STS, 25 de Septiembre de 2000

La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Cuarta, con fecha 26 de Mayo de 1999 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando el recurso interpuesto por la COMUNIDAD DE USUARIOS DEL APARCAMIENTO AVENIDA DE ESPAÑA Nº 22, C/V A RAMÓN ESTÉBAN DE SAN SEBASTIÁN DE LOS REYES, representada por el Procurador don Gustavo Gómez Molero contra la resolución de dicho AYUNTAMIENTO de 24 de Junio de 1997 desestimatoria del recurso ordinario formulado contra las liquidaciones giradas por Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana correspondientes a dicho aparcamiento, ejercicios 1994 a 1996, debemos declarar y declaramos la nulidad de dicha resolución y dichas liquidaciones; sin imposición de costas".

Contra la anterior sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes, formuló recurso de casación en interés de ley, en el que adujo se habían cumplido todas las exigencias procesales (legitimación, inimpugnabilidad de la sentencia recurrida en las otras dos modalidades casacionales y aportación de copia certificada de la misma en que se hacía constar, como fecha de notificación, la de 7 de Julio de 1999). Adujo, también, que la resolución recurrida era gravemente dañosa para el interés general y errónea y solicitó de la Sala se declarase como doctrina la de que "estarán sujetos al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en virtud de lo dispuesto en el art. 61 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales y por tanto no gozarán de la exención prevista en el art. 64 del mismo texto legal, los bienes propiedad de los municipios, más en concreto la construcción en el subsuelo de un parque público de un estacionamiento subterráneo de vehículos de uso exclusivo pararesidentes sometido a concesión administrativa, por carecer de requisito relativo a la afección a un uso o servicio público establecido en el apartado 1.b) de la citada norma, siendo sujeto pasivo del Impuesto el titular de la concesión administrativa, o de un derecho real de usufructo o de superficie del citado bien inmueble, según lo establecido en el art. 65 del mismo texto legal". Conferido traslado a las partes recurridas comparecidas, se opusieron al recurso, aduciendo, sustancialmente, que los aparcamientos subterráneos, al ser de propiedad municipal y estar destinados a un servicio público, estaban exentos del Impuesto cuestionado. Por su parte, el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal postularon la estimación del recurso, este último, fundamentalmente por entender que no puede hablarse de uso o servicio públicos determinantes de la exención desde el momento que se trata de un uso exclusivo y no gratuito.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 13 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Se impugna, mediante la modalidad casacional en interés de la Ley y por el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes, la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción, Sección Cuarta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 26 de Mayo de 1999, que había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Comunidad de Usuarios del Aparcamiento Avenida de España nº 22, con vuelta a Ramón Estéban", de la mencionada población, contra resolución del citado Ayuntamiento, a su vez desestimatoria del recurso formulado en impugnación de liquidaciones giradas por la citada Corporación municipal, en concepto de Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana, ejercicios de 1994 a 1996.

Aparecen cumplidos todos los requisitos de carácter procesal determinantes de la admisibilidad del recurso: interposición dentro del plazo de tres meses desde la notificación de la sentencia recurrida por entidad plenamente legitimada --art- 100, aps. 3 y 1 de la vigente Ley Jurisdiccional--; inimpugnabilidad de la sentencia referida mediante las otras dos modalidades casacionales, ordinaria y para unificación de doctrina --ap. 1 del mismo precepto-- y escrito de interposición acompañado de copia certificada de la sentencia impugnada, en que consta su carácter de firme, así como su notificación a las partes el 7 de Julio de 1999, por lo que ha de desestimarse la oposición a la admisión aducida, precisamente por no haber advertido esta constancia, en las alegaciones de la representación del Estado. Por otra parte, y conforme se ha transcrito en los antecedentes, el Ayuntamiento recurrente ha acotado la doctrina que pretende sea sentada por la Sala y que se refiere a la correcta interpretación de los preceptos de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, norma emanada del Estado, que enmarcan el hecho imponible, la concreción de alguna exención --expresamente la que recoge el art. 64.b) de la vigente Ley Reguladora de las Haciendas Locales-- y también la del sujeto pasivo del Impuesto sobre Bienes inmuebles en el supuesto de que se trate de titulares del aprovechamiento de una plaza de aparcamiento subterráneo adjudicado y construido por el Ayuntamiento en régimen de concesión.

