STS, 11 de Octubre de 2006

Ponente:SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA
Número de Recurso:4922/2003
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:11 de Octubre de 2006
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO. CONSTRUCCIONES. Se impugna la resolución por la que se concedió autorización administrativa para construir edificio con destino a usos administrativos. En las zonas de servicio de los puertos las actividades, instalaciones o construcciones a llevar a cabo tienen que ser acordes con los usos portuarios y con los fines propios de las Autoridades Portuarias, lo que determina que no existan otras excepciones que las legalmente previstas, bien en dicho precepto, bien en el artículo 3.6. En primera instancia se admite la demanda. Se desestima el recurso de casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Octubre de dos mil seis.

La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 4922 de 2006, interpuesto por el Letrado de la Xunta de Galicia y por el Sr. Abogado del Estado, en la representación de la autoridad Portuaria de Vigo, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha trece de marzo de dos mil tres, en el recurso contencioso-administrativo número 7017 de 1998.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó Sentencia, el trece de marzo de dos mil tres, en el Recurso número 7017 de 1998, en cuya parte dispositiva se establecía: "Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Luis Miguel contra la Resolución de la Autoridad Portuaria de Vigo de 2 de octubre de 1998 por la que se otorgó a la Xunta de Galicia una concesión administrativa para construir, en la zona de servicio del Puerto de Vigo, junto a la Plaza da Estrela, un edificio con destino a usos administrativos y anulamos dicho acto por ser contrario a derecho. No se hace imposición de costas."

SEGUNDO

En escrito de uno y siete de abril de dos mil tres, el Letrado de la Xunta de Galicia y el Sr. Abogado del Estado, en la representación de la Autoridad Portuaria de Vigo, respectivamente, interesaron se tuvieran por presentados el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha trece de marzo de dos mil tres.

La Sala de Instancia, por Providencia de trece de mayo de dos mil tres, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

TERCERO

En escrito de uno de octubre y trece de noviembre de dos mil tres, el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la autoridad Portuaria de Vigo y la Letrada de la Xunta de Galicia, en la representación que por Ley ostenta, respectivamente procedieron a formalizar los Recursos de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Auto de veintidós de diciembre de dos mil cinco .

CUARTO

En escrito de veinticuatro de abril y veintidós de mayo de dos mil seis, la Procuradora Doña Silvia Vázquez Senín, en nombre y representación de D. Luis Miguel, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a las recurrentes.

QUINTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veintisiete de septiembre de dos mil seis, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el presente recurso extraordinario de casación se impugna la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Segunda, de trece de marzo de dos mil tres, que estimó el recurso contencioso administrativo núm. 7017/1998, interpuesto por la representación de D. Luis Miguel contra la Resolución de la Autoridad Portuaria de Vigo de dos de octubre de mil novecientos noventa y ocho por la que se otorgó a la Junta de Galicia una concesión administrativa para construir en la zona de servicio del puerto de Vigo, junto a la plaza de la Estrella un edificio con destino a usos administrativos.

La Sentencia de instancia rechaza la falta de legitimación del actor para recurrir puesto que se alega de contrario que está ejercitando una acción pública mientras que lo que defiende es un interés privado, que el edificio previsto de nueva construcción no anule o merme las vistas de que goza su vivienda. Cita la Sentencia otra anterior recaída en el recurso 6032/1998 de la Sala en el que se impugnaba el Plan Especial de Ordenación del Puerto de Vigo en la que admitió esa legitimación conferida por el art. 304 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y los artículos 18 y 55 de la Ley de Puertos . Se invocan por la Sentencia también los artículos 109, 4º.11 y 31.2 de la Ley de Costas y la amplia interpretación por el Tribunal Constitucional del concepto de interés legítimo.

En cuanto al fondo estima la demanda, remitiéndose a la anulación en la Sentencia dictada en el recurso 6032/1998 del art. 29.2 .H del Plan Especial del Puerto de Vigo por vulneración de los artículos 55 y 3.6 de la Ley 27/1992 de Puertos y de la Marina Mercante.

SEGUNDO

Frente a la Sentencia se interpusieron sendos recursos de casación por las dos Administraciones implicadas la del Estado y la Comunidad Autónoma de Galicia. El Sr. Abogado del Estado en su recurso formuló dos motivos; el primero al amparo del art. 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, por infracción por interpretación errónea o, subsidiariamente, aplicación indebida, de los artículos 19.1.a ) y

h) de la misma y del art. 304 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Suelo.

