STS, 30 de Junio de 2001

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: FALLAMOS. Primero. RECHAZAMOS la causa de inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento demandado. Segundo. ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo número 176 del año 1994, interpuesto por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES ESTABLECIMIENTOS DE DISTRIBUCIÓN (A.N.G.E.D.) contra el Texto Regulador nº 25.3 citado en el encabezamiento de esta sentencia que anulamos, declarando que el citado Texto Regulador nº 25.3 debe ser el de 1993 incrementado porcentualmente conforme al Indice de Precios al Consumo para 1993. Tercero No hacemos un especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales".

Esta Sentencia fue notificada al parecer a la representación procesal de A.N.G.E.D. el día 10 de Abril de 1996 y a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA el día 10 de Abril de 1996.

EL AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA, representado por el Procurador de los Tribunales D. Fernando Peire Aguirre presentó con fecha 16 de Abril de 1996 escrito de aclaración de la sentencia, suplicando a la Sala "si cuando la sentencia dictada alude al 15'50% de incremento está realmente refiriéndose al 10% (incremento del índice de precios al consumo en 1993 y 1994 según el Ayuntamiento) o, en otro caso, interesaría conocer cual es el origen de la referencia al citado porcentaje del 15'50%".

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón acordó por Auto de fecha 30 de Abril de 1996 "aclarar la sentencia nº 239/1996, de 30 de Marzo, dictada en el recurso nº 176/1994, en el sentido de que las referencias que en la misma se hagan al 15'50%, deberán ser al 10%".

Este Auto fue notificado a la representación procesal del Ayuntamiento de Zaragoza el día 8 de Mayo de 1996 y a la representación procesal de ANGED, el día 9 de Mayo de 1996.

El AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA, representado por el Procurador de los Tribunales, referido, presentó con fecha 22 de Abril de 1996 escrito de preparación de recurso de casación, manifestando su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso.

La entidad A.N.G.E.D. representada por la Procuradora de los Tribunales Dª María Pilar Fernández Chueca, presentó con fecha 30 de Abril de 1996 escrito de preparación del recurso de casación, manifestando su intención de interponerlo, con sucinta exposición, a su parecer, del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón acordó por Providencia de fecha 10 de Mayo de 1996 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala.

EL AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA, representado por el Procurador de los Tribunales D. Antonio María Alvarez Buylla Ballesteros, presentó con fecha 7 de Junio de 1996 escrito de interposición del recurso de casación, en el que reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad, expuso los antecedentes que consideró convenientes y formuló un primer motivo casacional al amparo del artículo 95.1.3, por vulneración del principio de congruencia y otros tres motivos casacionales, en los que no indicó bajo que motivo se amparaban, con sus correspondientes fundamentos de derecho, suplicando a la Sala "dicte sentencia mediante la cual, con casación y anulación de la resolución impugnada, declare la desestimación del recurso contencioso-administrativo número 176/94-D del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, formulado por la Asociación Nacional de Grandes Establecimientos de Distribución (ANGED), contra el acuerdo del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza de fecha 27 de Diciembre de 1993, publicado en el B.O.P. de 5 de Enero de 1994 por el que se aprobaba el Precio Público en la ciudad de Zaragoza para el año 1994 por la ocupación de la vía pública con pasos, badenes y reservas de espacios".

La entidad A.N.G.E.D., representada por el Procurador de los Tribunales D. Pedro Antonio Pardillo Larene, presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los antecedentes que consideró necesarios, reiteró el, a su parecer, cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad, y formuló cuatro motivos casacionales con su correspondiente fundamentación jurídica, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que estime el recurso y case la impugnada, resolviendo de conformidad con la súplica del escrito de demanda".

La representación procesal de la entidad ANGED, presentó con fecha 20 de Junio de 1996 escrito de ampliación del de interposición formulando un quinto motivo casacional, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, basado en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de Diciembre de 1995 (publicada en el BOE del 12 de Enero de 1996) que anuló algunos preceptos de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, relativo precisamente a la regulación de los precios públicos, suplicando a la Sala: "dicte sentencia por la que, estimando el recurso case la sentencia impugnada por la inconstitucionalidad del precio público en cuestión, y, de forma subsidiaria, por cualquiera de los motivos expuestos en nuestro escrito de demanda (...)".

Esta Sala Tercera acordó por Providencia de fecha 23 de Octubre de 1996 admitir a trámite el recurso y conceder a cada una de las partes recurrentes el plazo común de 30 días para que alegasen lo que estimasen conveniente respecto del escrito de interposición de la otra parte.

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA presentó escrito de alegaciones rebatiendo los argumentos vertidos por ANGED, suplicando a la Sala: "dicte sentencia mediante la cual estime el recurso de casación presentado por el Ayuntamiento de Zaragoza, con la correlativa desestimación del recurso de casación presentado por la Asociación Nacional de Grandes Establecimientos de Distribución frente a la misma sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictada en el recurso contencioso-administrativo número 176/94-D, afectante al acuerdo del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza de fecha 27 de Diciembre de 1993, publicado en el BOP de 5 de Enero de 1994 por el que se aprobaba el Precio Público en la ciudad de Zaragoza para el año 1994 por la ocupación de la vía pública con pasos, badenes y reservas de espacios".

