STS, 6 de Junio de 2011
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 06 Junio 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Junio de dos mil once.
La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación 1538/08, interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2007 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 377/05 , sobre solicitud de devolución en el impuesto sobre el valor añadido. Ha comparecido como parte recurrida la compañía Romauto Grup Concessionaris, S.L., representada por el procurador don Antonio Sorribes Calle.
PRIMERO .- La sentencia impugnada estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Romauto Grup Concessionaris, S.L. (en adelante, «Romauto»), contra la resolución dictada el 28 de febrero de 2005 por el Tribunal Económico- Administrativo Central, que declaró inadmisible el recurso de alzada promovido frente a desestimación por silencio de la reclamación 08/04155/03 promovida por dicha compañía ante el Tribunal Regional de Cataluña.
Romauto solicitó de la Administración tributaria la devolución del impuesto sobre el valor añadido que, por importe de 800.247,01 euros, había soportado durante los años 2001 y 2002, por la realización de determinadas operaciones intracomunitarias reguladas en el régimen especial de exportadores. Contra la denegación de su pretensión dedujo reclamación económico- administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña sin que conste que se hubiera dictado resolución expresa.
La Sala de instancia, una vez constatada la falta de expresa respuesta por parte de la Administración, establece como hechos relevantes que la reclamación ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña se dedujo el 12 de marzo de 2003. El recurso de alzada lo interpuso la sociedad el 23 de noviembre de 2004, siendo declarado inadmisible por extemporáneo por el Tribunal Económico-Administrativo Central, al amparo del artículo 241.1 de Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre de 2003 ).
La ratio decidendi de la sentencia se encuentra en los fundamentos segundo y tercero:
SEGUNDO: [...]
Frente a esta interpretación en exceso rigorista y desconocedora de la jurisprudencia constitucional antes invocada, debemos señalar que en ningún caso la desestimación presunta de una petición ante la Administración puede tener los mismos efectos en orden a su eventual impugnación que una resolución expresa. En primer lugar porque el silencio negativo no se concibe como un auténtico acto de la Administración sino más bien como una técnica que permite obviar el silencio de la Administración y posibilitar la impugnación jurisdiccional de su actividad. En segundo lugar porque la desestimación presunta de una petición, por su propia naturaleza no incorpora las menciones legales exigibles a todo acto administrativo, entre otras, la indicación de los recursos que caben contra la resolución dictada, los plazos de interposición y el órgano ante el que debe sustanciarse. Esta omisión, inherente a una resolución presunta, ha llevado al Tribunal Constitucional a aplicar a las desestimaciones presuntas el régimen de las notificaciones defectuosas cuya primera consecuencia es la de que el plazo para interponer los recursos revisores contra las mismas, en este caso el de alzada, se computan desde que el administrado se ha dado por enterado de la resolución desestimatoria y no como pretende el TEAC desde que se cumplen los presupuestos para realizar la impugnación, criterio ampliamente compartido por la jurisprudencia y por la doctrina comúnmente citada. En estas circunstancias el recurso debe estimarse temporáneo y en consecuencia debe anularse la resolución impugnada.
TERCERO: La estimación del recurso llevaría en buena lógica y en relación del mismo artículo 24.1 CE a que nos pronunciáramos a continuación sobre la cuestión de fondo planteada y ello, además de para Lizar precisamente la tutela judicial, para evitar dilaciones indebidas y multiplicación de procesos. Sin embargo, las particulares circunstancias que concurren en el presente caso no permiten esta solución, pues como el Abogado del Estado ha puesto de manifiesto la recurrente se encuentra sujeta aun proceso penal por hechos directamente relacionados con los que dan lugar a las presentes actuaciones lo que determina en aplicación de lo puesto en el artículo -180 de la ley 58/2003 , la paralización de cualquier actuación hasta la resolución del proceso penal. Son precisamente razones de economía procesal las que nos decantan por remitir las presentes al TEAC para que, una vez fijadas las responsabilidades penales los hechos que las determinan, entre en el fondo de la cuestión planteada y la resuelva.
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La sentencia contiene un voto particular discrepante que analiza la inadmisión del Tribunal Económico-administrativo Central a tenor de los artículos 240.1 y 239.4.b) de la Ley 58/2003. Concluye que el plazo para recurrir, en los casos de silencio, es de un mes a partir del vencimiento del año desde que se interpuso la reclamación económico-administrativa. Estos plazos se superaron con creces en el supuesto analizado por la sentencia. Por ello, el fallo debió se desestimatorio confirmando la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central.
