STS, 18 de Junio de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dictó sentencia el 16 de noviembre de 1992, cuyo fallo dice:

Fallamos. Debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por Don Everardo contra Acuerdo del Ayuntamiento de Bonares de 7 de febrero de 1991, desestimatorio del recurso de reposición contra otro que establecía el canon por ocupación del edificio público escolar afecto a un servicio público destinado a casa habitación de los funcionarios maestros de E.G.B.; que anulamos por no ser ajustado a derecho. Sin costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Se acredita con la certificación aportada que las viviendas no han sido desafectadas por la Consejería de Educación. El recurso debe ser estimado. Como dice el Tribunal Supremo en sentencia de 20 de septiembre de 1988, están vigentes y son aplicables los artículos 51 y 52 del Texto Refundido de la Ley de Enseñanza Primaria de 2 de febrero de 1967, que consideran edificio público escolar el que albergue servicios docentes de enseñanza primaria nacional, incluidas las viviendas de maestros y directores escolares y estos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización del Ministerio de Educación o Comunidades Autónomas.

Los Ayuntamientos, tanto para exigir el canon como para destinar la vivienda a otro fin tienen que solicitar la desafección al amparo del Real Decreto 605/1985, de 10 de abril, a la Consejería de Educación, al estar calificados como bien público a servicios de enseñanza. La resolución recurrida establece sin más la exigencia de un canon o precio público por la ocupación, por lo que debe ser anulada, al no ser competente el Ayuntamiento para la desafección ni haberla solicitado al órgano competente.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Bonares se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Como consta en el expediente y en los acuerdos adoptados por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de 28 de septiembre de 1989 y 22 de noviembre 1990, reproducido en otro acuerdo de 7 de febrero de 1991, obrante en autos, el Ayuntamiento considera que las viviendas son de propiedad municipal anexas al Colegio Público y usadas gratuitamente por los profesores, por lo que se decidió establecer un canon a satisfacer por los mismos. Estas viviendas figuran en el Inventario Municipal con la calificación jurídica de bienes de dominio público afectos a un servicio público.

La Inspectora Técnica de la Delegación Provincial de la Consejería de Huelva en su informe de 21 de diciembre de 1990 afirma que, como las viviendas son calificadas por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, que regula los bienes de las Entidades Locales, como bienes de dominio público, quedan exentos de cualquier pago por su uso.

La Ley de Enseñanza Primaria de 1945 y el Estatuto del Magisterio Nacional de 1947 imponían a los Ayuntamientos la obligación de construir escuelas y viviendas para maestros. La nueva Ley de Enseñanza Primaria, aprobada por Decreto 193/1967, de 2 de febrero, considera las viviendas para maestros como parte integrante de los edificios públicos escolares y atribuye su propiedad a los Municipios (artículos 51 y 52). En la Ley Orgánica Reguladora del Derecho a la Educación de 3 de julio de 1985 no se contiene norma alguna sobre esta materia.

La sentencia desconoce la competencia del Ayuntamiento para regular lo que pertenece a la organización, régimen y aprovechamiento de los bienes municipales.

El Real Decreto 605/1985, de 10 de abril, que cita la sentencia, no existe. Al error en la calificación de los bienes se une el error en la cita de la disposición en la que se funda la Sala para revocar las resoluciones municipales recurridas.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de principios jurisprudenciales.