La representación procesal de A.N.G.E.D. presentó escrito formulando las alegaciones que consideró convenientes, suplicando a la Sala "se sirva dictar sentencia por la que: 1º. Declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza. 2º. Imponga las costas a la recurrente.

Terminada la sustanciación del recurso de casación se señaló para deliberación, votación y fallo el día 20 de Junio de 2001, fecha en la que tuvo lugar el acto.

La Sala debe examinar como cuestión previa por ser de orden público procesal y por ello de obligado cumplimiento si el recurso de casación interpuesto por la entidad A.N.G.E.D. ha sido presentado en plazo, advirtiendo que el Ayuntamiento de Zaragoza no ha alegado la extemporaneidad de dicho recurso, pese a lo cual la Sala considera que debe examinar de oficio esta cuestión.

En el Antecedente de Hecho Primero, de esta Sentencia, hemos expuesto que la sentencia de instancia, cuya casación pretenden los dos recurrentes fue notificada a la representación procesal de la entidad A.N.G.E.D. el día 10 de Abril de 1996 y que el escrito de preparación de su recurso de casación fue presentado el 30 de Abril de 1996, de modo que descontando los días 14, 21 y 28 el escrito se había presentado fuera del plazo de diez días hábiles establecido en el artículo 96, apartado 1, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, sin embargo, por ser la Sala la que plantea esta cuestión, es menester examinar con todo cuidado la diligencia de notificación que aparece como practicada a la Procuradora "Fernández Chueca", apareciendo una sola firma ilegible, que no tiene parecido alguno con las numerosas firmas de ella que figuran en los autos, y sin que aparezca autorizada tal diligencia de notificación mediante la firma del Oficial de la Administración de Justicia que la extendió, por tanto ante la duda, sobre la fecha de la notificación de la sentencia de instancia, y por aplicación del principio de "pro actione" debe entenderse que el escrito de preparación ha sido presentado temporáneamente.

Además, el AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA presentó escrito de aclaración de la sentencia que fue resuelto por Auto de fecha 30 de Abril de 1996, aclaración que versó no sobre una cuestión circunstancial, sino sobre algo tan importante como era el relativo a la cuantía del índice de precios al consumo utilizado para el aumento de las Tarifas del Precio público discutido, razón por la cual habría que admitir, en aras del principio de proscripción de la indefensión, que dicho Auto reabrió el plazo de presentación del escrito de preparación, circunstancia que confirma nuestro pronunciamiento de temporaneidad del recurso de casación interpuesto por la entidad A.N.G.E.D.

La Sala debe plantear también la posible inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA. Causa no alegada por la entidad A.N.G.E.D.

En efecto, en el escrito de interposición, el primer motivo casacional se ampara en el artículo 95.1.3º de la L.J.C.A. citado expresamente, por vulneración del principio de congruencia, sin embargo en los motivos segundo, tercero y cuarto no se cita el ordinal del apartado 1, del artículo 95, bajo cuyo amparo se formulan, aunque sí se indican los artículos que se consideran infringidos.

El artículo 99, apartado 1, de la Ley Jurisdiccional dispone que "el recurrente habrá de personarse y formular ante la Sala de lo Contencioso-Adminsitrativo del Tribunal Supremo el escrito de interposición del recurso, en el que se expresará razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o jurisprudencia que consideren infringidas".

El Tribunal Supremo ha destacado en numerosas sentencias el formalismo dialéctico del recurso de casación, cuyo incumplimiento lleva consigo la inadmisibilidad del mismo, no obstante, el Tribunal Constitucional ha mantenido en su sentencia nº 295/2000, de 11 de Diciembre de 2000, la doctrina de que si se citan en el escrito de preparación los motivos en que se ha de amparar el recurso, como así ha ocurrido en éste, y del escrito de interposición se infiere por las infracciones que se alegan, que se trata del ordinal 4º, del apartado 1, del artículo 95, tal defecto formal no lleva consigo la inadmisibilidad del recurso. Es, por tanto, admisible el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA.

Para la mejor comprensión de los motivos de casación y mas acertada resolución del presente recurso es necesario exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.

La Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de Zaragoza aprobó en sesión celebrada el día 27 de Diciembre de 1993, (B.O.P. de 5 de Enero de 1994, nº 3) la modificación de las Tarifas del Texto Regulador nº 25.3 del "Precio público por ocupación de la vía pública con pasos, badenes y reservas de espacio en la calzada, con prohibición de estacionamiento a terceros", cuyo Epígrafe II.D, que es el controvertido, quedó redactado del modo siguiente: "II.D. Tarifa especial para grandes almacenes con aparcamientos en explotación. Satisfarán además de esta Tarifa I (Pasos o Badenes) y II, A (Tarifa General): por plaza de garaje y año: Categoría Especial, 46.200 pts, Categoría 1ª, 34.650 pts, Categoría 2ª, 23.000 pts y Categoría 3ª, 11.550 pts".

