STS, 23 de Febrero de 2002
| Ponente | Pascual Sala Sánchez |
| ECLI | ES:TS:2002:1261 |
| Número de Recurso | 8358/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 23 de Febrero de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de dos mil dos.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por el Letrado Sr. Alcaraz García de la Barrera, en nombre de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Octava, de fecha 16 de Julio de 1996, dictada en el recurso contencioso administrativo seguido ante la misma bajo el núm. 8/1038/1995, en materia de recaudación de recursos del Sistema de la Seguridad Social, en cuya casación aparecen, como parte recurridas, la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, y Dª Rocío , D. Jesús María , Dª Constanza , Dª Patricia , D. Jose Enrique , D. Ramón , D. Iván , Dª Elisa . D. Everardo , Dª Valentina y D. Cesar , representados por la Procuradora Sra. Juliá Corujo y bajo dirección letrada.
La Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Octava, con fecha 16 de Julio de 1996 y en recurso antes referenciado, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: 1) DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado Sr. Alcaraz García de la Barrera, en nombre y representación procesal de la TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL contra Acuerdo del TRIBUNAL ECONÓMICO ADMINISTRATIVO CENTRAL de 17 de Noviembre de 1992 (Expdte. núm. R.G. 6644-90, RS. 16-91), en materia de Recaudación de Recursos del Sistema de la Seguridad Social, a que las presentes actuaciones se contraen, por ser conforme a derecho la resolución recurrida, que en consecuencia procede confirmar. 2) DESESTIMAMOS las restantes pretensiones que se deducen por la actora; sin pronunciamiento expreso sobre costas por las causadas en este proceso".
Contra la anterior sentencia, la representación indicada de la Tesorería General de la Seguridad Social preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición, en el que pasó "a formalizar la demanda del presente recurso" (sic), aduciendo la suficiencia de un poder general para pleitos por el Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social para interponer recurso de alzada ante el Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC), sin que fuera necesario, por tanto y en su criterio, que ese medio de impugnación fuera firmado personalmente por el Director General referido, por lo que era interpretación errónea entender que esa necesidad venía impuesta por el art. 130.1 del Reglamento de las Reclamaciones Económico-Administrativas (RPREA). Terminó suplicando la estimación del recurso, la anulación de la resolución recurrida y la devolución de los autos al TEAC para que admita y tramite el recurso de alzada. Conferido traslado a las partes recurridas, se opusieron al recurso, la representación del Estado por los mismos argumentos de la sentencia y la del resto de los recurridos, por hallarse expresamente atribuida al Director General, en la modificación del art. 130.1 del RPREA por el Real Decreto 1524/1988, la legitimación para recurrir en alzada. Terminaron suplicando la desestimación del recurso y consiguiente confirmación de la sentencia de instancia.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del doce de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Se impugna en esta casación, como ya se hace constar resumidamente en los antecedentes, la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Octava, de fecha 16 de Julio de 1996, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC) de 17 de Noviembre de 1992, que había declarado inadmisible el escrito interponiendo recurso de alzada formulado por una Letrada de la Administración de la Seguridad Social en nombre de la Tesorería General mencionada contra resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Asturias (TEAR), de 14 de Septiembre de 1990, estimatoria esta de la reclamación entablada por Don Miguel , causante de los aquí recurridos, frente a la resolución de la Tesorería Territorial que le había declarado responsable solidario de las deudas contraídas con la Seguridad Social por la empresa "DIRECCION000 .".