De los requisitos materiales, el que la sentencia de instancia sea errónea y gravemente dañosa para el interés general, constituye, precisamente, el núcleo de la cuestión a dilucidar.

Conforme se ha hecho constar en los antecedentes, pretende el Ayuntamiento recurrente que la Sala siente doctrina legal en el sentido de que "estarán sujetos al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en virtud de lo dispuesto en el art. 61 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, y por tanto no gozarán de la exención prevista en el art. 64 del mismo texto legal, los bienes de propiedad de los municipios, más en concreto la construcción en el subsuelo de un parque público de un estacionamiento subterráneo de vehículos de uso exclusivo para residentes, sometido a concesión administrativa, por carecer del requisito relativo a la afección a un uso o servicio público establecido en el apartado 1.b) de la citada norma, siendo sujeto pasivo del Impuesto el titular de la concesión administrativa, o de un derecho real de usufructo o de superficie del citado bien inmueble, según lo establecido en el art. 65 del mismo Texto legal".

En esta formulación de la doctrina legal pretendida, e independientemente de su viabilidad, la Sala debe comenzar poniendo de relieve dos defectos: en primer lugar, el relativo a que "estarán sujetos al I.B.I... y, por tanto, no gozarán de la exención", y, en segundo término, la declaración que se postula acerca de que el sujeto pasivo de dicho impuesto sea "el titular de la concesión administrativa o del derecho real de usufructo o de superficie... según lo establecido en el art. 65 del mismo texto legal".

En efecto. Respecto del primer extremo, es preciso puntualizar que el hecho de que un bien esté sujeto a un impuesto --en el caso de autos, al I.B.I.--, no puede nunca constituir el fundamento de lainaplicabilidad de una exención tributaria, por la elemental razón de que esta última --la exención-- no delimita negativamente el hecho imponible, sino que lo presupone. Es sabido que con el término exención, en Derecho tributario, se hace referencia al efecto de ciertos supuestos de hecho que, pese a estar incluidos en el ámbito del hecho imponible del tributo de que se trate, no llevan consigo, cuando se realizan, el nacimiento de la obligación tributaria, es decir, en cuanto ahora importa, de la obligación de satisfacer la deuda tributaria. El mecanismo jurídico para que ello ocurra ha sido explicado, doctrinal y jurisprudencialmente --vgr. Sentencia de esta Sala de 3 de Diciembre de 1998, entre muchas más--, por la concurrencia de dos normas con sentido contrapuesto: una, la norma que define el hecho imponible y le asocia la consecuencia del nacimiento de la obligación tributaria y, otra, la norma que reconoce la exención, que enerva los efectos de la primera al disponer que no tengan lugar, o no se produzcan, respecto de determinados sujetos que realicen el hecho imponible (exenciones subjetivas), o que no se apliquen a determinados bienes, derechos, operaciones, rendimientos, etc (exenciones objetivas). Aplicando, pues, esta doctrina al caso de este recurso, resulta claro que si no pudiera ser reconocida la exención a los usuarios de una plaza de aparcamiento en el estacionamiento subterráneo de que aquí se trata, nunca lo sería porque estaban sujetos al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, sino porque dicha situación no cumpliera los propios presupuestos de hecho de la exención.

En cuanto al segundo de los extremos destacados, ya se ha visto que el Ayuntamiento recurrente termina su propuesta de doctrina pidiendo de la Sala que declare que es sujeto pasivo del Impuesto --del IBI.-- "el titular de la concesión administrativa, o de un derecho real de usufructo o de superficie del citado bien inmueble, según lo establecido en el art. 65 del mismo texto legal" --se refiere, lógicamente, a la Ley Reguladora de las Haciendas Locales--. Esta propuesta, por sí sola, significaría una reproducción del contenido de este precepto y, por consiguiente, no susceptible de ser recogida en una declaración jurisprudencial vinculante, cuya función, obviamente, no puede identificarse con proclamar, simplemente y en abstracto, lo que la ley dispone, puesto que su razón de ser, como ocurre en realidad con el resto de las modalidades casacionales, es señalar el verdadero sentido de la norma, asegurando así su correcta interpretación y uniforme aplicación.