La entidad ANGED, no conforme con esta Tarifa especial II,D, la impugnó en vía contencioso-administrativa ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, el cual estimó el recurso, mediante la sentencia cuya casación se pretende ahora.

La Sala debe examinar primero el recurso de casación interpuesto por ANGED.

El primer motivo casacional se formula por "infracción de normas del ordenamiento jurídico al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional: por infracción del artículo 26.2, en conexión con la Disposición Adicional 7ª , ambos de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos".

Los citados preceptos son del tenor literal siguiente:

Artículo 26.

"2. Toda propuesta de fijación o modificación de precios públicos deberá ir acompañada de una Memoria económico- financiera que justificará el importe de los mismos que se proponga, el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes, y en su caso, las utilidades derivadas de la realización de las actividades y la prestación de los servicios o los valores de mercado que se hayan tomado como referencia".

Disposición Adicional Séptima. Aplicación supletoria de la regulación de los precios públicos.

"Lo dispuesto en el Título III (Precios públicos) de esta Ley será de aplicación supletoria respecto de la legislación que establezcan las Comunidades Autónomas y las Haciendas Locales sobre precios públicos en el ámbito de sus competencias".

La entidad recurrente argumenta que de la aplicación conjunta de las normas transcritas resulta claramente el deber de las Corporaciones Locales de justificar el importe de sus precios públicos mediante la correspondiente Memoria económico- financiera, por ello la omisión de este requisito procedimental vicia y hace anulable el acuerdo municipal de aprobación de las Tarifas impugnadas.

La sentencia, cuya casación se pretende, se manifestó sobre esta cuestión, que fue planteada en el recurso contencioso- administrativo de instancia, en su Fundamento de Derecho 3º, declarando que "dicho requisito formal no resulta preceptivo a la vista de lo dispuesto en la Ley 39/1988, y parece estar referido a supuestos diferentes al aquí examinado".

Esta Sala Tercera ha mantenido en su sentencia de 7 de Febrero de 2000 (Recurso de casación nº 3373/1995) y en la de 2 de Abril de 2001 (Rec. Casación nº 7.340/1994, interpuesto por la misma entidad A.N.G.E.D., respecto de la Tarifa para el ejercicio 1993) la doctrina, que ahora seguimos por respeto al principio de unidad de criterio, consistente en afirmar que la exigencia de justificar el establecimiento o modificación de los precios públicos por las Corporaciones Locales, mediante la Memoria Económico-Financiera que se refiere el artículo 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios públicos, viene impuesta sin resquicio de duda alguna por la Disposición Adicional Séptima de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, aplicable expresamente, con carácter subsidiario, a los precios públicos propios de las Haciendas Locales, lo cual implica la obligación ineludible de redactar y aprobar la correspondiente Memoria Económica Financiera, en los términos y con el alcance regulados en el artículo 26, apartado 2, de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, citada.

Reproducimos a continuación la parte que interesa de la sentencia referida: ""Este precepto (se refiere al artículo 26.2) es plenamente aplicable y válido, por virtud de lo ordenado en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 25/1998, y por la propia doctrina emanada de la Sentencia nº233/1999, de 16 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, el cual ha hecho en esta sentencia un énfasis especial sobre la obligación de los Entes Locales de justificar el establecimiento de precios públicos, previa la necesaria Memoria económico-financiera, así dice el Tribunal Constitucional, en su Fundamento de Derecho 19: "En efecto, tanto el valor de mercado como la utilidad -que en el fundamento jurídico 9º.b) de la S.T.C. 185/1995, calificábamos, desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica, como una formula de cuantificación de los precios públicos suficientemente clara constituyen criterios de indudable naturaleza técnica a los que la Administración Local tiene necesariamente que acudir a la hora de determinar el importe de los precios públicos por la ocupación del dominio público. Ciertamente, el contenido exacto de tales magnitudes depende de variables a menudo inciertas; pero no es dudoso que tales variables y, por tanto, tales magnitudes, no son el resultado de una decisión antojadiza, caprichosa, en definitiva, arbitraria, del ente publico. A mayor abundamiento, es evidente que constituye una garantía de la imparcialidad de la decisión de la Administración el control que, al efecto, establece el art. 26.2 L.T.P.P. -de aplicación supletoria al ámbito local en virtud de la Disposición Adicional séptima de la citada L.T.P.P.- al señalar que "toda propuesta de fijación o modificación de precios públicos deberá ir acompañada de una Memoria Económica financiera que justificare....en su caso, las utilidades derivadas de la realización de actividades y la prestación de los servicios o los valores de mercado que se hayan tomado como referencia", la conclusión a la que llega la Sala es que la omisión de la Memoria Económico-Financiera es causa de nulidad de la Ordenanza, en cuanto a la parte relativa al establecimiento del precio público por estacionamiento limitado y controlado en diversas vías públicas.""