La jurisprudencia viene reiterando el carácter no gratuito de la ocupación de las viviendas de maestros por sus titulares y mientras lo sean.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de julio de 1985 (se recoge en lo dispuesto en el artículo 51.3 de la Ley de Educación Primaria, con arreglo al cual los edificios públicos escolares serán de propiedad del Municipio pero no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización del Ministro de Educación y Ciencia); 11 de febrero de 1986 (la gratuidad del arrendamiento de las viviendas constituye la supervivencia ilegal de una carga municipal cuya suspensión efectiva se remonta al primero de enero de 1956 y la imposición de dicha renta es un lícito derecho y una insoslayable obligación del Ayuntamiento), 23 de diciembre de 1987 (los Ayuntamientos quedaron desligados de proporcionar viviendas al Magisterio: Ley de Bases de Haciendas Locales de 3 de diciembre 1953 y Decreto de 18 de diciembre de 1953), 8 de marzo de 1988 (existe un bloque de legalidad resueltamente inclinado a relevar a las Corporaciones Locales de cargas que no provengan de servicios propios de las mismas), 20 de septiembre de 1988 (la obligación de los Ayuntamientos de proporcionar casa-habitación gratuita a los maestros fue suprimida por la Ley de Bases citada), 16 de octubre de 1989 (supervivencia ilegal de una carga municipal), 14 de noviembre de 1989 (derecho del Ayuntamiento a percibir la renta correspondiente), 18 de abril de 1990 (carácter no gratuito del cumplimiento de la obligación de proporcionar vivienda a los maestros), 2 de enero de 1991 (ilegalidad de la pretensión de cesión gratuita de las viviendas) y 21 de abril de 1994 (no pesa sobre la autonomía municipal la obligación de proporcionar viviendas como carga incondicionada y unilateral).

Termina solicitando que se dicte sentencia revocando la impugnada y declarando ajustado a derecho en acuerdo del Ayuntamiento de 7 de febrero de 1991, desestimatorio de reposición contra otro de 10 de agosto de 1989 y posteriores que lo ratifican y en cuya virtud se establecía un canon por ocupación de las viviendas de propiedad municipal anexas al Colegio Público de EG.B. de la calle Niebla de dicha localidad, confirmando la conformidad a derecho del referido canon y la obligación de los interesados de proceder a su abono, con los intereses legales correspondientes y condenando en costas al recurrente.

No se ha personado la parte recurrida.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 13 de junio de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el Ayuntamiento de Bonares contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla el 16 de noviembre de 1992, por la que se estima el recurso interpuesto por Don Everardo contra Acuerdo del Ayuntamiento de Bonares (Huelva) de 7 de febrero de 1991, desestimatorio de recurso de reposición contra otro que establecía el canon por ocupación del edificio público escolar afecto a un servicio público destinado a casa habitación de los funcionarios maestros de E.G.B.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, se alega, en síntesis, que las viviendas son de propiedad municipal anexas al Colegio Público y figuran en el Inventario Municipal con la calificación jurídica de bienes de dominio público afectos a un servicio público; que las viviendas son calificadas por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, como bienes de dominio público; que la Ley de Enseñanza Primaria, aprobada por Decreto 193/1967, de 2 de febrero, considera las viviendas para maestros como parte integrante de los edificios públicos escolares y atribuye su propiedad a los Municipios (artículos 51 y 52), por lo que la sentencia desconoce la competencia del Ayuntamiento para regular lo que pertenece a la organización, régimen y aprovechamiento de los bienes municipales.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de principios jurisprudenciales, se alega, en síntesis, que la jurisprudencia viene reiterando el carácter no gratuito de la ocupación de las viviendas de maestros por sus titulares y mientras lo sean, según diversas sentencias que cita.

Ambos motivos de casación guardan una estrecha relación. Estimamos procedente examinarlos conjuntamente.

La jurisprudencia existente sobre la materia (sentencias del Tribunal Supremo, entre otras, de 12 de julio de 1985, 11 de febrero de 1986, 23 de diciembre de 1987, 20 de septiembre de 1988, 3 de febrero de 1989, 14 de noviembre de 1989, 16 de octubre de 1989, 14 de noviembre de 1989, 14 de diciembre de 1990, 18 de abril de 1990, 17 de julio de 1990, 24 de septiembre de 1990, 14 de diciembre de 1990, 2 de enero de 1991, 26 de enero de 1993, 23 de febrero de 1993, 30 de noviembre de 1993, 25 de marzo de 1994, 21 de abril de 1994, 10 de noviembre de 1995, 20 de enero de 1998, 23 de abril de 1998, 30 de septiembre de 1998, 27 de noviembre de 1998, 20 de enero de 1999, 11 de febrero de 1999, 6 de octubre de 1999, 21 de octubre de 1999, 3 de noviembre de 1999, 3 de diciembre de 1999, 19 de enero de 2000, 3 de abril de 2000 y 28 de abril de 2000) puede resumirse así:

