STS, 23 de Noviembre de 2002

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 2 de noviembre de 1997, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1305 de 1993, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Inés , D. Santiago y Dª Teresa contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Manuel de 29 de enero de 1993 por el que se declara la necesidad de ocupación de determinados solares a efectos expropiatorios, y contra el acuerdo del Pleno del mismo Ayuntamiento de 26 de marzo de 1993 por el que inadmite el recurso de reposición deducido contra la anterior resolución, dándole el trámite de alegaciones. Segundo.- Confirmar los actos recurridos. Tercero.- No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas».

Dicha sentencia se basa, entro otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: «La parte recurrente alega la nulidad de pleno derecho, al amparo de lo dispuesto en el artículo 47.1.c de la ley de Procedimiento Administrativo al entender que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, y ello por cuanto el Ayuntamiento se acoge a la ejecución en suelo urbano de dotación escolar no incluida en área de reparto de unidad de ejecución, previsto en el artículo 206.1.b en relación con el artículo 200 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, Texto Refundido de la ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Entiende la parte actora que para poder acogerse a tal supuesto sería necesario que previamente hubiese delimitado y aprobado las unidades de ejecución en suelo urbano. Sin embargo, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional primera del Texto Refundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, al municipio de Manuel, dadas sus características, no le son de aplicación las normas relativas a delimitación de áreas de reparto, cálculo de aprovechamiento tipo y definición de aprovechamiento susceptible de apropiación, en tanto que el artículo 200 del mismo Texto Refundido dispone que en los municipios donde no deban regir las disposiciones sobre delimitación de áreas de reparto y cálculos de aprovechamiento tipo en suelo urbano, los sistemas generales adscritos, o en suelo urbano, y las dotaciones locales incluidas en éste y excluidas de las unidades de ejecución, se obtendrán por expropiación o por cesión gratuita a cuenta de unidades de ejecución con exceso de aprovechamiento en suelo urbanizable. Así pues, el suelo necesario para dotación escolar, dada las características del municipio, el Ayuntamiento lo puede obtener mediante expropiación, y por tanto tal decisión no sólo no incurre en nulidad de pleno derecho, sino que no es contraria al ordenamiento jurídico. El que, como consecuencia de todo ello, sea aplicable lo previsto en los artículos 218 y 220 del Texto Refundido es una previsión legal y por tanto en absoluto contraria al ordenamiento jurídico».

También razona la sentencia recurrida en el fundamento jurídico sexto que: «En cuanto a la concreta ubicación, los recurrentes estiman que no es la idónea para un centro escolar, considerando que sería más adecuada su instalación junto al Polideportivo. Cierto es que según se desprende de la documentación obrante, en 27 de julio de 1990 el Ayuntamiento Pleno acordó la aprobación inicial de la modificación puntual de las normas subsidiarias del municipio en el sentido, según consta en el plano adjunto, de establecer un centro docente junto a polideportivo. Pero en sesión del Pleno de 14 de noviembre de 1991 se acordó resolver las alegaciones presentadas durante el trámite de información pública en el sentido de revocar el acuerdo de 27 de julio de 1990. Es decir, ha existido una cierta discrepancia o duda entre los Concejales acerca de cuál fuese el lugar idóneo, pero lo cierto es que el Ayuntamiento, como tal corporación, acordó su ubicación en lugar que ahora es objeto de expropiación, estando además así previsto en el ordenamiento urbanístico. Sabido es que la Administración goza de un amplio margen de discrecionalidad a la hora de establecer en el planeamiento los lugares en los que se deben ubicar los diversos servicios públicos, y en el presente caso los recurrentes no han acreditado que el lugar elegido fuese inidóneo, por lo que la decisión adoptada por el Ayuntamiento no contradice el ordenamiento jurídico».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 11 de abril de 1998, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Procurador Don Rafael Gamarra Mejías, en nombre y representación del Ayuntamiento de Manuel, y, como recurrente, el Procurador Don Francisco José Abajo Abril, en nombre y representación de Don Santiago , Doña Teresa y Doña Inés , al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, al amparo todos del artículo 95.1.4º de la ley de esta Jurisdicción; el primero por haber conculcado la Sala de instancia, al declarar ajustados a derecho los acuerdos municipales impugnados, los mismos preceptos que infringen dichos acuerdos, que son el artículo 47.1 c) de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo, y los artículos 144 y 146 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, en relación con los artículos 200 y 206.1.b) de este mismo Texto Refundido, que fueron declarados inconstitucionales y nulos por Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, y, a pesar de que la sentencia recurrida se dictó en noviembre de 1997, no tiene en cuenta tal declaración de inconstitucionalidad, con lo que se ha quebrantado el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento al no haber delimitado previamente el Ayuntamiento unidades de ejecución o justificado la exclusión de la dotación de una unidad de ejecución; el segundo porque la sentencia recurrida debería haber estimado en parte el recurso contencioso- administrativo, ya que el recurso de reposición era admisible, en contra de lo declarado por el Ayuntamiento al resolverlo; y el tercero porque la Sala de instancia ha conculcado la jurisprudencia que declara que debe existir justificación suficiente para acudir al trámite de urgencia en las expropiaciones, habiendo de estar debidamente motivado el acuerdo que así lo decida, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare que los acuerdos municipales impugnados no son ajustados a derecho, anulándolos también.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó dar traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al recurso de casación, lo que efectuó con fecha 10 de junio de 1999, aduciendo que, al haber declarado inconstitucionales y nulos el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997 los preceptos invocados en el primer motivo de casación, los aplicables son los del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que, en virtud de la referida sentencia, recobraron vigencia, y, entre ellos, los artículos 134, 135 y 138, el primero de los cuales permite acudir al sistema de expropiación para la ejecución de sistemas generales o de alguno de sus elementos o para realizar actuaciones aisladas en suelo urbano, estableciendo el segundo el procedimiento a seguir y el tercero la posibilidad de acudir al procedimiento de tasación conjunta, que, a su vez, conlleva la declaración de urgencia una vez dictada resolución por la Comisión Provincial de Urbanismo, preceptos todos respetados en el procedimiento expropiatorio seguido por el Ayuntamiento recurrido, de modo que ni era preciso delimitar unidades de ejecución ni acudir a la expropiación individualizada, sin que sea atendible el segundo motivo de casación porque la sentencia recurrida, en contra de lo resuelto por el Ayuntamiento, entra en el fondo de la cuestión planteada y desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por considerar ajustado a derecho el acuerdo municipal declarando la necesidad de ocupación y ordenando seguir el trámite de tasación conjunta, y el tercer motivo parte de presupuestos inexactos porque las obras se han adjudicado y el Ayuntamiento expropiante hubo de acudir a préstamos para pagar los justiprecios, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida declarando la conformidad a derecho de los actos administrativos impugnados con imposición de costas a los recurrentes.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 19 de septiembre de 2002 con designación de ponente, la que se dejó sin efecto por providencia de 12 de junio de 2002, señalándose nuevamente para votación y fallo el día 12 de noviembre de 2002 con nombramiento de otro magistrado ponente, la que se celebró oportunamente, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.