En el caso de autos, no sólo no se ha elaborado tal Memoria, sino que el Servicio de Control y legalidad de la Intervención General del Ayuntamiento de Zaragoza sostiene erróneamente, en su informe de fecha 20 de Diciembre de 1993 que como "los bienes de dominio público son inalienables, según establece como principio constitucional el art. 132.1 de la Constitución, así como el art. 80 de la Ley 7/85, Reguladora de las Bases de Régimen Local y art. 5 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, no puede procederse a la valoración del coste de dicho aprovechamiento, ya que se trata de bienes que por su propia naturaleza jurídica se encuentran fuera del mercado, no pudiendo establecerse una cifra de valor en venta ni en renta de los mismos", de donde se deduce que las Tarifas de este Precio público han sido cuantificadas arbitrariamente, sin el debido soporte económico-financiero .

La Sala no comparte la tesis del Ayuntamiento de Zaragoza de que no es posible evaluar la utilización o aprovechamiento del dominio público local, porque tales bienes se hallen "extra commercium".

El Estatuto Municipal de 8 de Marzo de 1924, el Decreto de 25 de Enero de 1945, de Haciendas Locales, que desarrolló las bases 22 a 33 y 48 a 52 de la Ley de 17 de julio de 1945, el Decreto de 16 de Diciembre de 1950, de Texto articulado de la Ley de Régimen Local de 17 de Julio de 1945, el Decreto de 24 de junio de 1955 por el que se aprobó el Texto articulado y refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de Julio de 1945 y 3 de Diciembre de 1953, el Decreto 3250/1976 de 30 de Diciembre y el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril (estas dos últimas disposiciones sólo contenían la norma general de determinación del valor del aprovechamiento) establecieron que el valor del aprovechamiento sería la suma que una persona o Entidad particular podría obtener de la concesión de aquél, si los bienes en que se realice le perteneciesen en propiedad privada, teniendo, sin embargo, en cuenta las prevenciones siguientes: a) Que no se computará el excedente del valor debido a un posible monopolio de hecho o de derecho .b) Que tratándose de aprovechamientos otorgados para la mayor comodidad, ostentación o recreo de los beneficiarios, a costa de la perturbación del uso público, deberá tenerse en cuenta la capacidad económica de los beneficiarios. c) Que los Ayuntamientos podrán reducir las tasa o eximir los aprovechamientos que constituyan medios de vida para las clases de menor capacidad económica.

Estas disposiciones contenían también reglas especiales de valoración de los aprovechamientos, como por ejemplo utilización del suelo, subsuelo y vuelo por determinadas empresas (eléctricas, transportes, etc).

Por último, la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, si bien sustituyó la tasa por utilización privativa o por aprovechamiento especial del dominio público local, por el correspondiente precio público, es lo cierto que lo hizo sólo por razones de deslegalización, de ahí que se viera obligada a incluir normas sobre valoración, y así dispuso en su artículo 45, apartado 2, que "el importe de los precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el de la utilización derivada de aquellos", razón por la cual el Ayuntamiento de Zaragoza estaba obligado a redactar la necesaria y obligada Memoria Económico-Financiera de valoración de la utilización o aprovechamiento del dominio público local por pasos, badenes y reservas de espacios en la calzada, con prohibición de estacionamiento a terceros, y como no lo hizo, la Tarifa especial para grandes almacenes con aparcamientos en explotación (II.D), impugnada, es nula de pleno derecho.

La Sala acepta, por las razones aducidas, el primer motivo casacional.

El segundo motivo de casación es "por infracción de normas del Ordenamiento jurídico, al amparo del número 4º, del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional: por infracción de los artículos 9º.3 y 103.1 de la Constitución Española".

La entidad recurrente alega que "dichos preceptos constitucionales, en cuanto establecen el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9º.3) y el sometimiento pleno de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho (art. 103.1), se infringen por inaplicación por la sentencia recurrida, la cual, si bien considera arbitrario y contrario a Derecho el acuerdo impugnado en la instancia por carecer totalmente de justificación el aumento porcentual de la tarifa, remitiéndose al I.P.C. del año 1993, olvida, no obstante, que la determinación de la tarifa del precio público correspondiente a dicho ejercicio no fue justificada por el Ayuntamiento de Zaragoza".

Este segundo motivo casacional es reiterativo del primero, porque precisamente el artículo 26 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, aplicable a la Hacienda Local, según su Disposición Adicional Séptima, al exigir para el establecimiento y modificación de los precios públicos, una Memoria Económico-Financiera, lo que trata es de evitar la arbitrariedad, reconduciendo la cuantificación de los precios públicos, por cauces razonables fundados en criterios económico-financieros.

No es necesario remontarse a principios constitucionales, cuando existe una norma jurídica ordinaria de aplicación de los mismos, que ha sido vulnerada, no obstante la Sala acepta este segundo motivo casacional, con dicha observación.

El tercer motivo casacional es por "infracción de normas del Ordenamiento jurídico al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional: Por infracción del artículo 45 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en conexión con el 60 de la misma Ley y el 106.1 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, reguladora de las Bases del Régimen Local".

La Sala debe precisar que la infracción pretendida sólo se puede referir al apartado 2, del artículo 45, referido, que trata de los precios públicos por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, toda vez que el apartado 1, trata de los precios públicos por prestación de servicios o realización de actividades.

