STS, 13 de Marzo de 2002

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Cataluña (Sección Tercera) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por DON Jesús Luis , DON Rogelio , DON Jose Francisco , DOÑA Catalina , DOÑA Laura , DON Lucio , DON Isidro , DON Claudio , DON Juan Luis , DON Germán , DOÑA Carina , DON Clemente , DOÑA María Teresa , DON Victor Manuel Y DOÑA Edurne contra las resoluciones de 20 de mayo y 11 de junio de 1992, de la Demarcación de Costas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en virtud de las que, en esencia, se acordó recuperar para el Estado el dominio público marítimo terrestre ocupado mediante construcciones fijas en el término municipal de Castelldefels, desestimando también la pretensión procesal indemnizatoria deducida en la demanda.

Notificada dicha sentencia a las partes, por los señores anteriormente relacionados se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 24 de octubre de 1995, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, DON Rogelio , DOÑA Catalina , DOÑA Laura , DON Isidro , DON Claudio , DON Juan Luis , DOÑA María Teresa Y DOÑA Edurne comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fecha 7 de diciembre de 1995 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expusieron, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, los siguientes motivos de casación:

1) Infracción de los artículos 2, 11, 12, 13, 110 a), disposición transitoria 1ª , números 3 y 4, de la Ley de Costas (Ley 22/1988) y 18, 27, 28 y 29 del Reglamento General para su desarrollo (R.D. 1.471/1989).

2) Infracción del articulo 9, en relación con el 103.1, de la Constitución y doctrina jurisprudencial que se cita en el desarrollo del motivo.

3) Infracción de los artículos 24 y 106 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y doctrina jurisprudencial que se cita en el desarrollo del motivo.

Terminando por suplicar sentencia por la que, estimando el recurso por los motivos aducido, se case la sentencia impugnada y se resuelva la estimación del recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto, declarando, en consecuencia, la nulidad, por contrarias al ordenamiento jurídico, de las resoluciones de la Demarcación de Costas de Cataluña de 20 de mayo y 11 de junio de 1992; declarando asimismo su derecho a ser indemnizados por la Administración del Estado en las cuantías que, después de la prueba practicada, acreditan el daño patrimonial sufrido como consecuencia de la actuación administrativa derivada de la demolición de sus instalaciones el día 7 de julio de 1992, y que se concretaron en el escrito de conclusiones sucintas presentado ante la Sala de instancia, y en el apartado A) de los antecedentes del escrito de interposición de la casación.

Habiendo transcurrido el plazo legal sin que el resto de demandantes en la instancia formularan el escrito de interposición del recurso, se declaró desierta la casación, en lo que a los mismos se refiere, mediante auto de fecha 14 de diciembre de 1995. El recurso de casación interpuesto fue admitido por providencia de la Sala de fecha 18 de enero de 1996, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso.

La ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO evacuó el trámite de oposición conferido mediante escrito de fecha 13 de febrero de 1996, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso interpuesto de contrario, por no ser procedente ninguno de los motivos invocados, y confirmando íntegramente la sentencia del Tribunal a quo, con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 8 de enero de 2002, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de marzo del corriente, en que tuvo lugar.

Es objeto de este recurso de casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en virtud de la cual se desestimó el recurso formulado contra las resoluciones de la Demarcación de Costas de Cataluña, que acordaron recuperar para el Estado el dominio público marítimo terrestre ocupado mediante diversas construcciones fijas en el término municipal de Castelldefels requiriendo a sus ocupantes el desalojo y retirada de las instalaciones en el plazo de diez días, con apercibimiento de ejecución subsidiaria.

En dicha sentencia y en la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 2 de mayo de 1993 -confirmada por esta Sala en la suya de 7 de noviembre de 2000- se establecen los siguientes datos fácticos como antecedentes a tener en cuenta en esta casación:

A instancia de D. Pablo Hernández y de los herederos de D. Víctor se practicó deslinde de la línea de zona marítimo- terrestre de la zona de playa de Castelldefels, levantándose acta y plano -de fechas 22 de abril y 15 de mayo de 1932, respectivamente- que fueron aprobados por Orden de 21 de septiembre de 1934, en la que la línea interior de dicha zona se trazó en función del alcance de las olas en los mayores temporales.

En la década de los cincuenta, en ese tramo de costa, se otorgaron diversas concesiones para instalaciones desmontables de temporada. Sin embargo, debido a determinados requerimientos de la Autoridad de marina en el sentido de que las adecuasen a las necesarias condiciones de salubridad, se transformaron en instalaciones fijas, destinadas a residencia de verano o establecimientos de restauración, lo cual dio pie en su momento a los concesionarios para sostener que su título era de concesión permanente.