1. La Ley Orgánica 8/1985, de 3 julio (LODE), no ha derogado la disposición transitoria 9ª ni la disposición final 4ª.1 de la Ley General de Educación 14/1970, de 4 agosto, que proclama la subsistencia de los derechos de casa-habitación de las Maestros Nacionales. La LODE establece que se mantienen todas las leyes y disposiciones anteriores, cualquiera que fuere su rango, que venían regulando las materias objeto de la misma, incluida la Ley de Enseñanza Primaria, texto refundido aprobado por Decreto 193/1967, de 2 febrero, pero degradándola a la categoría de Reglamento hasta que vayan entrando en vigor las respectivas disposiciones que se dicten en ejercicio de aquella Ley, momento en el cual quedarán totalmente derogadas.

2. El texto refundido de la Ley de Enseñanza Primaria de 2 febrero 1967 se halla todavía en vigor. No ha sido derogado por la Ley de Bases de 19 noviembre 1975, ni por el Real Decreto-ley 3046/1977, ni por la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 abril, porque ninguna de estas disposiciones se ha dictado en el ejercicio de la Ley General de Educación de 1970, como exige su disposición final 4ª para que queden derogadas las disposiciones anteriores.

3. La obligación de los Ayuntamientos de proporcionar casa-habitación «gratuita» a los Maestros Nacionales o compensación económica equivalente fue suprimida por la Disposición Adicional 4ª de la Ley de Bases de las Haciendas Locales de 3 diciembre 1953 y por la disposición adicional 4ª del Decreto para su desarrollo, de 18 diciembre 1953, ratificado posteriormente por la disposición adicional 6.4ª de la Ley de Régimen Local de 24 junio 1955 por pasar tal indemnización a cargo de los Presupuestos del Estado. No obstante, la obligación municipal de proporcionar vivienda a los Maestros y Directores Escolares, aunque no sea de manera gratuita, continúa subsistente al hallarse establecida en los artículos 51 y 52 de la vigente Ley de Enseñanza Primaria de 2 febrero 1967.

4. Los artículos 51 y 52 de la Ley de 1967 disponen que se considerará edificio público escolar el que albergue estudios docentes de Enseñanza Nacional, incluidas las viviendas para Maestros y Directores Escolares. Estos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización del Ministerio de Educación y Ciencia. En consecuencia, no puede el Municipio modificar unilateralmente el destino de casa-habitación de los Profesores de Enseñanza General Básica, necesitando contar, para hacerlo, con la autorización expresa y previa aludida.

5. No cabe imponer una contraprestación pecuniaria a cargo de los maestros ocupantes de la vivienda que venían disfrutando por razón de su cargo y que se encuadren en el concepto de bienes afectos al servicio público con el carácter de canon o alquiler, al no haber sido desafectadas, ni con el de tasa, por cuanto la imposición de un gravamen de este tipo presupone que el aprovechamiento tenga por finalidad obtener un beneficio particular.

6. La introducción de la figura del precio público, a raíz de la promulgación de la Ley de Haciendas Locales de 28 de diciembre de 1988, en relación con lo dispuesto en artículo 74.3 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales y el artículo 128.3.3 del Reglamento de Servicios, no alteran respecto a los precios públicos el criterio expresado.

Especialmente en relación con la posible imposición de un canon, alquiler o de un precio público por las viviendas ocupadas por los maestros, la sentencia de 6 de octubre de 1999 ha ratificado que no cabe la imposición de una contraprestación pecuniaria a cargo de los maestros ocupantes de las viviendas que venían disfrutando por razón de su cargo y que se encuadren dentro del concepto de bienes afectos al servicio público, ni con el carácter de canon o alquiler, al no haber sido desafectados, ni con el de tasa, por cuanto la imposición de un gravamen de este tipo presupone que el aprovechamiento tenga por finalidad obtener un beneficio particular, sin que la utilización nazca de la obligada prestación de tal servicio, y se corresponde con el deber del concesionario de satisfacer el importe de los daños y perjuicios que se causaren a los mismos bienes o al uso o servicio general al que están afectos.