"La acción pública, según expone el motivo, tiene únicamente razón de ser en el ámbito urbanístico propiamente dicho, pero no para fiscalizar la regularidad de la ordenación de los usos portuarios mediante el otorgamiento, por las instancias hábiles para ello, de las pertinentes autorizaciones y concesiones, al ser éste un ámbito ajeno a la legalidad urbanística, a cuya tuición tiende estrictamente la acción pública urbanística. De ahí que el recurrente no lo utilizase en su demanda donde alegó preceptos de la Ley 7/1985 ".

Se opone por el recurrido que en la instancia la Autoridad Portuaria le reconoció legitimación al contestar la demanda, y lo mismo ocurrió con la Administración en el expediente administrativo, y como titular de un interés legítimo se le ofreció la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo.

Mantiene que existe un interés digno de protección puesto que la construcción del edificio le perjudica. En la demanda nada dijo sobre legitimación y en conclusiones se refiere a su interés legítimo. Es la Sala que le reconoce ese interés quien además invoca el art. 304 del Texto Refundido.

El motivo no puede prosperar. Son varias y distintas las razones para ello. En primer término, y es importante tomarlo en consideración, en este recurso no estamos en el ámbito de la legalidad urbanística propiamente dicha sino que nos desenvolvemos en un campo distinto como es el determinar si el edificio que se levanta en el dominio público portuario y que la autoridad competente autorizó, podía construirse en ese lugar o si, por el contrario, era ajeno al mismo puesto que no encajaba dentro de los usos que el ordenamiento vigente autoriza en ese espacio. Además por que en nuestro supuesto quien recurre esgrime un interés legítimo evidente como es que la construcción de un edificio de las dimensiones y volumen del construido le priva o al menos le disminuye las vistas de las que disfruta desde su vivienda habitual, hecho que nadie pone en cuestión, y, también, y no es menos importante a estos efectos, el que la Administración le reconociese legitimación en la vía administrativa, intervino en el expediente alegando en el mismo y se le notificó la resolución que le puso fin.

TERCERO

El recurso de la Administración del Estado contiene un segundo motivo al amparo del apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción que dispone que "el recurso de casación habrá de fundarse en alguno o algunos de los siguientes motivos: Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate", por infracción por aplicación indebida de los artículos 3.6 y 55.1 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. El recurso de la Junta de Galicia contiene un único motivo también al amparo del art. 88.1.d ) por infracción o por aplicación indebida de los artículos 3.6 y 55 de la Ley 52/1997, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Como se ve, por tanto, idéntico al esgrimido por la representación de la Administración del Estado, por lo que por razones de economía procesal y sobre todo de unidad en la respuesta conviene que los resolvamos de modo conjunto.

Entiende el motivo del Sr. Abogado del Estado que la interpretación de la Sentencia no se ajusta a lo establecido en la Ley puesto que la única prohibición que se deriva de ella se refiere sólo a las que decididamente impidan o entorpezcan los usos portuarios. Así se permiten instalaciones hoteleras. Y cita también el núm. 3 del art. 15 de la Ley 27/1992 . Lo mismo hace en referencia al núm. 6 de ese precepto. La concreción de esas posibles actividades corresponde a las autoridades portuarias y también a las urbanísticas, artículos 26.e) y 36 a), b) e) y f) de la Ley 27/1992.

El motivo de la Comunidad Autónoma hace hincapié en el art. 55.1 de la Ley 27/1992 y en la expresión "acorde" que utiliza el precepto. Señala que eso permite que se autoricen instalaciones que sin ser de uso portuario no interrumpan éste. El apartado 2 establece las actividades prohibidas y señala que el apartado 3 se refiere a la Ley de Costas que es más estricta. También rebate el art. 3.6 y cita lo que ocurre en el Puerto de Barcelona en cuanto a los usos que destinados al ocio allí existen. Invoca el art. 3.1 del Código Civil en cuanto a la interpretación de las normas de acuerdo con la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas atendiendo al espíritu y finalidad de aquéllas y se refiere a la continuidad entre el puerto y las ciudades y el cambio que ello produce para abrir y conectar los puertos con la ciudad.

Se opone de contrario en cuanto al motivo del Sr. Abogado del Estado que no puede aceptarse porque en el escrito de preparación no se anunció este motivo sino exclusivamente el referido a la legitimación del recurrente.

Afirma la oposición que el Sr. Abogado del Estado invierte los términos de la Ley que lo que dice es que todo lo que no está permitido está prohibido. Invoca la exposición de motivos de la Ley y rechaza también la cita de los artículos 3.6 y 15.3 y 6 . Invoca el art. 94 de la Ley 48/2003 de la Ley de Puertos que deroga el 55 de la anterior.