La entidad recurrente alega textualmente que "en efecto, la Sala "a quo" acoge, en primer lugar, transcribiéndolas literalmente y sin crítica alguna, como ya hemos señalado en la exposición del segundo de los motivos de casación, las consideraciones hechas en el informe de la Intervención General del Ayuntamiento en el sentido de que es imposible valorar los parámetros establecidos por el artículo 45.2 de la L.H.L., que sirve de fundamento al presente motivo de casación, para cuantificar los precios públicos por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público".

La Sala acepta este tercer motivo casacional, por los argumentos ya esgrimidos en el Fundamento de Derecho Cuarto de esta Sentencia.

El cuarto motivo de casación es por infracción de normas del Ordenamiento jurídico, al amparo del número 4º, del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional: Por infracción del artículo 14 de la Constitución Española.

La entidad recurrente alega que la sentencia recurrida infringe, "por inaplicación, el artículo 14 de la CE en cuanto establece el principio de igualdad ante la Ley al no reconocer que viola dicho principio el Texto regulador impugnado cuando establece una "Tarifa especial para grandes almacenes con aparcamientos en explotación, en virtud de lo cual estos establecimientos deben soportar una carga económica superior entre un 5.000 y 20.000 por 100 a la que grava a otros garajes en explotación mercantil (...). Ahora bien, aún aceptando que los llamados "grandes almacenes" sean una clase particular de empresas, esta característica diferencial no permite discriminarlos y someterlos a un gravamen 50 y 200 veces mas oneroso que el resto de las empresas explotadoras de arrendamientos o garajes, porque ese criterio de distinción no es coherente con la lógica del precio público en cuestión".

Admitido que los grandes almacenes son distintos a otras empresas, al ser desiguales deben ser tratados desigualmente, por ello el razonamiento de la Sala es similar al del segundo motivo casacional, pues no es preciso acudir a la vulneración del artículo 14 de la Constitución, cuando el tratamiento desigual acordado por el Ayuntamiento de Zaragoza, carece de la necesaria y obligada justificación (Memoria Económico-Financiera).

La Sala acepta este cuarto motivo casacional.

La Sala debe traer a colación los avatares acaecidos respecto de las sustanciales reformas introducidas por la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, y por la Ley 8/1989, de 13 de Abril, en materia de tasas y precios públicos, como consecuencia de las Sentencias del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre y 233/1999, de 16 de Diciembre, ambas posteriores a la sustanciación de este recurso de casación.

En efecto, la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, introdujo y estableció en su artículo 41 un nuevo concepto de precios públicos de naturaleza no tributaria, en sustitución de las tasas tradicionales, en el que incluyó la "utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local", entre otros supuestos, que no hacen al caso, de ahí que el Ayuntamiento de Zaragoza regulara como precios públicos, la ocupación de la vía pública con pasos, badenes y reserva de espacio en la calzada, con prohibición de estacionamiento a terceros.

Al poco tiempo, la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, generalizó el concepto innovador de "precio público", sustituyendo a las que siempre habían sido tasas, así definidas en la Ley General Tributaria, disponiendo en el artículo 24.1.a), (con el mismo texto legal que el del artículo 41 de la Ley 39/1988) que "tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por : a) La utilización privativa o el aprovechamiento especial de dominio público" (estatal).

Como consecuencia de lo anterior se modificó el articulo 26, apartado 1, a), de la Ley General Tributaria, eliminando del concepto de tasas, "la utilización del dominio público".

Estos vientos mas que de reforma, de heterodoxia fiscal, llegaron incluso a la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, suprimiendo mediante la Ley Orgánica 1/1989, de 13 de Abril, del artículo 7, apartado 1, regulador de las tasas, como ingreso tributario de las Comunidades Autónomas, el hecho imponible de "utilización privativa de su dominio público", que se incluyó en la órbita del nuevo concepto de "precio público".

Así las cosas, el Tribunal Constitucional pronunció la sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, declarando inconstitucional, entre otros preceptos, el artículo 24, apartado 1, letra a), de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, que había incluido como precio público "las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por: a La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público", volviendo a la ortodoxia de considerar tales contraprestaciones como prestaciones patrimoniales de Derecho público, sometidas al principio de legalidad.

A partir de la Sentencia 185/1995, del Tribunal Constitucional, se inició una auténtica contrarreforma, mediante: 1. El Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero, sobre determinadas prestaciones patrimoniales de carácter público gestionadas por la Administración General del Estado y los entes públicos de ella dependientes, que dotó de cobertura legal, con carácter de urgencia, a las situaciones nacidas al amparo de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos (del Estado), y así dispuso en su artículo 1º que "a partir de la fecha de publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, tendrán la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público los precios que se relacionan en el anexo, gestionados por los órganos o entes de los diferentes Departamentos ministeriales u organismos autónomos de ellos dependientes, de acuerdo con la normativa reguladora de los mismos, que estuviera vigente el 12 de enero de 1996, (fecha de la publicación de la sentencia referida en el B.O.E.), y lo establecido en el artículo 27.6 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos.