En el primer motivo de casación se asegura que el Tribunal " a quo" ha conculcado lo dispuesto por los artículos 47.1 c de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, 144 y 146, en relación con los artículos 200 y 206.1 b, todos del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, pues, a pesar de que estos preceptos del mencionado Texto Refundido de la Ley del Suelo fueron declarados inconstitucionales y nulos por Sentencia de 20 de marzo de 1997 del Tribunal Constitucional, no se hace consideración alguna al respecto en la sentencia recurrida pronunciada el 2 de noviembre de 1997, habiéndose, en cualquier caso, incumplido el principio de reparto equitativo de beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico por no haberse delimitado en el municipio unidades de ejecución, que hubiesen permitido tal equidistribución, en lugar de acudir al sistema de expropiación forzosa para obtener el terreno a fín de construir un centro escolar, que dificulta aquélla, sin que se haya justificado que tal dotación deba estar excluida de la delimitación de una unidad de actuación, lo que supone que los acuerdos municipales impugnados son nulos de pleno derecho.

No cabe duda que el Tribunal "a quo" debió tener en cuenta la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 144,146, 200 y 206.1 b del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992 por la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, pero por la misma razón no pueden basar los recurrentes su primer motivo de casación en que el Tribunal de instancia ha inaplicado lo establecido en dichos preceptos declarados inconstitucionales.

Los preceptos que, como consecuencia de esa declaración de inconstitucionalidad, hemos de aplicar son los contenidos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, vigentes por efecto de la anulación en esa misma sentencia de la disposición derogatoria contenida en el mencionado Real Decreto Legislativo, que regulaban el sistema de actuación por expropiación, y concretamente los artículos 134 y 135 de aquél.

El artículo 134.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 permite utilizar el sistema de expropiación forzosa para la ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio o la de alguno de sus elementos, o para realizar actuaciones aisladas en suelo urbano, mientras que el artículo 135.2 del mismo Texto Refundido exige que en este caso se formule la relación de propietarios y descripción de bienes y derechos, previa la apertura de un periodo de información pública por quince días, lo que se cumplió en el caso que nos ocupa, de modo que no cabe estimar el vicio de nulidad radical que se imputa al acuerdo municipal recurrido.

Tanto con el sistema de actuación por expropiación contemplado en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 como con el previsto en el mencionado Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 era posible adquirir suelo urbano para la ejecución de un centro educativo mediante la expropiación forzosa, lo que no supone, en contra del parecer de los recurrentes, la conculcación del principio de distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico, ya que los propietarios expropiados habrán de ser compensados mediante el justiprecio correspondiente, cuyo cálculo habrá de efectuarse con arreglo al aprovechamiento urbanístico de que fuese susceptible el terreno expropiado.