En cuanto al recurso de la Junta de Galicia el escrito de oposición mantiene el acierto de la Sentencia y lo refuerza con lo expuesto en el motivo anterior y con la cita a efectos interpretativos de la nueva Ley de 2003, de igual modo que hizo al oponerse al motivo del Sr Abogado del Estado.

CUARTO

A la vista de lo anterior y en primer término hemos de resolver la posible inadmisión que se plantea en torno al motivo que formula el Sr. Abogado del Estado. Es bien cierto que el escrito de preparación no anunció, como expusimos, este motivo sino exclusivamente el referido a la legitimación del recurrente. Pero ello no es óbice para que se haga a posteriori en el escrito de interposición.

No es posible la inadmisión del motivo por defectuosa preparación del recurso; por el contrario hay que tener por bien preparado el recurso, por cuanto la exigencia contenida en el artículo 89.1 de la Ley de la Jurisdicción se refiere a la necesidad de efectuar una "sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos de forma exigidos", sin que sea preciso -fuera de lo que determina el apartado 2 del propio precepto-advertir del motivo o motivos que habrán de servir de fundamento al recurso de casación, que deberán mencionarse en el posterior escrito de interposición (entre otros, Autos de esta Sala de 22 de enero de 2.004 -RC 987/2.000-, de 30 de junio de 2.005 -RC 5.752/2.004- y de 23 de febrero de 2.006 -RC 4.541/2.004 -). Debe pues rechazarse esa posible causa de inadmisión del motivo opuesta por el recurrido.

Salvado ese escollo es preciso abordar la cuestión central del litigio que se circunscribe a resolver el dubio de la conformidad o no a Derecho de la concesión por la Autoridad Portuaria de Vigo del espacio de dominio público del puerto preciso para construir sobre él un edificio destinado a albergar reuniéndolos los servicios administrativos de la Junta de Galicia en la ciudad viguesa.

Antes de continuar conviene traer de nuevo a colación lo que la Sentencia de instancia mantuvo en el tercero de sus fundamentos de Derecho que tomó de una Sentencia anterior de la Sala y que utilizó para estimar el recurso y anular el acto recurrido. Allí dijo lo que sigue: "En lo que se refiere al fondo del asunto, en la sentencia dictada en el mencionado recurso 6032/98 se anuló el artículo 29.2 .H del citado Plan Especial, precepto que permite la edificación del edificio al que se refiere el presente pleito. Las razones de esta decisión se expusieron en su fundamento séptimo en los siguientes términos: "En lo que se refiere al edificio institucional situado en el frente del Muelle del Comercio (artículo 29.2 .H. del Plan), destinado a albergar los servicios administrativos de la Xunta de Galicia, es indiscutido que se encuentra en la zona de servicio y pertenece al dominio público portuario, por lo que le afecta directamente lo que establece el artículo 55 de la Ley 27/92 . Los términos empleados en sus dos primeros números art.55.1, art.55.2 indican con claridad que el principio general es el de que en las zonas de servicio de los puertos las actividades, instalaciones o construcciones a llevar a cabo tienen que ser acordes con los usos portuarios y con los fines propios de las Autoridades Portuarias, lo que determina que no existan otras excepciones que las legalmente previstas, bien en dicho precepto, bien en el antes examinado artículo 3.6 . La interpretación de la Administración demandada y sus coadyuvantes es precisamente la contraria: se puede permitir todo lo que no sea contrario a dichos usos o fines, no los perturbe o perjudique. Y no puede ser compartida porque de lo contrario no tendrían sentido prohibiciones tan generales como las de edificios para residencia o habitación o instalaciones de publicidad, o que los hoteles se autoricen deforma excepcional. Y como no es discutido que el referido edificio institucional trata de atender servicios destinados a la generalidad de los ciudadanos y sin relación específica con la actividad portuaria, su previsión ha de considerarse contraria a derecho, por lo que en este particular sí tiene que ser acogida la pretensión del actor, con la consiguiente estimación parcial de su recurso".

Estas razones determinan que el presente recurso, basado asimismo en la infracción de lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 27/92, tenga que ser acogido".

Es decir que la ratio decidendi de la Sentencia fue la interpretación del art. 55 de la Ley 27/1992, de 14 de noviembre en el sentido de que en las zonas de servicio de los puertos las actividades, instalaciones o construcciones a llevar a cabo tienen que ser acordes con los usos portuarios y con los fines propios de las Autoridades Portuarias, lo que determina que no existan otras excepciones que las legalmente previstas, bien en dicho precepto, bien en el artículo 3.6.