Los obligados al pago y los demás elementos que configuran las distintas prestaciones patrimoniales serán los previstos en la normativa vigente el 12 de Enero de 1996. Su modificación sólo podrá realizarse por una norma de rango de Ley.

La cuantía exigible por dichas prestaciones será la actualmente vigente. Dicha cuantía podrá ser objeto de modificación por Ley de Presupuestos..."". 2. Ley Orgánica 3/1996, de 27 de Diciembre, que restableció en el ámbito de las Haciendas de las Comunidades Autónomas las tasas por la utilización de su dominio público, (con igual redacción que el texto original de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas). 3. Ley 25/1998, de 13 de Julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, que restableció, entre otras cuestiones, la ortodoxia en materia de tasas que volvieron a comprender la utilización del domino público, suprimiéndose en este punto concreto los precios públicos, y así se redactaron de nuevo el artículo 26.1 de la Ley General Tributaria, el artículo 6º de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos y el artículo 20 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, que quedó redactado del modo siguiente: "1. Las Entidades Locales, en los términos previstos en esta Ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local (...). En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las Entidades Locales por: A. La utilización privativa o el aprovechamiento especial del domino público (...). 3. Conforme a lo previsto en el apartado 1, las Entidades Locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local y en particular por los siguientes: (...) h) Entrada de vehículos a través de las aceras y reservas de vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos (...) u) Estacionamiento de vehículos de tracción mecánica en las vías de los municipios, (...)".

También se redactó de nuevo el artículo 24, apartado 1, de la Ley 39/1988, con el siguiente texto: "1. El importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local se fijará tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilización derivada de dicha utilización o aprovechamiento si los bienes afectados no fuesen de dominio público. A tal fin, las Ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada".

Asimismo, la Ley 25/1998, de 13 de Julio, reiteró con la nueva redacción del artículo 20 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, y del artículo 25 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, la obligación de redactar una Memoria o Informe económico-financiero para justificar y fundar la cuantía de las tasas por utilización o aprovechamiento del dominio público.

La conclusión a que llega la Sala es que tanto si se utilizó el concepto no tributario de precio público, como el de tasa, la cuantía de estos ingresos públicos debió fijarse en todo momento, pese a los vaivenes normativos, mediante la correspondiente y necesaria Memoria Económico-Financiera, no siendo aceptable el criterio de que por tratarse del dominio público, no podía estimarse el valor de su utilización o de su aprovechamiento.

Por último, es menester resaltar que la Ley 25/1998, de 13 de Julio, dictada en cumplimiento de la Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, preceptúa en su Disposición Transitoria segunda : "1. Antes del 1 de Enero de 1999, las Entidades Locales habrán de aprobar definitivamente y publicar los acuerdos precisos de imposición y ordenación de tributos al objeto de poder exigir tasas con arreglo a las modificaciones introducidas por la presente Ley en la Sección 3ª del Capítulo III del Título I de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Asimismo, y antes de la fecha indicada, las entidades locales podrán continuar exigiendo tasas y precios públicos con arreglo a la normativa anterior", de donde se deduce que el Ayuntamiento de Zaragoza, podía exigir el correspondiente precio público por los pasos, badenes y reservas de espacios en la calzada, pero, y esto es fundamental, cumpliendo la normativa vigente, en especial el artículo 26 (exigencia de una Memoria Económico-Financiera) de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos.

Pendían en 1995 del Tribunal Constitucional otros recursos, en los que se había impugnado, por iguales razones, el artículo 41.A) de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre de Haciendas Locales, auténtico profeta de la herejía fiscal, expuesta, sin embargo por razones de difícil comprensión, el Tribunal Constitucional resolvió los recursos, en su sentencia 233/1999, de 16 de Diciembre, declarando constitucional dicho precepto, que como hemos indicado ya había sido derogado en la contrarreforma iniciada a raíz de la primera sentencia 185/1995, del Tribunal Constitucional, y como éste no se pronunció sobre la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 25/1998, de 13 de Julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, ha de concluirse que en 1993 la contraprestación como precio público por la utilización de las vías públicas mediante pasos, badenes y reserva de estacionamiento, era legal, siempre y cuando respetara las normas reguladoras vigentes en aquel momento, cuales eran el artículo 45.2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, que dispone: "2. El importe de los precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el de utilidad derivada de aquélla", y el artículo 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, que exigía una Memoria económico-financiera para el establecimiento o modificación de los precios públicos, aplicable a los propios de las Haciendas Locales, por virtud de lo ordenado en la Disposición Adicional Séptima de dicha Ley, precepto éste que, como ya hemos afirmado, fue incumplido por el Ayuntamiento de Zaragoza.

El quinto motivo casacional, formulado como adición al escrito de interposición durante el plazo del emplazamiento, es por infracción de normas del ordenamiento jurídico, al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional: Por infracción de los artículo 9.3 y 31.3 de la Constitución.

