STS, 13 de Noviembre de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 13 Noviembre 2001 |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Noviembre de dos mil uno.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sección Segunda, de fecha 30 de Diciembre de 1995, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1/1173/1994, sobre suspensión en vía económico-administrativa de acto tributario, en cuya casación aparece, como parte recurrida, la entidad mercantil "José Hernández Pérez e Hijos, S.A.", representada por el Procurador Sr. Vázquez Hernández y bajo dirección letrada.
Con fecha 30 de Diciembre de 1995 y en el recurso antes referenciado, la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sección Segunda, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, en atención a lo expuesto y estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por JOSÉ HERNÁNDEZ PÉREZ E HIJOS S.A. contra el Acuerdo del TEAR de Murcia el día 22 de Diciembre de 1993 de los presentes autos, debemos anular y anulamos la resolución impugnada por no ser conforme a Derecho, debiendo dictarse nueva resolución por el TEAR de Murcia en el que, admitiendo la forma de garantía ofrecida, la valore y admita o rechace conforme a las disposiciones legales, jurisprudencia aplicable al caso y doctrina contenida en esta Sentencia, y todo ello sin condena en cuanto a costas".
Contra la anterior sentencia, la representación del Estado preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición que articuló sobre la base de un solo motivo, amparado en el art. 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, en el que denunció la infracción por la sentencia del art. 22 del Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de Diciembre, del Procedimiento Económico-Administrativo y del ap. 4º del art. 81 del Reglamento de Procedimiento para las Reclamaciones Económico Administrativas (RPREA) de 20 de Agosto de 1981, en cuanto ambos preceptos tasaban las garantías que permitían la suspensión de la ejecución del acto impugnado, sin que entre ellas estuviera comprendida la ofrecida por la entidad recurrente en la instancia. Interesó la estimación del recurso, la anulación de la sentencia impugnada y la confirmación de las resoluciones administrativas que la sentencia anuló. Conferido traslado a la parte recurrida, se opuso al recurso por entenderlo inadmisible, dado que la sentencia no se refería para nada a los preceptos dados por infringidos por la parte recurrente, y por entender que la misma no había aplicado la suspensión automática del procedimiento económico-administrativo, sino la del procedimiento administrativo. Solicitó la desestimación del recurso y confirmación de la sentencia.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 6 de Noviembre de 2001, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Invoca la Administración del Estado recurrente, como único motivo de casación y al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --actual art. 88.1.d) de la vigente--, la infracción por la sentencia de instancia del art. 22 del Texto Articulado del Procedimiento Económico Administrativo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de Diciembre, y del art. 81.4 del Reglamento de Procedimiento para las Reclamaciones Económico Administrativas (RPREA) de 20 de Agosto de 1981.
A este respecto, es necesario señalar, conforme se anticipó resumidamente en los antecedentes, que la Sentencia impugnada --la de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sección Segunda, de fecha 30 de Diciembre de 1995--, partiendo de que, si bien la suspensión de la ejecución del acto tributario impugnado en vía económico- administrativa era automática cuando por el reclamante se prestaba alguna de las garantías prevenidas en el mencionado art. 81.4 del RPREA (depósito en dinero o valores, aval bancario solidario o fianza personal y solidaria sólo para débitos, entonces, inferiores a cien mil pesetas), también era posible tal suspensión, en aplicación de lo establecido en el art. 116 de la Ley de Procedimiento de 1958 --111 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC)--, cuando la ejecución del acto impugnado pudiera causar al recurrente o reclamante perjuicios de imposible o difícil reparación o la impugnación se fundamentara en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho, alternativa esta admitida, en algunas ocasiones, por resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) y que, aun rechazada en términos generales por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (la sentencia impugnada cita las Sentencias de esta Sala y Sección de 2 y 4 de Febrero de 1994), podía admitirse sólo en "muy contados casos de excepción, debido a las circunstancias en ellos concurrentes", como decía la primera de las dos sentencias acabadas de citar. En definitiva y con tales premisas, la sentencia objeto de este recurso llegó a la conclusión de que, estando la entidad mercantil recurrente en situación de suspensión de pagos, se daban aquellas condiciones especiales y, por tanto, procedía que por el Tribunal Económico-Administrativo Regional (TEAR) se admitiera la forma de garantía ofrecida por aquella (después de varios cambios, la de prenda sin desplazamiento sobre maquinaria) y se pronunciara acerca de su admisión o rechazo conforme a las disposiciones legales.
Sentado lo anterior, fácilmente se comprende que la cuestión esencial que en este recurso se plantea gira en derredor del punto relativo a si durante el régimen vigente para las suspensiones de la ejecución del acto tributario en vía económico-administrativa con anterioridad a la modificación introducida en el art. 22 del Texto Articulado del Procedimiento Económico-Administrativo de 12 de Diciembre de 1980 por la Ley 25/1995, de 20 de Julio, y con anterioridad, por tanto, a su desarrollo reglamentario en los arts. 74 a 77, inclusives, del nuevo RPREA de 1º de Marzo de 1996, era o no admisible, al lado o en defecto de la posibilidad de suspensión automática a solicitud del interesado y con la prestación de alguna de las garantías tasadas a que hacía referencia el ap. 4 del art. 81 del RPREA de 20 de Agosto de 1981, la suspensión fundada en alguno de los supuestos prevenidos para la suspensión en el procedimiento administrativo común, esto es, la que podía y puede acordar el órgano que haya de resolver el recurso ante la concurrencia de daños de imposible o difícil reparación o en presencia de una fundamentación del recurso administrativo en la concurrencia de causas de nulidad de pleno derecho.
