sido estable y conocida por la Administración, por lo que no se explica que en su día se concertaran quince aulas para luego reducir este número. En fin, alegan que el centro sí que cumplía la ratio fijada por la Administración, pues como el mismo expediente administrativo acredita, tenía 510 alumnos cursando el nivel de FP II, de manera que siendo la ratio de 32 alumnos, la media a que se refiere el artículo 16 era justamente de 34 alumnos por unidad.
El artículo 43 del Real Decreto 2377/1985 dispone en su apartado 1º que "los conciertos se renovarán siempre que el centro siga cumpliendo los requisitos que determinaron su aprobación", a lo que se añade en el apartado 2º que "la Administración, una vez examinada la documentación presentada, procederá a renovar por otros cuatro años el concierto o a denegar la solicitud de renovación".
El precepto que se acaba de transcribir permite, ciertamente, la renovación del concierto en las condiciones preexistentes, como también permite su no renovación y consiguiente extinción si los requisitos que motivaron aquella aprobación hubieran variado. Ahora bien, este artículo no prohibe una renovación modificativa del concierto, adaptada a las nuevas circunstancias que hayan podido apreciarse con ocasión de esos trámites de renovación, siempre y cuando las mismas queden debidamente acreditadas y se dé al centro afectado la posibilidad de alegar sobre ellas. La renovación que así se acuerde puede ser, obviamente, fiscalizable desde la perspectiva de la verificación y control de los hechos determinantes de ese cambio de circunstancias que haya justificado la variación del concierto inicialmente otorgado.
Así ocurrió en el presente caso, pues la renovación limitada del concierto, con supresión de dos unidades docentes de F.P. II, se justificó sí en que las unidades, del primer curso de F.P.II tenían una relación de alumnos por unidad inferior a la señalada por la Administración, infringiéndose lo preceptuado en el art. 16 del citado Real Decreto 2377/1985. La conclusión de la Sala se basó en la documentación incorporada al expediente, en el que consta un informe de la Subdirección General de Régimen Jurídico de Centros del Ministerio de Educación y Ciencia de 7 de junio de 1993, donde se pone de manifiesto que "si se analizan los datos de escolarización del centro en el curso académico 1992/1993, se observa que las unidades, tanto diurnas como vespertinas del primer curso de formación profesional de segundo grado tienen una relación de alumnos por unidad de 1/28 y 1/27'5 en la rama administrativa y 1/24 en la rama delineación. Tales ratios son, en todo caso, inferiores a la ratio 1/32 determinada en la resolución de 8 de febrero de 1993, de la Dirección General de Centros Escolares".
En cualquier caso, la apreciación de la Sala de instancia sobre el particular es un hecho intangible en casación, según consolidada jurisprudencia.
Los recurrentes alegan que la Administración ha interpretado y aplicado incorrectamente el artículo 16, porque la "media" a que dicho precepto se refiere debe calcularse poniendo en relación el número total de alumnos del centro con el de aulas o unidades existentes y afirmando que si se realiza el cálculo de este modo, la ratio del centro no sería en ningún caso inferior a la establecida por la Administración; pero tal forma de realizar el cálculo arroja resultados equívocos e inasumibles, pues el número de alumnos debe ponerse en relación con los respectivos cursos, ya que un curso superior puede tener un número elevado, pero el curso inferior contar con un número de matriculaciones claramente inferior al delimitado en la ratio correspondiente, siendo en tal caso coherente la reducción de unidades con ocasión de la renovación. como en el caso debatido ha sucedido.
En fin, el recurrente cita en su favor dos sentencias -que considera aplicables plenamente al caso enjuiciado- de la Audiencia Nacional de 9 de marzo de 1993 y 16 de febrero de 1995, pero contra la primera de ambas se interpuso recurso de casación por el Abogado del Estado, que ha sido estimado por sentencia de esta Sala de 21 de noviembre de 2000; y en cuanto a la segunda, la estimación del recurso se fundamentó en que no se había probado el cambio de circunstancias justificativo de la modificación de los términos del concierto, mientras que en el caso aquí debatido han sido los recurrentes quienes no han contrarrestado las razones aducidas por la Administración y obrantes en el expediente administrativo para justificar ese cambio de circunstancias.
Por lo que respecta al recurso de casación formulado por el Abogado del Estado, se articula al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional, denunciándose la vulneración de los artículos 9, 10 y concordantes del Real Decreto 2377/1985.
Alega el Abogado del Estado que los conciertos tienen la naturaleza de auténticos convenios libremente firmados y pactados por las partes, a los que es aplicable el principio de autonomía de la voluntad, en el que se apoya la cláusula anulada por la sentencia de instancia. Más aún, no puede entenderse que si un concierto puede ser modificado bien de oficio o bien a instancia del interesado, en cambio no se considere admisible la posibilidad de que ambas partes pacten voluntariamente la modificación futura de un concierto en el momento de su celebración.
Las sentencias de esta Sala de 18 de mayo de 1994 y 15 de noviembre de 2000 han declarado que "los conciertos educativos tienen, en efecto, la naturaleza de un convenio mediante el cual la Administración asume determinados compromisos (en esencia, asignar fondos públicos para el sostenimiento de los centros concertados) y estos últimos, por su parte, se comprometen a impartir gratuitamente las enseñanzas correspondientes, de acuerdo con las normas académicas, planes y programas educativos que sean de aplicación". De esta naturaleza convencional deriva la aplicabilidad a los mismos del principio de autonomía de la voluntad del artículo 1255 del Código Civil. Ahora bien, este artículo permite a las partes contratantes establecer cuantos pactos, cláusulas y condiciones no sean contrarios a la ley y en este sentido el artículo 10 del Real Decreto 2377/1985 establece que "en el concierto educativo constarán los derechos y obligaciones de ambas partes, con sujeción a lo establecido en este Reglamento y demás disposiciones reguladoras del régimen de conciertos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 48.1 de la ley orgánica 8/1985, de 3 de julio", por lo que no cabe estipular en el concierto una cláusula que contradiga las prescripciones de esta norma reglamentaria; siendo así que la cláusula 2-2, anulada por la Sala a quo, establecía una modalidad de modificación del concierto sin el trámite de audiencia previa que imperativamente se ordena en el artículo 46-3 de la misma norma, a cuyo tenor "la modificación del concierto educativo se producirá de oficio o a instancia del titular del centro, siendo preceptiva en el primer caso la audiencia del interesado", razón esta por la que se declaró su nulidad por la sentencia recurrida en casación, declaración de nulidad que procede confirmar.
Procede imponer las costas a los recurrente, de acuerdo con el artículo 102-3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por el Abogado del Estado y por Colegios Teide, S.A., Consejo Escolar de Colegios Teide, Asociación de Padres de Alumnos Teide y Comité de Empresa de Colegios Teide contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de marzo de 1996, dictada en el recurso 754/93. Con imposición de las costas a los recurrentes.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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