En el caso enjuiciado, el suelo expropiado venía destinado por la Normas Subsidiarias de Planeamiento municipal a zona escolar, por lo que el uso que ha hecho el Ayuntamiento de la expropiación para adquirir tales terrenos no conculcaba lo dispuesto en los artículos 200 y 206.1 b del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, después declarados inconstitucionales por la aludida Sentencia del Tribunal Constitucional, y tampoco infringe lo establecido en los citados preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, aplicables por la inconstitucionalidad declarada de aquéllos, y, en consecuencia, la Sala de instancia no ha vulnerado ni unos ni otros al declarar ajustado a derecho el proceder de la Corporación municipal demandada, razones por las el primer motivo de casación debe ser desestimado.

Idéntica suerte debe correr el segundo motivo de casación, en el que se pretende que la parte dispositiva de la sentencia recurrida contuviese un pronunciamiento estimatorio de la acción ejercitada contra el acuerdo municipal, que inadmitió a trámite el recurso de reposición deducido contra el primer acuerdo del Ayuntamiento.

El acto administrativo impugnado en sede jurisdiccional fue el acuerdo del Ayuntamiento por el que se adoptó el sistema de actuación por expropiación para ejecutar la dotación escolar prevista en el planeamiento urbanístico municipal, en el que se decidió también utilizar el método o procedimiento de tasación conjunta.

El que, una vez recurrido en vía previa dicho acuerdo, el Ayuntamiento inadmitiese el recurso de reposición interpuesto, no es razón para que el Tribunal "a quo" estime en parte el recurso contencioso-administrativo, pues, al entrar a conocer del fondo de la cuestión planteada por los demandantes, rechaza la tesis del Ayuntamiento sobre la inadmisibilidad al mismo tiempo que considera que el acuerdo recurrido, relativo a la expropiación del suelo y a la tasación conjunta, fue ajustado a derecho, por lo que correctamente desestima el recurso contencioso-administrativo.

En el tercer motivo de casación se aduce que la declaración de urgencia, que conlleva la tasación conjunta, era innecesaria, sin que, en contra de lo declarado por la doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan, se justificase de forma suficiente la elección de dicho procedimiento excepcional.

Este último motivo de casación tampoco puede prosperar, porque, como declara la Sala de instancia en la Sentencia recurrida, la tramitación de urgencia en los supuestos de tasación conjunta viene impuesta por los artículos 218 y 220.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, preceptos estos que no fueron declarados inconstitucionales por la referida Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional.

La doctrina jurisprudencial citada por la representación procesal de los recurrentes se ha formado o elaborado al interpretar lo dispuesto por el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 de su Reglamento, pero, en este caso, el régimen jurídico aplicable es el establecido por los artículos 218, 219 y 220.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, que reproducen básicamente lo que disponía el artículo 138 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.

La diferencia entre uno y otro sistema es manifiesta puesto que, de seguirse el procedimiento de urgencia de la Ley de Expropiación Forzosa, los bienes o derechos afectados pueden ser ocupados con sólo el abono o consignación del depósito previo (5ª y 6ª del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa), mientras que, a través del procedimiento de tasación conjunta, se debe pagar o consignar el importe íntegro de la valoración establecida (números 4 a 9 del artículo 219 y 2 del artículo 220 del Texto Refundido de la del Suelo de 1992 y nº 4 del artículo 138 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976), de modo que en el procedimiento de tasación conjunta sólo es posible ocupar los bienes o derechos afectados por la expropiación cuando el beneficiario de la expropiación ha pagado el valor aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo o el órgano que haya asumido las competencias de éstas en las respectivas Comunidades Autónomas, sin perjuicio de que, de existir contradicción, el justiprecio sea fijado ulteriormente, de forma definitiva, por el Jurado de Expropiación, contra cuyo acuerdo cabe el correspondiente recurso en sede jurisdiccional.

En definitiva, el procedimiento de urgencia contemplado en los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 a 58 de su Reglamento no es el previsto en los supuestos de tasación conjunta, regulada en los artículos 218 a 220 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y 138 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, y, en consecuencia, la jurisprudencia interpretativa de aquéllos no es aplicable a este procedimiento de tasación en conjunta, en el que la declaración de urgencia se anuda legalmente al pago del importe íntegro de la valoración establecida y no sólo al de los perjuicios por rápida ocupación, señalados en la consecuencia 5ª del aludido artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, razón por la que este tercer motivo de casación también debe ser desestimado.

La desestimación de los tres motivos invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a los recurrentes de las costas procesales causadas, según establecen concordadamente el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, y la Disposición Transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así, como los artículos 93 a 101 de la referida Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992 y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de la mencionada Ley 29/1998.