Tanto la resolución del TEAR, como la sentencia de instancia que la confirmó, entendieron que era inadmisible un escrito de interposición de recurso de alzada, suscrito por un Letrado de la Administración de la Seguridad Social, en nombre de la Tesorería General de la esta última y con poderes generales de representación procesal de la misma, habida cuenta que, en su criterio, el Reglamento de Procedimiento para las Reclamaciones Económico-Administrativas aquí aplicable --el aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto-- en su art. 130.1, según redacción recibida del Real Decreto 1524/1988, de 16 de Diciembre, atribuía legitimación para recurrir en alzada, además de a los interesados, a "los Directores Generales del Ministerio de Economía y Hacienda de quienes dependa orgánica o funcionalmente la oficina que haya dictado el acto recurrido en primera instancia, o a quienes corresponda la interpretación administrativa de las normas aplicables, los Interventores Territoriales, el Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social y el Interventor General de la Seguridad Social" y que ello implicaba la necesidad de que tales Directores o Interventores actuaran por sí mismos, sin posibilidades de delegación, que, por otra parte, no constaba atribuida a la Letrada de la Administración de la Seguridad Social que interpuso la alzada, que actuó, como se ha dicho, en virtud de un poder general, además de que, en todo caso, se trata de una materia de interpretación restrictiva como excepción que es de la declaración de lesividad para impugnar actos propios de la Administración.
Es en el contexto acabado de mencionar en el que la Tesorería recurrente articula su recurso de casación, en cuya formulación, a diferencia de lo ocurrido en la fase de preparación, en que se hizo constar que la sentencia recurrida infringía el art. 130 del RPREA, antes citado, así como el 447 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de Julio (LOPJ) y que el recurso se amparaba en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, no solo se omitió toda referencia a los mencionados preceptos infringidos y al motivo en el que el recurso se incardinaba --con claro desconocimiento, por tanto, de lo establecido en el art. 99.1 de la Ley Procesal últimamente citada y de reiterada jurisprudencia de esta Sala que, por lo conocida, o debido conocer, no es preciso ya pormenorizar--, sino que se introdujeron expresiones tan significativas como las de pasar a formalizar "la demanda del presente recurso" y, efectivamente, se configuró el escrito de interposición como si de uno de demanda se tratara, sobre la base de hechos y fundamentos de derecho y sin concretar en qué motivo, de los tasados que contempla el precitado art. 95.1.4º de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción aquí aplicable --art. 88.1 de la vigente--, se amparaba el recurso, cuál o cuáles eran los preceptos del Ordenamiento Jurídico considerados como infringidos y el modo o manera en que la sentencia de instancia pudo infringirlos. Porque las exigencias formales en un recurso de casación no responden poco menos que a un capricho de exacerbación formalista del legislador, sino que, por el contrario, son consecuencia de la naturaleza de recurso extraordinario (o especial, según terminologías) que el de casación ostenta (en cuanto se da contra concretas resoluciones y por motivos tasados) y de la finalidad de nomofilaxis del Ordenamiento que tuvo desde sus orígenes y que nunca perdió y que cumple asegurando la defensa de la norma y de su correcta interpretación y unificando los criterios interpretativos y aplicativos del Ordenamiento mediante la elaboración de doctrina legal o jurisprudencia (art. 1º.6 del Código Civil), hasta tal punto de que, en la casación, es prevalente esta función sobre la de satisfacción del derecho concreto del litigante, que solo de una manera refleja o indirecta se realiza, a diferencia de los recursos ordinarios, fundamentalmente el de apelación, donde el cometido del Tribunal que de él conoce tiene la misma extensión con que la cuestión a resolver fue planteada en la primera instancia jurisdiccional.
Aun cuando de cuanto acaba de decirse podría resultar ya la necesidad de considerar inadmisible el recurso y, por consiguiente, alcanzada la fase procesal en que se encuentra, la de desestimarlo (las causas de inadmisión han de valorarse, en fase de sentencia, como causas de desestimación, según también reiterado y consolidado criterio jurisprudencial), la Sala, en virtud de la concreción realizada por la Tesorería General recurrente en la fase de preparación, ha de considerar que el motivo del recurso es el 4º del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, como antes se dijo, y que la infracción aducida por aquella, en que a su juicio incurrió la sentencia, es la de los indicados arts. 130.1 del RPREA, aquí aplicable, y 447 de la LOPJ, por entenderse que el primero de estos preceptos se refiere al Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social como órgano administrativo, del que es el único representante y cuya representación puede delegar mediante lo que se conoce como "poder general para pleitos", que incluso no sería precisa desde el momento en que el segundo de los preceptos apuntados --el art. 447 LOPJ-- atribuye, después de la reforma introducida por la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de Noviembre, "la representación y defensa de las Entidades Gestoras y de la Tesorería General de la Seguridad Social... a los Letrados de la Administración de la Seguridad Social".