Planteada así la controversia, la Sala, en virtud del principio de unidad de doctrina, ha de mantener la inaplicabilidad, durante la vigencia de la redacción original de aquellos preceptos del Texto Articulado y del RPREA, de esa opción en favor de la suspensión de la ejecución de los actos impugnados por las mismas causas en virtud de las que procede en el procedimiento común.
No se dan, por tanto, en el presente caso, los presupuestos de la causa de inadmisibilidad del recurso de casación apuntados por la empresa aquí recurrida en su escrito de oposicicón al mismo.
En efecto; aparte de en las sentencias a que antes se hizo mención, en las de 24 de Julio de 1999 (recurso de casación 6753/94) y 11 de Marzo de 2000 (recurso de casación 3937/95, aunque, en definitiva, en esta última se desestimara el recurso por haber perdido su objeto), con criterios corroborados en las Sentencias de 12 de Junio de 2000 (recurso de casación 6596/95) y de 5 de marzo de 2001 (recurso de casación 9043/95, seguido entre las mismas partes aquí litigantes), por no citar otras que algunas de las más recientes, tiene declarada la imposibilidad de esa aplicación alternativa, o inclusive subsidiaria, si no se podían prestar las garantías prevenidas en el antecitado art. 81.4 del RPREA de 1981. Y fundamenta la rigidez de esa interpretación en que, a diferencia del criterio sustentado legislativamente en torno a la mayor permisibilidad de medios de garantía en los procedimientos de gestión o de recaudación, la restricción que representaba el referido art. 81.4 del RPREA de 1981 radicaba "en el carácter obligatorio de la suspensión para la Administración cuando se trata de reclamaciones económico-administrativas garantizadas por los medios [de este precepto], frente al carácter potestativo o facultativo de la suspensión para la Administración en los procedimientos de gestión o recaudación tributaria (art. 55 del Reglamento General de Recaudación)". Quiere decirse con ello que el único régimen de suspensión de la ejecución del acto reclamado en vía económico administrativa era, antes de la reforma aludida de 1995, el de suspensión automática a solicitud del interesado, a diferencia del régimen de concesión potestativa que regía para procedimientos de gestión o recaudación y, desde luego, del régimen de suspensión en vía jurisdiccional, aunque en este último la Ley Jurisdiccional de 1956 impusiera --art. 124-- también garantías tasadas en caso de exigencia de caución para responder de posibles daños o perjuicios a intereses públicos.
Inclusive la alegación de concurrencia de circunstancias excepcionales, que la Sentencia de 2 de Febrero de 1994 admitía, no podía indentificarse con la circunstancia de que la empresa recurrente en la instancia estuviera en situación declarada de suspensión de pagos, habida cuenta la posibilidad, que aquí ni siquiera se ha insinuado no fuera factible, de que, a través de la actividad de los interventores y mediante el ofrecimiento a una entidad bancaria de la misma garantía presentada ante la Hacienda, pudiera haberse obtenido el necesario aval que la legislación entonces vigente exigía inexorablemente.
Es de notar que una de las Sentencias antes citadas --la de 12 de Junio de 2000, F.J. 3-- declaró que el art. 81 del RPREA de 1981 "no preveía otra suspensión del acto administrativo impugnado que la resultante de la prestación de alguna de las garantías que específicamente nominaba en su ap. 4" y que la aplicación supletoria del art. 111 de la LRPJAP y PAC chocaba con la dificultad de la Disposición Adicional Quinta , ap. 2, de la referida Ley 30/1992, con redacción mantenida por la Ley 4/1999, de 13 de Enero, según la cual "la revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria se [ajustaría] a lo dispuesto en los arts. 153 a 171 de la LGT y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma", y con la realidad de que ni en estos preceptos, ni en el entonces su desarrollo reglamentario, existía previsión alguna acerca de la suspensión sin el aval o las cauciones tasadas expresamente exigidas por la legalidad entonces aplicable.
Las razones acabadas de exponer conducen a la estimación del motivo casacional aducido por la representación del Estado, sin que (confirmando, así, también, la inviabilidad, antes declarada, de la causa de inadmisibilidad opuesta por la entidad aquí recurrida) pueda ser desvirtuada la infracción en él imputada a la sentencia por el hecho de que ésta no se refiriera a los preceptos dados como infringidos, sino únicamente a los arts. 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 --111 de la posterior LRJAP y PAC--, ni tampoco porque, en definitiva, la sentencia de instancia se limitara a exigir una valoración y pronunciamiento del TEAR de Murcia acerca de la admisión o rechazo de la garantía propuesta por la allí recurrente, ni, por último, porque la nueva regulación de la suspensión en vía económico-administrativa introducida por la Ley 25/1995, de 20 de Julio, hubiera admitido, al lado de la suspensión automática, la que pudiera proceder, con o sin aportación de fianza, por imposibilidad de prestación de las garantías legalmente establecidas o por posibilidad de producción de daños de imposible o difícil reparación de llevarse a efecto el acto reclamado.