Lo que la Corporación recurrente interesa, en realidad, es que la Sala declare que los titulares del aprovechamiento --por un determinado lapso de tiempo-- de plazas de aparcamiento de automóviles de un estacionamiento construido en el subsuelo de un parque público, cuya construcción y explotación ha sido atribuida en régimen de concesión a una determinada entidad que, a su vez, las ha transmitido a residentes en el lugar del emplazamiento previo pago de una cantidad alzada, son, como titulares de una concesión, sujetos pasivos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, sin que puedan beneficiarse de la exención establecida para los bienes propiedad de los municipios en que estén enclavados, por no estar afectos a servicio público alguno, ya que faltan en el supuesto las notas de gratuidad y uso general, puesto que, desde esta perspectiva, y en su criterio, el uso y aprovechamiento de las plazas solo puede llevarse a cabo por "los particulares que han obtenido la cesión de uso por el concesionario original" y, además, y como queda dicho, mediante el pago de una cantidad alzada.

Con esta formulación, que es la de la Corporación municipal recurrente correctamente entendida, quedan reunidos los términos y razones que pudieran avalar la doctrina que postula. Frente a ella, la sentencia impugnada parte de la imposibilidad de considerar como concesionarios de la utilización o aprovechamiento de las plazas de aparcamiento tanto a la Comunidad de Usuarios que se constituyó cuando fueron transmitido el 10% de las plazas existentes --cualesquiera fueran las denominaciones utilizadas--, como a los cesionarios del uso o aprovechamiento de cada plaza en particular, habida cuenta que, en su criterio, si bien la concesionaria original --"Estudio 5 de Gestión Proyectos S.A."-- estaba, en virtud del Pliego de Condiciones, autorizada para la cesión del uso de las plazas, la concesión, en sí misma considerada, no había sido transmitida a dichos usuarios. Asimismo, concluye --la sentencia, se entiende--que si resultaba acreditado que el aparcamiento en cuestión estaba situado en subsuelo de parque público, era bien de dominio público cuya titularidad correspondía al Ayuntamiento y, por tanto, exento del I.B.I. con arreglo al art. 64.b) de la Ley de Haciendas Locales, máxime cuando, también en su criterio, la mera existencia de la concesión de la construcción y explotación del estacionamiento implicaba ya la prestación de un servicio público, y cuando la jurisprudencia de esta Sala había declarado reiteradamente que el cesionario de un aparcamiento subterráneo no era sujeto pasivo de la contribución territorial urbana por carecer de la cualidad de titular de un derecho real sobre un inmueble perteneciente al Ayuntamiento y ser este él único titular del servicio público, respecto de que el concesionario solo tenía facultades de gestión.

Planteada así la controversia y sin perjuicio de considerar, de acuerdo con lo alegado por la Corporación recurrente, la improcedencia de la cita de las Sentencias de esta Sala que habían declarado que el concesionario de un aparcamiento subterráneo no podía ser sujeto pasivo de la contribución urbana --a las Sentencias citadas por la Sala "a quo" podrían añadirse las de 16 de Septiembrede 1995, 14 de Diciembre de 1996, 4 y 23 de Abril de 1997, entre muchas más--, puesto que venían referidas a los arts. 15 y 16 del viejo Texto Refundido de dicha contribución que aprobara el Decreto de 12 de Mayo de 1966, la Sala no puede acceder a sentar la doctrina legal pretendida, por un triple orden de argumentos.