Años más tarde, en 1966, los titulares de tales concesiones fueron requeridos para el derribo y retirada de elementos por la Autoridad de Marina, si bien obtuvieron prórrogas sucesivas hasta que se señaló el día 6 de noviembre de 1967 para proceder al derribo. Los diversos interesados solicitaron entonces, por medio del procurador Sr. Masoliver, el 29 de septiembre de 1967, un nuevo deslinde sobre la base de que se había producido un cambio en la realidad física del tramo de costa, de tal forma que lo que antes era dominio público marítimo-terrestre ya no lo era. El 5 de octubre de ese año solicitaron de la Administración que ejercitase la acción de investigación y el día 31 siguiente, tras instar al Gobernador Civil a que requiriese la inhibición a la Autoridad de Marina, volvieron a pedir la práctica de un nuevo deslinde, lo que será recordado por escrito de 22 de enero de 1968. En 1969 el Jefe de Costas y Puertos evacúa dos informes -de fechas 25 de abril y 9 de julio- advirtiendo que a su entender no procede realizar deslinde alguno, pues, si bien es cierto que se ha retirado la línea de mar (ya que la anchura en 1932 era de 50 a 65 metros y en ese momento era de 90 a 100), señala que en todo caso las edificaciones se ubican en un terreno que por sus características tiene la consideración de playa.

Tras los oportunos informes y actuaciones, interviniendo ya los interesados unidos en la entidad DIRECCION000 . (Titulares de EDIFICIOS000 .) se dictó la Orden de 11 de junio de 1971, por la que se acordó "Iniciar el expediente de deslinde de la zona marítimo-terrestre, ..." sobre la idea de que "...en la actualidad cabe teóricamente tanto que la línea (de zona marítimo-terrestre) sea la misma que en 1934 como que sea distinta; y suponiendo que fuese distinta, no está determinado o resuelto si los terrenos sobrantes han de conservar o no su condición de dominio público por aplicación del art. 1º-1 de la Ley de Costas o del art. 2º del Reglamento de la Ley de Puertos".

Puesto que el Ayuntamiento había anunciado un Avance del Plan de Ordenación de la playa, la Administración paralizó la ejecución del deslinde, hasta que en 1980 se acordó su realización en virtud de solicitud de 17 de octubre de 1980. Para ello se levantó acta y plano -de fechas 10 y 20 de febrero de 1981- en lo cuales se hizo constar que la línea de playa coincidía con la línea interior de la zona marítimo-terrestre, línea que se trazó bordeando la línea de edificación y que dejaba fuera del dominio público las edificaciones fijas de los concesionarios, en cuanto que se situaban entre la línea trazada en 1934 (entonces sólo de zona marítimo-terrestre) y la línea trazada en 1981 que era tanto de playa como de zona marítimo-terrestre. Ante el informe negativo del Abogado del Estado de la Delegación de Hacienda en Barcelona, de 15 de marzo de 1982, en el que advertía de la gravedad de acta y plano y de su antijuridicidad -por cuanto se había realizado un trazado geométrico hecho a la medida de los demandantes- se dictó la O.M. de 17 de junio de 1987, de la Dirección General de Costas, denegando la aprobación del acta y plano con base en lo informado por aquél, advirtiendo que la zona comprendida entre el deslinde de 1934 y el propuesto en el plano de 20 de febrero de 1981 es playa, tal y como advertía ya la Orden de 11 de junio de 1971 (Cdo. Segundo).

La Orden de 17 de junio de 1987 fue recurrida en reposición por la DIRECCION000 , sobre la base de la falta de notificación del informe, que resultó determinante, del Abogado del Estado y, en cuanto al fondo, por entender que la zona en donde se asientan sus edificaciones era de propiedad privada por desafección. Por Orden de 5 de junio de 1989 se estimó el citado recurso, anulando la anterior Orden Ministerial por falta de audiencia y ejecutándose, mediante notificaciones por correo y, a los aquí recurrentes, por medio de su Procurador, en las que se indicaba que el expediente estaba de manifiesto para su examen en Madrid, denegando la Administración su envío a Barcelona; impugnada tal negativa por los recurrente el día 29 de enero de 1990 se confirmará en alzada.

El expediente de deslinde fue resuelto por Orden Ministerial de 21 de marzo de 1990, en el que se rechazaba la línea de deslinde resultante de las operaciones de campo practicadas en 1981, y recurrido que fue ante la Audiencia Nacional, este órgano se pronunció, en sentencias de 13 de julio de 1992 y de 2 de mayo de 1993 -confirmadas en casación por sentencias de 8 de mayo y 7 de noviembre de 2000, respectivamente-, en el sentido de anular la Orden Ministerial recurrida y de ordenar a la Administración que diese exacto cumplimiento a la Orden Ministerial de 11 de junio de 1971, que era la que ordenaba practicar el deslinde.