La entidad recurrente A.N.G.E.D. se ha hecho eco de la sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de Diciembre de 1995, que, según su opinión, "venía a declarar prácticamente la inconstitucionalidad de todos los precios públicos previstos en la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos", razonando que "entendemos que, en la medida en que el precio público cuya legalidad se cuestiona en el presente recurso de casación puede considerarse como una prestación patrimonial de carácter público, puesto que en él se dan todos los elementos configuradores de tales prestaciones, y en la medida en que en su establecimiento el Ayuntamiento de Zaragoza no respetó el principio de legalidad tributaria, el meritado precio público ha de considerarse nulo por inconstitucionalidad, máxime cuando los efectos de la sentencia se extienden a todas aquellas situaciones, como la presente, en la que ni existe una resolución judicial con fuerza de cosa juzgada ni su exigencia ha sido consentida por el sujeto pasivo. Por último, hemos de señalar que el hecho de que la Sentencia del Tribunal Constitucional se refiera únicamente a los precios públicos previstos en la Ley de Tasas y Precios Públicos y, por tanto, de carácter exclusivamente estatal, no altera para nada los razonamientos expuestos en la Sentencia y su aplicabilidad a los precios públicos establecidos por las Entidades Locales".

La Sala rechaza el quinto motivo casacional, por las razones expuestas en el fundamento de derecho octavo.

Aceptados los motivos casacionales, primero, segundo, tercero y cuarto, procede estimar el presente recurso de casación, y casar y anular la sentencia recurrida.

El primer motivo casacional, formulado por la otra parte recurrente, el AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA, "es por infracción de las normas sobre el contenido de la sentencia judicial (artículo 95.1.3º L.J.C.A.) como consecuencia de la vulneración del principio de congruencia con las peticiones procesales".

Este primer motivo se funda en incongruencia "ultra petitum", basada por la parte recurrente, en que la entidad ANGED impugnó la Tarifa del Precio público, por omisión de la preceptiva Memoria Económico-Financiera y la sentencia, cuya casación se pretende, no se ha limitado a pronunciarse sobre esta cuestión, sino que se ha extendido a opinar sobre el porcentaje de incremento de la Tarifa que procedía aplicar a los Grandes Establecimientos, que ha cifrado en el Indice de coste de la vida.

La Sala rechaza este primer motivo casacional por las siguientes razones:

No existe incongruencia en la sentencia recurrida, porque ésta se pronunció en el sentido de que la Memoria Económico-Financiera no era preceptiva, y acto seguido entró a conocer de la alegación de vulneración del principio de igualdad (art. 14 C.E.) por la discriminación de la Tarifa II.D, aplicable a los Grandes establecimientos, siendo del parecer de que una cierta discriminación estaba justificada y esta aseveración llevó a la Sala de instancia a criticar el incremento del 15'50%, aplicado en la Tarifa de 1994, respecto de la vigente en el año 1993 anterior, considerando que el porcentaje de aumento debía ser el incremento del Indice del Coste de la Vida.

No existe incongruencia.

No obstante lo anterior, resulta carente de objeto procesal discutir sobre esta cuestión, toda vez que esta Sala ha declarado que la Memoria Económico-Financiera era un requisito preceptivo, por lo que al faltar ésta, la Tarifa II. D, impugnada era nula de pleno derecho.

Debe también resaltarse que la Tarifa II.D, que se aplicó el ejercicio 1993 anterior, fue también declarada nula de pleno derecho por nuestra Sentencia de esta Sala Tercera de fecha 2 de Abril del 2001 (Rec. casación nº 7340/1994).

Se rechaza este primer motivo casacional.

El segundo motivo casacional se articula, a juicio de esta Sala, al amparo del artículo 95.1, ordinal 4º de la Ley Jurisdiccional por infracción del artículo 45 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

El argumento que esgrime la parte recurrente consiste en que "es cierto que la LTPP (Ley de Tasas y Precios Públicos 8/1989, de 8 de Abril) exigió una Memoria para el establecimiento de los precios públicos, pero también lo es que dicha norma no es de aplicación directa a las entidades locales (tan sólo puede llenar huecos a título de supletoriedad, pero no extender directamente su regulación)".

Se rechaza este segundo motivo casacional por virtud de lo razonado en los fundamentos tercero y cuarto de esta Sentencia.

El tercer motivo se articula, a petición de esta Sala, al amparo del artículo 95, apartado 1, ordinal 4º, de la Ley Jurisdiccional por infracción del principio de proporcionalidad como derivación de la errónea o indebida aplicación del artículo 9.3 de la Constitución.

El Ayuntamiento de Zaragoza argumenta en esencia que "no resulta posible fundar el juicio sobre la arbitrariedad meramente en el dato de un ignorado IPC, siendo preciso el acudir necesariamente a otros puntos de referencia para adoptar y justificar una decisión de la gravedad como la que es para nosotros la impugnada a través del presente recurso".

Este razonamiento se halla fuera de lugar, toda vez que esta Sala ha mantenido en esta Sentencia y en las de 2 de Abril de 2001 (Rec. casación nº 7340/1994) y 7 de Febrero de 2000 (Rec. casación nº 3373/1995), que la falta de la preceptiva Memoria Económico Financiera justificativa de los Precios públicos implicaba una decisión arbitraria, por carencia de fundamentos, expresados formalmente.