En primer lugar, porque no puede atribuirse, sin más, a la Comunidad de Usuarios del Aparcamiento de autos, ni a ninguno de sus integrantes, la condición de concesionarios del aprovechamiento del estacionamiento subterráneo mencionado ni de ninguna de sus plazas, cualesquiera fueran las indistintamente utilizadas denominaciones que dicha Comunidad haya merecido a lo largo del expediente, es decir, aunque en alguna ocasión haya sido llamada Comunidad de Concesionarios. Y no lo puede, porque lo impide la obligación del concesionario --condición que sí ostentaba la entidad "Estudio 5 de Gestión y Proyectos, S.A.", con la que en dicho régimen la Corporación aquí recurrente había concertado la construcción y la explotación del aparcamiento--, de no ceder o traspasar la concesión a terceros sin la anuencia de la referida Corporación, tal y como previene, específicamente, el art. 128.1.6ª del Reglamento de Servícios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de Junio de 1955, y, se desprende, por otra parte, de cuanto hoy dispone, en general, el art. 114 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de Junio, recogiendo anteriores previsiones de la Ley 13/1995, de 18 de Mayo.

Una cosa es, efectivamente, que, en virtud del Pliego de Condiciones y Bases de la Explotación, la inicial concesionaria estuviera facultada para contratar con los residentes en el lugar del emplazamiento la cesión del uso de las plazas de aparcamiento y otra bien diferente que esa facultad encerrara también, y nada menos, que una autorización implícita de transmisión del contrato mismo de concesión. Aunque no haga falta para sentar esta conclusión la anuencia de la propia Corporación aquí recurrente, es de destacar la constancia de que el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes lo reconoció así, en notificación a la Comunidad de usuarios de 4 de Agosto de 1998, al afirmar que el cambio de titularidad de la concesión requeriría la autorización del Ayuntamiento, que podría otorgarla previa solicitud de la Comunidad de Usuarios al concesionario --es decir, a la entidad Estudio 5 de Gestión, S.A.--, pero no constaba que tal cambio se hubiera interesado por nadie ni que hubiera sido autorizado por la Administración municipal.

En segundo término, porque, aun cuando de conformidad con lo dicho antes acerca de la distinción entre supuestos de sujeción o no sujeción al tributo (que delimitan, respectivamente y en sentido positivo o negativo, el hecho imponible) y supuestos de exención (que presupone el hecho imponible) no sea una norma de exención, teóricamente al menos, la más apropiada para, a su vez, contribuir a delimitar la figura del sujeto pasivo, sí lo puede ser cuando es la propia ley la que, en combinación con una exención objetiva o mixta y con la naturaleza real del tributo, la produce. Por ello, una exención, como la aquí controvertida, que declara exentos --y, por ende, no gravados, concepto éste distinto del de no sujetos-- determinados bienes (en cuanto aquí interesa, y como enseguida se verá, "los que sean propiedad de los municipios en que estén enclavados, afectos al uno o servicio públicos"), puede constituir elemento determinante de esa delimitación si es la ley la que, para hacerlo, se refiere expresamente no a la no sujeción, sino al no gravamen, conforme ocurre en la definición del sujeto pasivo recogida en el art. 65.d) de la Ley de Haciendas Locales.

Y, por último y en tercer lugar, porque el art. 64.b) de la referida Ley, conforme se ha visto, reconoce exención a los bienes "propiedad de los municipios en que estén enclavados, afectos al uso o servicio públicos" y, en el caso de autos, ambas condiciones concurren en el aparcamiento subterráneo de que aquí se trata y en las plazas que lo integran. En efecto. Esta exención, autónoma respecto de la que recoge el apartado a) del mismo precepto -- y, por ende, no supeditada a los particulares requisitos de ésta--, únicamente exige, en cuanto aquí interesa, la propiedad municipal y el destino de los bienes de que se trate al uso o servicio públicos. Es obvio que el primer requisito concurre y ha sido admitido, como no podía ser menos, por todas las partes contendientes, incluida la Corporación municipal interesada. No así el de la adscripción del aparcamiento a servicio público alguno, por muy diversos argumentos de esta última, --de la Corporación citada, se entiende--, que conviene sintetizar, aunque, en realidad, ya lo ha sido cuando anteriormente se concretó el verdadero sentido de la doctrina postulada de la Sala, a saber: la falta de gratuidad del aprovechamiento y la falta, también, del requisito de uso general del mismo, desde el momento en que el uso y aprovechamiento de las plazas solo podía llevarse a cabo por los particulares que hubieran obtenido la cesión de uso por parte del concesionario original y, además, mediante el pago de una determinada suma.