En ejecución de tales sentencias, la Dirección General de Costas, mediante acuerdo de 10 de noviembre de 1994, aprobó las actas (de 19 de mayo de 1993 y de 20 de julio de 1994) y los planos correspondientes, en las que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa del término municipal de Castelldefels, en el cual se incluyen los terrenos sobre los que se asientan las construcciones de titularidad de los demandantes al tener los terrenos - según se dice literalmente en sus considerandos segundo y tercero- las características innegables de playa.

El primer motivo de casación, en el que se aduce que para llevar a cabo la recuperación posesoria era preciso practicar el oportuno deslinde de la zona marítimo-terrestre en el lugar de la costa en que se ubican las instalaciones, debe rechazarse.

Tanto la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 -artículo 5º.2- como la de 28 de julio de 1988 -artículo 4º.5- mantienen el carácter demanial de los terrenos deslindados como de dominio público que, por cualquier causa, hayan perdido sus características naturales de playa, de tal forma que no pasan al patrimonio del Estado hasta que se haya practicado un nuevo deslinde y se proceda a su desafectación.

Si los terrenos en que se encuentran las construcciones de los recurrentes estaban dentro de la playa, conforme al deslinde practicado en 1934, las variaciones que se hayan producido con posterioridad, caso de existir, no les priva de su carácter demanial y, por tanto, es posible, respecto de los mismos, que la Administración ejercite las potestades recuperatorias que establece el artículo 10 y Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 22/1988, con el consiguiente desalojo y demolición de las instalaciones, que no se basen en una concesión legalmente otorgada.

Se señala en la sentencia recurrida, que "los terrenos de los demandantes se hallaban en zona deslindada como marítimo terrestre y carecían de título que amparase su ocupación, pues no es tal el hecho de que por la autoridad de marina se impusiera verbalmente, el acondicionamiento de las instalaciones ni el de que sus titulares estuviesen al corriente de pago de los tributos que les hubieran sido exigidos".

Con este fundamento fáctico, intocable en casación, es indiferente, a los efectos de la demolición, el que se haya ordenado por la Audiencia Nacional y confirmado por esta Sala la práctica de un nuevo deslinde. Ello podrá tener trascendencia a los efectos de la iniciación de un expediente de desafectación, para transformar los bienes demaniales en patrimoniales del Estado, pero no enerva la potestad recuperatoria de aquéllos mientras conservan esa consideración.

Por estas razones, no se ha producido la vulneración de los artículos mencionados por el recurrente en este primer motivo. Háyase o no practicado el deslinde, antes y después de él, los terrenos seguirían siendo del dominio público, por lo que la obligatoriedad de practicar el deslinde en nada afecta a la situación de los terrenos en relación con el contenido de los actos impugnados, y esto aunque del deslinde practicado con posterioridad hubiera resultado que los terrenos ya no tenían la consideración de playa, cosa que, sin embargo, no ha ocurrido, pues el practicado en 1994 mantiene la situación del de 1934.

Por último, de una orden de la autoridad de marina de transformar una instalación desmontable en fija, no puede extraerse la consecuencia de que este acto implique el otorgamiento de una concesión demanial, pues pudo obedecer a otros motivos de salubridad o estética. Y lo propio cabe decir del pago de los tributos correspondientes, que se devengan por el hecho material de la ocupación o de la prestación de un servicio, independientemente de que se tenga o no derecho sobre el objeto del tributo.

En el segundo motivo de casación se invoca infracción del principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9 de la Constitución. A juicio del recurrente, el que se haya practicado la demolición sin respetar la Orden de 11 de junio de 1971, que obligaba a efectuar un nuevo deslinde, constituye una violación de este principio.

Este motivo debe rechazarse por los mismos fundamentos que se han expuesto en el anterior. En efecto, razonado precedentemente que, dada la naturaleza demanial de los bienes, la potestad recuperatoria era ejercitable en cualquier momento, aun antes de practicarse el nuevo deslinde, la Administración se limitó a cumplir el mandato legal establecido en defensa de la zona marítimo terrestre en el artículo 10.2 de la Ley 22/1988, que le permite hacerlo "en cualquier tiempo", sin sujeción, por tanto, a la pendencia de un proceso ante los Tribunales; máxime si, como se dijo, la sentencia que hubiera de dictarse en nada iba a afectar al carácter de los bienes, aunque pudiera tener trascendencia en otros ámbitos, como el de iniciar el expediente de desafectación mediante una mutación demanial externa.