Según la expresada sentencia, este criterio conserva su validez para los precios públicos, dado que sigue suponiendo una flagrante contradicción el pretender imponer un gravamen por la utilización de bienes afectos a un servicio público a cargo del Ayuntamiento a los funcionarios precisamente encargados de prestar ese servicio, y que en virtud del mismo se encuentran en la legítima posesión del bien de dominio público de que se trata.

Añade esta sentencia que el artículo 74.3 del Reglamento de Bienes estipula que las normas del Reglamento de Servicios (Decreto de 17 de junio de 1955) serán de preferente aplicación cuando la utilización de bienes de uso público fuere solamente la base necesaria para prestar un servicio público municipal o provincial, y el artículo 128.3.3 de este último Reglamento admite que el concesionario de un servicio público tiene derecho a utilizar los bienes de dominio público necesarios para el servicio público. Ninguno de estos preceptos -redactados con anterioridad a la creación de la figura del precio público- ofrecen una solución explícita al problema planteado, pero tampoco alteran el criterio ya mantenido por la doctrina emanada de esta Sala en cuanto a la imposibilidad de exigir una contraprestación que se integra como ingreso de Derecho público en la Hacienda de las Entidades Locales por la utilización de bienes afectos al servicio público de enseñanza por parte de los funcionarios encargados de impartirla, ya que esa utilización privativa o aprovechamiento especial no es separable de la gestión del servicio público que tienen encomendada.

A su vez, la sentencia de 28 de abril de 2000, recurso de casación núm. 5625/1995, añade que no es posible establecer un precio público por el uso de dichas casas, porque para establecer dicho tributo, en todo caso, ha de tratarse de bienes de dominio público utilizables para cualquier fin y no exclusivamente destinados a uno concreto, en cuyo caso no cabe la utilización privativa o el aprovechamiento especial por quienes ostenten la condición de adscritos a la prestación del servicio público de que se trate, como en el caso de los inmuebles, ya sean aulas o viviendas, destinados al servicio de la enseñanza.

La sentencia de 3 de abril de 2000 resuelve el recurso de casación contra una sentencia de instancia que en óbiter dicta (argumentación accesoria) afirma la facultad del Ayuntamiento de imponer el pago de una renta por el uso de la vivienda, pero no examina directamente esta cuestión.

En el mismo sentido la sentencia de 3 de diciembre de 1999, recurso de apelación núm. 4742/1992, que confirma la nulidad del párrafo 2º del art. 1 del Decreto de la Xunta de Galicia 250/1988, de 21 de julio, por el que se regula el derecho a casa- habitación de los profesores de EGB en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia, que establecía que en ningún caso podrán estar sujetos a canon, alquiler o renta, es inaplicable al caso por cuanto la desestimación del recurso se produce por razones formales.

La doctrina que se infiere de las numerosas sentencias que hemos citado -aplicable plenamente al caso examinado- es la de que la desafectación por el Ayuntamiento del dominio público en el que se integran las viviendas de maestros (que incluye el requisito de haber obtenido el consentimiento en este caso del órgano autonómico competente), convirtiéndolas en patrimoniales, constituye un presupuesto necesario para establecer el canon que considere procedente por su utilización.

A este criterio es forzoso atenerse, en aras del principio de unidad de doctrina.

La sentencia recurrida no se separa de esta interpretación jurisprudencial de los preceptos aplicables. Razona, en efecto, que los Ayuntamientos, tanto para exigir el canon como para destinar la vivienda a otro fin tienen que solicitar la desafectación de la Consejería de Educación de Andalucía. El carácter escueto del razonamiento y los supuestos errores cometidos en la cita de las disposiciones aplicables no constituyen argumentos suficientes para desvirtuar la conclusión de que la Sala no ha infringido ninguno de los preceptos que se citan como vulnerados en ambos motivos de casación ni la jurisprudencia que se invoca.

Procede, en suma, la desestimación del recurso.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,