Planteada así la controversia, la Sala ha de abundar en la interpretación mantenida por la resolución del TEAC inicialmente impugnada y por la de la sentencia de instancia que la confirmó.
En efecto. El art. 130.1 del RPREA aquí aplicable --el vigente de 1º de Marzo de 1996, art. 120, contiene ya una regulación más restrictiva de esta particular legitimación en la interposición del recurso de alzada en la vía económico-administrativa, en cuanto la circunscribe a los Directores Generales del Ministerio de Economía y Hacienda o los Directores de Departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de quienes dependa, orgánica o funcionalmente, la oficina que haya dictado el acto recurrido en primera instancia, o a quienes corresponda la interpretación administrativa de las normas aplicables, y a los Interventores Territoriales de la Administración del Estado--, conforme se ha visto al transcribirlo con anterioridad, atribuía legitimación para recurrir en alzada, en la vía económico-administrativa, en cuanto aquí ahora importa, al Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social", nó a la Dirección General como órgano directivo central de la misma --art. 2º del Real Decreto 1314/1984, de 20 de Junio, regulador de la estructura y competencias de la mencionada Tesorería--. Es decir, la legitimación para recurrir en alzada ante el TEAC la tiene quien sea el titular del órgano administrativo en cuestión, no, por tanto, el órgano en sí mismo o la Tesorería como Servicio Común de la Seguridad Social con personalidad jurídica propia -- art. 63.1 del Texto Refundido de la Seguridad Social de 20 de Junio de 1994--, que la puede tener --la legitimación, se entiende-- en otros ámbitos, concretamente para impugnar en vía contencioso-administrativa las resoluciones de los Tribunales Regionales Económico-Administrativos (o, en su caso, del Tribunal Central ante la Audiencia Nacional) que les sean desfavorables, no entendiéndose, a estos efectos, como parte de la misma Administración autora del acto y, por ende, como incursa en la prohibición contenida en el art. 28.4.a) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --hoy, art. 20.a) de la vigente--, según tiene reconocido reiteradamente la jurisprudencia de esta Sala --por todas, Sentencia de 17 de Julio de 2000, Sección Cuarta, recurso de casación para unificación de doctrina 6624/1994--. Naturalmente que ese titular del órgano puede cambiar con el tiempo --el cargo es de libre designación y separación por le Gobierno con arreglo al art. 3º.2 del Real Decreto citado 1314/1984--, pero, como no se trata de una legitimación reconocida a una persona determinada, que sería absurdo, sino a quien sea en cada momento titular de la Dirección General, ninguna ruptura se produciría, respecto de la unidad de actuación, en los casos en que el recurso de alzada continuara sustanciándose después del cese de quien lo interpuso. Con ello, por consiguiente, queda rechazado el argumento "ad absurdum" aducido por la recurrente.
Al mayor abundamiento de cuanto se lleva expuesto, el análisis de la significación del concepto de "interesado" en las reclamaciones económico-administrativas conduce a la misma conclusión. Así, el RPREA de 20 de Agosto de 1981 -- arts. 32.1.a) y b), 33 y 35.1, hoy arts. 30.a) y b), 31 y 33.1 del vigente-- reconoce legitimación para promover las reclamaciones a los sujetos pasivos (en su caso, también, a los responsables de los tributos) y a cualquier otra persona cuyos intereses legítimos resulten afectados por el acto administrativo de gestión. Cuando se refiere a la legitimación del Interventor General de la Administración del Estado o sus delegados o de los Directores Generales del Ministerio de Hacienda --hoy, en el Reglamento vigente de 1996 solo el Interventor General de la Administración del Estado-- lo hace en apartado independiente del destinado a reconocer legitimación a quienes tengan derechos o intereses legítimos que puedan ser afectados por el acto de gestión. Lo mismo hace cuando regula la legitimación específica para recurrir en alzada: al lado de los interesados en general, la reconoce, "nominatim", vuelve a repetirse, en cuanto aquí importa, al Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social. Si a este pudiera atribuirse, sin más, esto es, simplemente por ser el representante de un órgano dotado de personalidad independiente y facultades de gestión propias, la condición de "interesado", sobraría o no se comprendería esta mención especial, como tampoco se comprendería que hubiera de ser un Real Decreto específico -- el 1594/1998, por cierto sin una referencia legal expresa como la que da el art. 166.e) y d) de la Ley General Tributaria a la legitimación, en el ámbito tributario, del Interventor General de la Administración del Estado y a los Directores Generales del Ministerio de Hacienda-- el que ampliara esa singular legitimación para recurrir en alzada extendiéndola al Director General de la Tesorería, tantas veces mencionado.