SEGUNDO .- El abogado del Estado preparó el presente recurso de casación y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito registrado el 7 de julio de 2008, en el que invocó un solo motivo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (BOE de 14 de julio ).
Reitera en síntesis los razonamientos del voto particular; cita y transcribe en parte los artículos 240.1 y 241 de la Ley 58/2003 y llega a la conclusión de que el plazo para la interposición de la alzada ante la falta de resolución expresa del Tribunal Económico-Administrativo Regional es de un mes desde el transcurso del un año de la interposición de la reclamación. Entiende que la norma es clara y no necesita interpretación. El derecho a la tutela judicial efectiva se predica respecto de los tribunales de justicia, pero no de los tribunales económico-administrativos, que son órganos administrativos.
TERCERO .- Romauto se opuso al recurso mediante escrito registrado el 1 de junio de 2009, en el que solicita su desestimación al amparo del artículo 24 de la Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978 (BOE de 29 de diciembre ), y el 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE 27 de noviembre ).
Afirma que, tras reiteradas visitas al Tribunal Económico-Administrativo Regional, y ante la importante suma de dinero de la reclamación optó por formular el recurso de alzada transcurridos un año y ocho meses a contar de la fecha de interposición de la reclamación económico-administrativa. Recuerda que con la formulación del escrito de demanda puso de manifiesto que, transcurridos tres años el Tribunal Económico-Administrativo Regional le comunicó que todavía no había recibido el expediente administrativo, dándole traslado para alegaciones. Defiende que quien ha infringido y no respetado los plazos para resolver es la Administración, instando a que se abandone esta "corruptela" de no contestar. No comparte el rigor del abogado del Estado en «un expediente en que el reclamante ha sido objeto de tales desvaríos».
CUARTO .- Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 2 de junio de 2009, señalándose al efecto el día 1 de junio de 2011, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala
PRIMERO .- El único motivo de casación invocado por el abogado del Estado se centra en la interpretación de los artículos 240.1 y 241 de la Ley 58/2003. Se trata, en definitiva, de determinar cómo debe computarse el plazo que dichos preceptos conceden al contribuyente para interponer recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central cuando el de la instancia no resuelve de forma expresa la reclamación interpuesta.
Aquel plazo es de un mes contado desde el día siguiente al de la notificación de la resolución, según reza el artículo 241.1 . La interpretación del representante de la Administración General del Estado gira en torno a la literalidad del artículo 240.1 , que establece la duración máxima del procedimiento en un año desde la interposición de la reclamación, indicando que, transcurrido ese término, «podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente, cuyo plazo se contará a partir del día siguiente de la finalización del plazo de un año». Atendiendo a esos estrictos términos, el abogado del Estado considera que, en los casos de falta de resolución expresa, el contribuyente debe entender desestimada la reclamación transcurrido un año a contar desde su interposición, momento a partir del cual se inicia el plazo de un mes para recurrir en alzada.
La conclusión que obtiene consiste en que todo recurso de alzada, instado transcurrido un año y un mes desde que fue interpuesta la reclamación económico-administrativa, debe considerarse extemporáneo.
SEGUNDO .- Ese criterio no fue el seguido por la Audiencia Nacional ni, ya los anticipamos, tampoco el que va a adoptar esta Sala.
Como punto de partida se ha de tener presente que la vía económico-administrativa constituye una fase preceptiva y previa al acceso a la jurisdicción, por la que el contribuyente debe pasar de forma ineludible antes de acudir a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa para satisfacer su derecho a la tutela judicial efectiva. Se trata, pues, de un presupuesto inexcusable para el acceso a la jurisdicción.
El Tribunal Constitucional, en su jurisprudencia más temprana (sentencia 6/1986 , FJº 3) y frente a la inactividad de la Administración, configuró el silencio como una ficción legal que permitía al administrado considerar que su pretensión impugnatoria había sido desestimada presuntamente, sin que las normas reguladoras del mismo pudiesen recibir una interpretación que primase a la Administración por su inactividad, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera notificado con todos los requisitos legales al afectado una decisión expresa. El Tribunal extendió la ficción a la existencia de una decisión pese a la inactividad y a su carácter desestimatorio, pero no a los demás elementos que deben acompañar a toda resolución administrativa, en particular a su notificación, a los extremos que debe contener y a las consecuencias de su falta.