Lo primero, porque, lógicamente, si la sentencia aquí impugnada admitió la posibilidad de suspensión no automática en vía económico-administrativa sobre la base de la aplicación de los criterios legales vigentes en materia de suspensión de ejecución del acto en el procedimiento administrativo común, desconoció la exclusividad del régimen instaurado al efecto por el art. 22 del Texto Articulado del Procedimiento Económico Administrativo y el art. 81.4 del RPREA de 1981, en su versión anterior --que era la aquí aplicable-- a la reforma introducida por la Ley 25/1995 y, por consiguiente, los vulneró.
Lo segundo, porque, aun cuando la sentencia aquí impugnada se limitó a exigir un pronunciamiento del TEAR de Murcia acerca de la admisión o rechazo de la garantía ofrecida por la allí recurrente, es lo cierto que partió de la admisión de la citada garantía y, por ende, que se separó del estricto criterio mantenido por la antecitada legalidad entonces vigente y corroborado por la doctrina de esta Sala, que tuvo presente, pero que interpretó con carácter extensivo en contra de lo por ella mantenido.
Y lo tercero, porque, aunque en la fecha de la sentencia ahora impugnada --27 de Septiembre de 1995-- estaba ya en vigor la reforma introducida por la tan citada Ley 25/1995, que admitió, conforme se ha dicho repetidamente, al lado de la suspensión automática con prestación de alguna de las garantías tasadas exigidas tradicionalmente, la suspensión potestativa si de la ejecución pudieran derivar perjuicios de imposible o difícil reparación y, además, con posibilidad de admisión de "cualesquiera" garantías "que se estimen suficientes" -nuevo art. 22.2 del Texto Articulado del Procedimiento Económico Administrativo de 1980-, esta regulación modificada no podía ser aplicable al supuesto aquí enjuiciado, habida cuenta el régimen transitorio prevenido en las disposiciones de esta naturaleza --primera a tercera, inclusives--, en las derogatorias y en las finales de la Ley 25/1995, mencionada. Tampoco la regulación posterior que implicaba esta modificación podía ser utilizada como elemento interpretativo de que ya se encontraba implícitamente admitida en la regulación anterior -- que es la única aquí aplicable--, porque resulta obvio que no era ese su alcance, como tenía reiteradamente reconocido esta Sala en la línea jurisprudencial antes analizada.
Por último, las conclusiones acabadas de exponer no pueden suponer un desconocimiento del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva --art. 24.1 CE-- aplicado a la tutela cautelar, por cuanto, como entendieron las Sentencias de esta Sala anteriormente citadas --fundamentalmente la de 24 de Julio de 1999--, ninguna vulneración podía darse en este punto si lo que se pretende con su invocación es hacer supuesto de lo que es cuestión, es decir, dar por sentado que la única interpretación posible es la defendida por la parte recurrente en la instancia y aquí recurrida y no la mantenida por esta Sala. Y todo ello aun sin valorar la actitud cambiante de la parte en el ofrecimiento de garantías que pudieran hacer factible la suspensión, conforme resulta de su propia exposición de hechos en la demanda formulada en la instancia jurisdiccional, y que revelan no un propósito claro de afianzamiento de los daños y perjuicios que para el interés público podían derivar de la citada suspensión, sino un propósito de sustraer las garantías más consistentes para dicha finalidad y sustituirlas por otras más problemáticas que la Hacienda, lógicamente, hubo de desechar.
Por las razones expuestas, se está en el caso de estimar el recurso, con la consiguiente necesidad de resolver lo que corresponda dentro de los límites en que aparece planteado el debate y de desestimar, consecuentemente, el recurso contencioso-administrativo resuelto en la instancia, confirmando la denegación de la suspensión acordada en la vía económico administrativa, aunque por los argumentos contenidos en esta Sentencia y no por los consignados en la resolución del TEAR de Murcia de 22 de Diciembre de 1993, que se refería únicamente al inapropiado argumento de que el ofrecimiento de la garantía no se había hecho en el momento de interponerse la reclamación. Y todo ello sin que, con arreglo a lo establecido en el art. 102.2 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, sea procedente hacer especial imposición de las costas de la instancia y de este recurso.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación formulado por la Administración General del Estado contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sección Segunda, de fecha 30 de Diciembre de 1995, Sentencia esta que se casa y anula. Todo ello con desestimación del recurso contencioso- administrativo que la misma resolvió, con confirmación de la denegación, pronunciada en vía económico-administrativa, de la suspensión de la ejecución del acto tributario reclamado y sin hacer especial imposición de las costas producidas en la instancia y en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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