Pero es que hay más. El recurso de alzada de que aquí se trata fue interpuesto, como ya se ha puesto de relieve, por un Letrado de la Administración General de la Seguridad Social en virtud de un poder general. Suponiendo que la facultad de recurrir en alzada, aquí cuestionada, fuera delegable, exigiría un específico acto de delegación y una ulterior ratificación del acto delegado por el titular de la Dirección General de la Seguridad Social para que pudiera ser admitido por el Tribunal Económico-Administrativo Central. En realidad, en este recurso se confunden los planos de esa legitimación específica, que contradice, como después se argumentará, el principio fundamental de que la revisión por la Administración de sus propios actos declarativos de derechos o favorables a los interesados --como era el inicialmente recurrido en el caso de autos--, fuera de los supuestos de nulidad de pleno derecho, exige inexcusablemente su declaración de lesividad para el interés público y su "ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo" --art. 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), versión de la Ley 4/1999, de 13 de Enero--, con el de la representación y defensa del Estado y demás entes públicos a que hace mérito el art. 447 LOPJ, porque una cosa es la legitimación para recurrir, que obviamente ha de tener la parte y no su representante procesal o su defensor procesal, y otra bien distinta quién pueda ostentar la representación y defensa --además, en juicio, no se olvide-- de, en cuanto aquí interesa, la Tesorería General recurrente, que, naturalmente y en virtud de cuanto dispone, hoy, el aludido artículo, la pueden llevar los Letrados de la Administración de la Seguridad Social, siendo suficiente para ello un poder general, como el que en la instancia y en el presente recurso ha sido presentado.
Como colofón de cuanto se lleva expuesto, es preciso tener en cuenta que, en supuestos como el enjuiciado en este recurso, se está ante impugnaciones producidas por la propia Administración contra un acto de sí misma (los Tribunales Regionales son, en el plano interno, órganos administrativos, aunque encuadrados, en el caso aquí contemplado, en Departamentos diferentes) y ante un órgano también administrativo como es el TEAC, por mucha que sea la independencia orgánica y funcional que a los órganos de revisión económico-administrativa quepa reconocer. En tales condiciones, la llamada por el RPREA legitimación de, entre otros, el Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social, no viene a constituir otra cosa que un caso atípico de revisión de oficio de actos administrativos, susceptible de soslayar en la actualidad, según antes se dijo, la única vía posible de revisión por la Administración de sus propios actos favorables a los interesados no afectados por ningún supuesto de nulidad de pleno derecho: los actos anulables, hoy de imposible revisión si no es mediante el proceso de lesividad en los términos establecidos en los arts. 103, de la LRJAP y PAC y 19.2, en relación con el art. 45.4) y 5), de la vigente Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa. Por ello, la interpretación avalada en los argumentos que preceden, en cuanto ajustada a la letra y espíritu de la Ley, es de todo punto insoslayable.
Por las razones expuestas, se está en el caso de desestimar el recurso, con la obligada imposición de costas que prescribe el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional de aplicación al proceso.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Octava, de fecha 16 de Julio de 1996, recaída en el recurso contencioso-administrativo al principio reseñado, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