La Sala rechaza este tercer motivo casacional.

El cuarto motivo se articula, a juicio de esta Sala, al amparo del artículo 95, apartado 1, ordinal 4º de la Ley Jurisdiccional, por "infracción de los principios de autonomía local y suficiencia financiera contemplados en los artículo 137, 140 y 142 de la Constitución, 2.1, 4.1.b, 7.2 y 106 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.e, 3.3 y 45 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

El Ayuntamiento de Zaragoza argumenta que "la doctrina que se infiere en la sentencia que se impugna, es que los precios públicos fijados o determinados por los Ayuntamientos no pueden ir mas allá, no pueden ser incrementados en más de lo señalado por el órgano competente de la Administración del Estado en concepto de Indice de Precios al Consumo, o de la cantidad aproximada en la que se prevean razonablemente que puede quedar determinado tal índice (dado que la tramitación comienza varios meses antes de su publicación) o, en su caso, de la cantidad que se prevean por el Gobierno como IPC para un período cercano o coincidente del que se prevean para la vigencia del precio público".

Este argumento carece de virtualidad y sentido, toda vez que la sentencia de instancia y, por tanto, el pronunciamiento que ahora discute el Ayuntamiento de Zaragoza, ha sido casado y anulado íntegramente y declarada nula de pleno derecho la Tarifa II.D, impugnada. La realidad es que este argumento, ahora defendido por el Ayuntamiento de Zaragoza, debió plasmarlo en la preceptiva Memoria Económico-Financiera, cosa que no hizo.

La Sala rechaza también este cuarto motivo casacional, lo cual implica la desestimación del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza.

Estimado el recurso de casación, interpuesto por A.N.G.E.D., procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 1, ordinal 3º, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, que la Sala entre a resolver el recurso contencioso-administrativo de instancia, a cuyo efecto, por las razones aducidas al resolver el recurso de casación, debe estimarse el recurso contencioso- administrativo nº 176/1994, interpuesto por la entidad ANGED, declarando que el Epígrafe II.D, "Tarifa especial para grandes almacenes con aparcamientos en explotación", de las Tarifas del Texto regulador nº 25.3 del "Precio público por ocupación de la vía pública con pasos, badenes y reservas de espacios en la calzada, con prohibición de estacionamiento a tercero", según la modificación introducida por Acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de Zaragoza de fecha 27 de Diciembre de 1993, (publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza de 5 de Enero de 1994) y cuyo texto es como sigue: ""II.D. Tarifa especial para grandes almacenes con aparcamientos en explotación. Satisfarán, además de esta Tarifa I y II.A: por plaza de garaje y año: Categoría Especial, 46.200 pts, Categoría 1ª, 34.650 pts, Categoría 2ª, 23.100 pts y Categoría 3ª, 11.550 pts"", es nulo de pleno derecho y debe ser expulsado del Ordenamiento Jurídico.

Aunque el expresado Precio público no tiene la naturaleza de tributo, es sin embargo un ingreso público y su texto regulador, si bien no es una Ordenanza fiscal, sí es una Ordenanza local, es decir una disposición general, por lo que al ser declarada nula de pleno derecho, la Tarifa especial II.D, referida es menester cumplir el requisito señalado en el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, consistente en la publicación del fallo de la sentencia en el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza, en la parte que acuerda la indicada anulación.

Estimado el recurso de casación, no procede acordar la expresa imposición de las costas de instancia, y en cuanto a las causadas en el presente recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Por las razones expuestas, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Estimar el recurso de casación nº 4204/1996, interpuesto por la ASOCIACION NACIONAL DE GRANDES ESTABLECIMIENTOS DE DISTRIBUCIÓN (A.N.G.E.D.), contra la sentencia nº 239/1996, dictada con fecha 30 de Marzo de 1996, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección 1ª- del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 176/1994, sentencia que se casa y anula.

Desestimar el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA contra la misma sentencia.

Estimar el recurso contencioso-administrativo nº 176/1994, interpuesto por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES ESTABLECIMIENTOS DE DISTRIBUCIÓN (A.N.G.E.D.), declarando que el Epígrafe II.D, "Tarifa especial para grandes almacenes con aparcamientos en explotación", de las Tarifas del Texto regulador nº 25.3 del "Precio público por ocupación de la vía pública con pasos, badenes y reservas de espacios en la calzada, con prohibición de estacionamiento a tercero", según la modificación introducida por Acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de Zaragoza de fecha 27 de Diciembre de 1993, (publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza de 5 de Enero de 1994) y cuyo texto es como sigue: ""II.D. Tarifa especial para grandes almacenes con aparcamientos en explotación. Satisfarán además de esta Tarifa I y II.A: por plaza de garaje y año: Categoría Especial, 46.200 pts, Categoría 1ª, 34.650 pts, Categoría 2ª, 23.100 pts y Categoría 3ª, 11.550 pts"", es nulo de pleno derecho y debe ser expulsado del Ordenamiento Jurídico.

Publicar en el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza el dispositivo tercero de esta Sentencia.

No acordar la expresa imposición de las costas de instancia y en cuanto a las causadas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.