La independencia que ha quedado expuesta, entre potestad recuperatoria y deslinde, impide hablar de lesión del principio de seguridad jurídica. Frente a ello no cabe argumentar que la sentencia recurrida se ha basado, para legitimar la demolición, en un deslinde posterior (1994) a la fecha de aquélla (1992), pues lo que realiza dicha sentencia es considerar ese deslinde como un elemento de prueba sobrevenido en orden a la consideración de los terrenos como playa. La verdadera "ratio decidendi" del Tribunal "a quo" no es ésta, sino la de que existía un deslinde anterior con resultado negativo para los recurrentes, los que además no tenían título legítimo para la ocupación.

Por último, la alegación de que la orden de demolición ha privado a los recurrentes de impugnar el deslinde de 1994, no tiene relevancia a los efectos ahora examinados, al tratarse, en primer lugar, de acto que no se interfiere con la demolición y, en segundo término, que no se observa en qué medida ese acto les ha privado de recurso, ya que, dado su interés, no había obstáculo legal para utilizar contra el mismo los medios impugnatorios establecidos en la ley.

En el último motivo de casación se aduce infracción de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración por sus actos, lo que se traduce, a su juicio, en el deber de indemnizar por los daños causados.

El motivo debe rechazarse. En primer término, la responsabilidad que se hace derivar de la ilegalidad del acto de demolición decae por el simple hecho de que se actuó, como se ha dicho anteriormente, dentro de los límites que fija la Ley de Costas para el ejercicio de las potestades otorgadas en defensa del demanio. En segundo lugar, el ejercicio de estas potestades no se liga, en los preceptos de la Ley de Costas que se han examinado, a indemnización alguna si, como afirma la sentencia recurrida, los ocupantes se encontraban en situación de precario, sin título alguno que amparase su ocupación; a lo sumo, tendría derecho a una ocupación con instalación desmontable. Y, en último término, las imputaciones de abuso por parte de la Administración que se traduce en determinados actos que se citan, caso de existir, o bien tuvieron oportunidad de ser corregidos a través de los correspondientes recursos tanto contra resoluciones expresas como presuntas, o bien son simples infracciones de plazos o de forma que no se ha acreditado que hayan producido indefensión.

Como corolario debe señalarse, que frente al interés particular de los recurrentes de disfrutar de unas instalaciones veraniegas en la playa, ha de considerarse prevalente, sin necesidad de una manifestación expresa, el interés general, que en el caso del dominio público marítimo terrestre proclamado por el artículo 132 de la Constitución, consiste en que las playas han de quedar expeditas para el disfrute de todos. Y a este respecto, no está de más reproducir lo dicho en la sentencia de 2 de mayo de 1993 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional -confirmada por la de esta Sala de 7 de noviembre de 2000-, tantas veces invocada por los recurrentes en defensa de sus pretensiones:

"[...] no es procedente acceder a la primera de las pretensiones -aprobación del acta y plano de deslinde de 10 y 20 de febrero de 1981- toda vez que la parte actora ha renunciado a probar en autos que lo contenido en ese acta y plano se amoldan a la realidad física, siendo como es el deslinde una operación de acomodación de la realidad física a la definición que haga la norma en cada momento aplicable, de las pertenencias del demanio marítimo-terrestre. Por el contrario, sí tiene que coincidir la Sala con lo vertido en su Informe de 15 de marzo de 1982 por el Abogado del Estado de la Delegación de Hacienda de Barcelona toda vez que ese plano bien puede calificarse de deslinde 'a la carta': basta comparar el plano de abril de 1932, el trazado de la línea de zona marítimo-terrestre con lo trazado el 20 de febrero de 1981 para advertir que lo pretendido con esa operación fue sacar del domino público las concesiones de los demandantes, acudiendo para ello al ardid de hacer coincidir la única línea de playa -tanto exterior como interior- con la interior de la zona marítimo-terrestre, con lo cual detrás de la misma habría terreno desafectado al no existir playa alguna, estando las concesiones de los demandantes ubicadas precisamente entre la línea trazada en 1932 y la trazada en 1981, llevándose aquélla hasta ésta y negando la existencia de terreno con los caracteres propios de playa tal y como se definen en el art. 1.1. de la Ley 28/69 de Costas o en el art. 3.1.b) de la Ley 22/88; o señalando que la línea de zona marítimo-terrestre se ajusta al trazado geométrico de los edificios, con ángulos rectos, como si la acción del mar en los temporales mayores conocidos respetase el diseño arquitectónico."

Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,