La interpretación literal, lógica y sistemática de ese precepto avala lo razonable de la posición que mantuvo la Sala de instancia puesto que la expresión acorde que utiliza el precepto en su núm. 1 no deja lugar a duda. Es claro que es acorde lo que es coincidente o concuerda o es conforme o está de acuerdo con algo, y de ese modo entendido, el precepto es obvio que autoriza en la zona de servicio de los puertos las actividades, instalaciones o construcciones que guardan esa relación con los usos portuarios y con los fines propios de las Autoridades Portuarias. Y refuerza esta interpretación el hecho de que el artículo en ese núm.1 añada precediendo a la cita de las actividades, instalaciones o construcciones la expresión sólo en el sentido de únicamente o con exclusividad cuando sean acordes o se identifiquen con los usos portuarios y con los fines propios de las Autoridades Portuarias. Con esos usos o fines no se identifica la concesión de suelo en el dominio público portuario para la construcción de un edificio para servicios administrativos generales, no portuarios, de la Junta de Galicia.

Además de lo expuesto cuando la Ley ha querido reforzar la prohibición a esa norma general lo ha hecho, y así en concreto ha proscrito las ocupaciones y utilizaciones del dominio público portuario que se destinen a edificaciones para residencia o habitación, al tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión y a la publicidad comercial a través de carteles o vallas, medios acústicos o audiovisuales, art. 55.2.

De igual manera se ha pronunciado la Ley autorizando los que podemos denominar usos complementarios y lo ha hecho de modo expreso y en supuestos excepcionales contradiciendo así la idea de las Administraciones recurrentes de que la Ley autoriza cuanto no prohibe expresamente.

Buena prueba de ella lo constituye el art. 6.3 de la Ley citada que dedicado a los puertos comerciales dispone que "asimismo (estos puertos) podrán incluir en su ámbito espacios destinados a otras actividades no comerciales cuando éstas tengan carácter complementario de la actividad esencial, o a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones, siempre que no se perjudique globalmente el desarrollo de las operaciones de tráfico portuario". El mandato es claro y no permite ese uso administrativo general que se concedió. Y lo mismo ocurre con el art. 15 de la Ley de Puertos en sus número 3 y 6 de los que tampoco puede obtenerse esa conclusión porque en todo caso se refieren a actividades complementarias del tráfico portuario o de las actividades comerciales relacionadas con las propiamente portuarias.

La representación del recurrido mantiene que debe tenerse en cuenta a los efectos de la interpretación de la norma aplicable que en este supuesto era la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, Ley 27/1992, de 24 de noviembre, modificada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, la nueva Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, que en su art. 94 se refiere a los "usos y actividades permitidas en el dominio público portuario" y que en el núm. 1 dispone que "en el dominio público portuario sólo podrán llevarse a cabo actividades, instalaciones y construcciones acordes con los usos portuarios y de señalización marítima, de conformidad con lo establecido en esta ley" y que seguidamente hace una enumeración exhaustiva de los usos portuarios y de las excepciones por las que se pueden autorizar determinadas actividades que guarden relación más o menos directa con los usos y actividades portuarias y que en ningún momento alcanzan a las autorizadas en el supuesto que resolvemos.

Como consecuencia de cuanto hemos expuesto procede rechazar el motivo y los recursos interpuestos. A idéntica conclusión llega la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, Sección Quinta, de cuatro de los corrientes, pronunciada en el recurso extraordinario de casación número 2507/2003 y que confirma la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Segunda, de treinta de enero de dos mil tres que anuló el artº 29.2.H, del Plan Especial de Ordenación del Puerto de Vigo, que preveía desarrollar una edificación institucional en el frente del Muelle del Comercio.

QUINTO

Al desestimarse el recurso interpuesto procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a las Administraciones recurrentes, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del precepto citado señala como cifra máxima que como honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de cuatro mil euros

(4.000 #), que satisfarán por partes iguales la Administración del Estado y la Junta de Galicia.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

FALLAMOS

No ha lugar al recurso extraordinario de casación núm. 4922/2003, interpuesto por las representaciones legales de la Administración del Estado y de la Junta de Galicia frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Segunda, de trece de marzo de dos mil tres, que estimó el recurso contencioso administrativo núm. 7017/1998, interpuesto por la representación de D. Luis Miguel contra la Resolución de la Autoridad Portuaria de Vigo de dos de octubre de mil novecientos noventa y ocho por la que se otorgó a la Junta de Galicia una concesión administrativa para construir en la zona de servicio del puerto de Vigo, junto a la plaza de la Estrella un edificio con destino a usos administrativos, que confirmamos, y todo con ello con expresa condena en costas a las Administraciones recurrentes con el límite establecido en el fundamento de Derecho quinto de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.