Las sentencias del Tribunal Constitucional 188/2003 (FJ 6 º) y 220/2003 (FJ 5º) remarcaron que, tratándose del acceso a la jurisdicción para obtener una primera resolución judicial que tutele los derechos e intereses legítimos de quien actúa, el juez se encuentra vinculado por la regla hermenéutica pro actione , debiendo marginar aquellas interpretaciones de los requisitos que disciplinan dicho acceso que, por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción, se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la pretensión a él sometida.
Este criterio se reitera y sintetiza en la sentencia del Tribunal Constitucional 14/2006 , de la que pueden extraerse pautas hermenéuticas básicas para la interpretación del derecho a acceder a la jurisdicción ante la pasividad de la Administración: (1ª) el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico no tolera comportamientos transgresores de sus valores superiores como es el de la justicia; (2ª) no puede primarse la inactividad de la Administración frente al incumplimiento de la obligación legal que tiene de resolver expresamente; (3ª) cuando está en juego el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva se impone un mayor esfuerzo en la interpretación de los preceptos legales reguladores de este régimen jurídico, a favor del principio pro actione ; (4ª) son repudiables interpretaciones restrictivas que, en caso de inactividad de la Administración incumplidora de sus obligaciones legales, hurten al administrado una resolución que analice el fondo de sus pretensiones; (5ª) la Ley 4/1999, de 13 de enero , de reforma parcial de la Ley 30/1992 (BOE de 14 de enero ) intentó mejorar determinadas instituciones, entre ellas, precisamente, la del silencio mediante la supresión del la certificación del acto presunto, retomando la idea del mismo como una ficción legal que permita a los administrados el acceso a la jurisdicción; (6ª) hay que conectar la obligación de resolver de forma expresa con la de informar de los recursos y medios de impugnación que en su caso procedan (FJ 2º).
La relación entre resolución expresa e información de los recursos legalmente previstos ha sido destacada por esta Sala en las sentencias de 21 de marzo del 2006 (casación 125/02, FJ 2 º) y 23 de enero de 2004 (casación en interés de la ley 30/03, FJ 3º ). En esta ultima puntualizábamos que en los casos de falta de resolución expresa, mientras no se informe al interesado sobre los extremos a que se refiere el artículo 58.2 de la Ley 30/1992 (carácter del acto, recursos que caben contra el mismo, órgano ante el que quepa interponerlos y plazos para hacerlo), estos últimos no empiezan a correr. Por ello, concluimos que en tales tesituras, no habiéndose producido notificación, «el plazo para la interposición del recurso contencioso no ha comenzado».
En definitiva, debe rechazarse una interpretación de los artículos 240.1 y 241.1 de la Ley General Tributaria de 2003 como la defendida por el abogado del Estado, conforme a la que, transcurrido una año y un mes desde la interposición de la reclamación sin que exista resolución expresa y sin que el interesado haya interpuesto recurso de alzada ante el Tribunal Económico- Administrativo Central, debe entenderse que se ha producido una desestimación presunta que ha devenido firme e inatacable por no haber sido impugnada en el plazo de un mes. Esa interpretación, como señala la Sala de instancia en su sentencia, resulta contraria al artículo 24.1 de la Constitución Española. En una situación tal, el administrado puede seguir esperando a obtener una resolución expresa o, transcurrido el año que el Tribunal Económico-Administrativo tenía para resolver, entender desestimada su pretensión e interponer el recurso pertinente, en cualquier momento, pues, por lo dicho, no se ha iniciado plazo alguno para recurrir, según se infiere por otra parte del artículo 109 de la Ley General Tributaria de 2003 en relación con el 58.3 de la Ley 30/1992 .
Las anteriores reflexiones conducen a la desestimación del recurso de casación y a la confirmación de la sentencia de instancia.
TERCERO .- En aplicación del artículo 139.2 de la Ley de esta jurisdicción, procede imponer las costas causadas a la Administración recurrente, aunque, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 del mismo precepto, esta Sala señala seis mil euros como cifra máxima a reclamar por los honorarios del abogado de Romauto.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por Administración General del Estado contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2007 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 377/05 , condenando en costas a la Administración recurrente, con el límite señalado en el último fundamento jurídico.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Rafael Fernandez Montalvo D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Manuel Martin Timon D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco D. Oscar Gonzalez Gonzalez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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SAN, 19 de Diciembre de 2022
...para resolver en el que no se encuentra el pretendido por la recurrente. No estando de mas recordar que conforme a la STS de 6 de junio de 2011 (Rec.1538/2008 ) "la via economico-administrativa constituye una fase preceptiva y previa al acceso a la jurisdiccion, por la que el contribuyente ......
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