Ninguno de estos últimos argumentos pueden acogerse.

Primero, tan pronto se tenga en cuenta que los aparcamientos subterráneos vienen a llenar unanecesidad, generalmente sentida por los residentes en determinadas zonas de las poblaciones, como es la de aparcar o estacionar vehículos, prácticamente imposible de satisfacer en superficie. Esta necesidad es general, por cuanto afecta con ese carácter a "los residentes" en zonas respecto de las que la propia Administración municipal considera llega a revestir caracteres de acuciante. Se llena así cumplidamente uno de los caracteres tradicionales del servicio público --la satisfacción de necesidades generales--.

Segundo, tan pronto se considere que la misma fórmula de gestión indirecta empleada por la Corporación recurrente para la explotación de aparcamiento --la concesión-- presupone que se está ante un servicio público, por otra parte, perfectamente encajable entre los que el art. 85.1 de la Ley 7/1985, mencionada, en relación con el 25.1, configura como tendentes a la consecución de fines señalados de la competencia municipal, para las que el precepto prevé, como forma de gestión indirecta --ap. 4.a)--, precisamente, la de concesión. No se trataría, pues, de una manifestación de iniciativa pública para el ejercicio de actividades económicas a que hace méritos el art. 86, aps. 1 y 2, de la propia norma, sino de la prestación de un claro y auténtico servicio público.

Tercero, tan pronto se comprenda que la propiedad municipal de los bienes y su adscripción a un servicio público, que en realidad han configurado siempre el concepto de bienes de servicio público municipal, como se ha visto, no es incompatible con el otorgamiento de aprovechamientos de los mismos y con el pago por ese aprovechamiento de cánones, tarifas o incluso de cantidades alzadas, como ocurre en el supuesto aquí enjuiciado, también tradicionalmente previsto en el contenido de la concesión --arts. 115.6ª del Reglamento de Servicios precitado y 156.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, igualmente citado--. Por lo demás, ya se ha anticipado la imposibilidad de extrapolar a la exención aquí enjuiciada las exigencias de uso o aprovechamiento general y gratuito que la exención del ap. a) del art. 64 de la Ley de Haciendas Locales impone, para reconocer la exención, a las carreteras, caminos, restantes vías terrestres y a los bienes de dominio público marítimo terrestre e hidráulico, según la redacción recibida de la Ley 13/1996, de 30 de Diciembre, y que cuadra perfectamente con su naturaleza de bienes de dominio público, subespecie de uso público --dominio natural, en la antigua denominación--, pero que sería difícilmente exigible en bienes afectos a un servicio público que, aun prestado con los caracteres de generalidad antes expuestos, suele suponer la retribución del servicio de que se trate sin por ello obstar a la virtualidad de una exención del IBI fundada en esa particular condición.

En resúmen: por no ser la Comunidad de Usuarios del Aparcamiento, ni sus integrantes, concesionarios de su explotación; por estar los bienes afectos a ese aprovechamiento exentos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y, por no estar gravados y no poderse tener, por ende y en cualquier caso, como sujetos pasivos del mismo a los titulares de una concesión administrativa que recaiga sobre ellos o sobre los servicios a que se hallen afectos, procede concluir la imposibilidad de estimar errónea la sentencia impugnada y, con ello, la de estimar, asimismo, el presente recurso en interés de la Ley.

De conformidad con lo establecido en el art. 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, Ley 29/1998, de 13 de Julio, y siendo actualmente el de casación en interés de la Ley, a diferencia de la configuración que ostentaba en la anterior --la de 1956-- según la versión de la Ley 10/1992, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, un recurso que, como en las demás modalidades casacionales, se sustancia con la presencia y contención de las partes personadas en la instancia, la condena en costas es preceptiva, "salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición". A este respecto, es preciso concluir que éste es un caso en que debe apreciarse la transcrita salvedad, habida cuenta la disparidad de criterios sustentados, al respecto, por diversas Salas de instancia, según se ha puesto de relieve en las alegaciones de las partes, de la Abogacía del Estado y del Ministerio Fiscal, y, por tanto, la dificultad de interpretación existente en la materia.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución