STS, 27 de Febrero de 2007

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 546/2004, promovido por DON Salvador, y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre recuperación posesoria de dominio público.

Dicho Tribunal dictó auto con fecha 25 de febrero de 2005 del tenor literal siguiente: "LA SALA ACUERDA: 1º.- Inadmitir por extemporáneo el particular del presente recurso contenciosoadministrativo interpuesto por D. Salvador contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas, de 8 de octubre de 1947, que aprueba el deslinde de la zona marítimo-terrestre del término municipal de Oliva (Valencia).

2. - Declarar la incompetencia de este Tribunal para conocer los particulares de dicho recurso que impugnan la Resolución del Jefe de la Demarcación de Costas de Valencia, de 12 de enero de 2004, que resuelve expediente de recuperación posesoria de dominio público marítimo-terrestre en el término municipal (Valencia) y la del Director General de Costas (Ministerio de Medio Ambiente), de 21 de junio de 2004, que conforme en alzada la anterior resolución, por corresponder a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, al que, una vez firme esta resolución, se remitirán las actuaciones previo emplazamiento de las partes por un plazo de 10 días a fin de que comparezca ante el mismo para hacer valer sus derechos".

Interpuesto por DON Salvador, recurso de súplica contra el auto antes indicado, en fecha 4 de mayo de 2005 se dictó auto con la parte dispositiva siguiente: "LA SALA ACUERDA: Desestimar el recurso de súplica interpuesto por la parte recurrente contra auto de veinticinco de febrero de dos mil cinco ".

Contra dicho auto se preparó recurso de casación por DON Salvador y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 13 de febrero de 2007, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Por la representación de D. Salvador se interpuso recurso de casación contra los Autos de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 25 de febrero y 4 de mayo de 2005, por los que se declaró (1 ) la inadmisibilidad, por extemporaneidad, del Recurso contencioso administrativo 546/2004 en el particular en el que el mismo se interponía por el propio recurrente contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas, de fecha 8 de octubre de 1947, por la que se aprobaba el deslinde marítimo terrestre del término municipal de Oliva (Valencia); y (2) la incompetencia de la Sala para el conocimiento del recurso en el particular en el que se impugnaba la Resolución del Jefe de la Demarcación de Costas de Valencia, de fecha 12 de enero de 2004, por el que se resolvió el expediente de recuperación posesoria del dominio público marítimo-terrestre en dicho término municipal, así como la posterior Resolución de la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 21 de junio de 2004, confirmatoria en alzada de la anterior, por corresponder la competencia a la sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, a la que debía remitirse las actuaciones.

Sobre la mencionada extemporaneidad del recurso, en relación con la Orden Ministerial de 8 de octubre de 1947, que es lo único discutido en casación, el primero de los autos impugnados, de 25 de febrero de 2005, señaló que "las alegaciones que efectúa la recurrente sobre las supuestas irregularidades dela indicada Orden de 1947 en lo que concierne a su no notificación a los interesados carecen de relevancia, pues, se está admitiendo implícitamente su publicación en el Boletín Oficial y, dado el transcurso de tiempo habido, admitir esa pretensión supondría una flagrante vulneración del principio de seguridad jurídica proclamado por el artículo 9 de nuestra Constitución ".

Y, en el segundo, de 4 de mayo de 2005, partiendo de la base de que lo deducido contra la citada Orden era un recurso indirecto, se añadía ---de conformidad con la doctrina contenida en la SAN de 21 de febrero de 2003 ---, que "no procede la citada impugnación indirecta porque no nos encontramos en ningún caso con una disposición de carácter general, ya que la orden que aprueba un deslinde no tiene carácter reglamentario o normativo, sino que es un acto administrativo o bien un acto unilateral de la Administración de carácter provisional, tal como proclamaban las sentencias del Tribunal Supremo que se mencionan en la referida sentencia de esta Sala: SSTS 5-4-1979, 12-4-1985, 10-2-1988, 20-2-1996 y 6-3-1992 . Por lo que, y como también decíamos en la sentencia de 21-2-2003, no procede la impugnación indirecta, incluso admitiendo hipotéticamente que esa Orden fuera una disposición general, cuando versa sobre defectos formales, como establece la sentencia del Tribunal Supremo, que también mencionábamos, de 9-10-2000 ",; por todo lo cual se concluía señalando que "la extemporaneidad de la impugnación es manifiesta y el principio de seguridad jurídica impide una impugnación como la planteada por el recurrente".

Contra dichos autos ha interpuesto, como hemos señalado, la representación de la D. Salvador recurso de casación, en el cual esgrime ---al parecer--- un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 87.1.a) y 3, en relación con el 88.1.d) de la citada Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate; aunque en el encabezamiento del escrito también se hace referencia a un defecto de jurisdicción, por negarse el Tribunal de instancia a conocer del asunto que le había sido sometido.

En todo caso, y en concreto, los preceptos que se consideran infringidos son los artículos 24, 9.3 y 14 de la Constitución Española (CE) así como el 46 de la citada LRJCA, en relación con la doctrina jurisprudencial relativa a las notificaciones defectuosas.

El motivo ha de ser desestimado de conformidad con los razonamientos que efectuamos en relación con cada uno de los preceptos y principios citados como infringidos.

En relación, en primer lugar, con el artículo 24 de la CE, el recurrente pone de manifiesto el error en que, dice, ha incidido la Sala de instancia negando que hubiera utilizado --- como vía principal de su impugnación--- el recurso indirecto contra la Orden Ministerial, aceptando que la misma es una acto administrativo, y que, en todo caso, la impugnación indirecta lo era con el carácter de subsidiaria y claramente residual por si se rechazaran las fórmulas de impugnación directa. Pues bien, insistiendo en esta vía de la impugnación directa contra la Orden de 1947 señala que tanto el recurrente como quien le transmitió la propiedad de la misma han permanecido en la ignorancia sobre el deslinde aprobado en 1947, habiendo formulado el recurso contencioso- administrativo dentro de los dos meses siguiente a la fecha en que conoció la Orden Ministerial de referencia; por otra parte rechaza que las argumentaciones que pudiera formular en relación con la Orden de 1947 fueran meramente formales, como se señala en los autos impugnados. En conexión con el anterior precepto constitucional la parte recurrente rechaza la apelación que la Sala de instancia realiza al principio de seguridad jurídica contemplado en el artículo 9.3 de la CE . Insistiendo en que el recurso se interpuso desde que se conoció el deslinde de 1947 y que no resulta de recibo la aplicación que del principio de seguridad jurídica realiza la Sala de instancia.

Dejando al margen otros aspectos que no son del caso, el contenido de la tutela judicial efectiva que reclama el recurrente podría estar integrado por los siguientes aspectos:

1. El derecho a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en un proceso y a poder promover la actividad jurisdiccional a fin de llegar a una decisión sobre las pretensiones formuladas (STC 115/1984, de 3 de diciembre ).

2. El derecho a obtener una resolución judicial fundada en Derecho, si bien ésta resolución puede ser de inadmisión, si así procede. Es evidente que el órgano judicial no puede admitir una demanda o recurso improcedente con base en razones de índole material, por cuanto está en juego la seguridad jurídica y los derechos de otros justiciables, pero la inadmisión es una decisión grave que debe ser adoptada con prudencia y estricta necesidad. Por otra parte, el derecho a obtener una resolución fundada en derecho implica que en la adopción de la misma se proceda a la aplicación de las normas pertinentes y no las derogadas, inconstitucionales o inaplicables por razón de distribución territorial de competencias (SSTC 18/1981, de 8 de junio, 41/1986, de 2 de abril y 1/1987, de 14 de enero ).

3. El derecho a la interpretación del sistema procesal de modo antiformalista. Es evidente que las formas procesales cumplen un papel de capital importancia para la ordenación del proceso, por lo que no puede dejarse al arbitrio de las partes ni su cumplimiento ni la decisión del momento en que van a cumplirlas, por cuanto el artículo 24 CE no puede ser entendido como un salvaconducto procesal. Mas, frente a ello, la exigencia de formalismos no estrictamente necesarios ni legalmente establecidos puede significar, en caso de resolución desfavorable por tal motivo, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. En consecuencia, no toda irregularidad formal es obstáculo insalvable para la prosecución del proceso, especialmente en los supuestos en que la ley no lo determina así de forma taxativa (SSTC 3/1983, de 25 de enero, 102/1984, de 12 de noviembre, y 69/1987, de 22 de mayo; SSTS 16 diciembre 1983 y 9 mayo 1984 ).

Pues bien, desde esta perspectiva también el motivo debe de ser desestimado al estar fundada la respuesta jurisdiccional en un interpretación razonable y no arbitraria de los preceptos controvertidos. Es evidente que la afirmación del recurrente ---en el sentido de que la citada Orden Ministerial de 1947 no fue notificada ni al propio recurrente ni a sus causantes, vendedores de la casa---, no ha podido ser contrarrestada por la Administración estatal dado el tiempo transcurrido desde la tramitación y resolución del deslinde de referencia, sin que, por tales circunstancia le pueda ser imputada a la Administración la obligación probatoria al respecto. Ante tal situación, la Sala de instancia da relevancia, en el primer auto impugnado, a un dato aceptado por la parte recurrente, cual es la publicación de la Orden en el Boletín Oficial del Estado, y que, aun no pudiendo ser considerada la misma como una disposición reglamentaria o de carácter general, viene a suplir a la notificación personal. Partiendo de ese dato y aplicando el mencionado principio de seguridad jurídica la Sala de instancia declara la extemporaneidad del recurso, con una interpretación que podemos calificar de razonable y en modo alguno arbitraria.

Pero si analizamos las otras resoluciones que también se impugnaban junto con la Orden Ministerial que ha sido excluida del acceso a la jurisdicción, esto es, las Resoluciones de la Demarcación de Costas de Valencia y la del Director General de Costas, podemos deducir otros datos que sirven para confirmar la decisión impugnada de la Sala de instancia: Tras el deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 1947 fue aprobado otro posterior, por Orden Ministerial de 19 de septiembre de 1994, que, sin embargo, fue judicialmente anulado, produciéndose, pues la "reviviscencia" de la Orden de 8 de octubre de 1947, que, en consecuencia, constituye el soporte jurídico de las resoluciones recuperatorias del dominio público marítimo terrestre; debe destacarse un dato, no solo conocido, sino aportado por el recurrente, que pone de manifiesto su conocimiento de que la vivienda está ubicada en la zona de dominio público careciendo de concesión administrativo que la autorice. Tal dato se encuentra en el documento privado de compraventa de fecha 21 de mayo de 1986, suscrito por el propio recurrente (y que daría lugar a la posterior Escritura Pública de 12 de noviembre de 1999); en el mismo se expresaba que se vendía "una casa dentro de la zona marítimo terrestre en la zona derecha de la gola del vedat, en Oliva, de la que no posee la oportuna concesión de los terrenos que ocupa". En consecuencia, desde la misma fecha de la adquisición de la casa (1986) la recurrente ---antes, pues, de 1994, en que se realiza el deslinde luego anulado--- conocía la indebida situación del inmueble en la zona de dominio público marítimo terrestre, formalizada por la Orden de 1947, sin que hiciera nada al respecto. Ante tal situación, la referencia de la Sala de instancia a la vulneración del principio de seguridad jurídica

(9.3 de la CE) para rechazar la pretensión anulatoria del recurrente, resulta de todo punto aceptable y enlaza con el deseo del propio legislador de establecer un límite temporal ---si se quiere indeterminado--- a la revisión, en vía administrativa, de los actos administrativos, tal y como se deduce del artículo 106 de la LRJPA que señala que "las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por ... el transcurso del tiempo ... su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes".

También se fundamenta el motivo en la vulneración del principio de igualdad, proclamado en el artículo 14 de la Constitución Española, que la parte recurrente fundamenta en la circunstancia de haberse admitido a trámite por la misma Sala de la Audiencia Nacional el RCA 369/2005 interpuesto contra la misma Orden de 8 de octubre de 1947, mediante providencia de la Sala de 6 de junio de 2005 .

En relación con el principio de igualdad en la aplicación de la ley tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Constitucional han precisado perfectamente sus características y delimitación, señalando al efecto que el mismo encierra y presta contenido a una prohibición o discriminación de tal manera que ante situaciones iguales deban darse tratamientos iguales, por lo que sólo podrá aducirse ese principio de igualdad como violado cuando, dándose los requisitos previos de una igualdad de situaciones entre los objetos afectados por la norma, se produce un tratamiento diferenciado de los mismos en virtud de una conducta arbitraria no justificada de los poderes públicos quedando "enmarcados con rigurosa precisión los perfiles dentro de los cuales ha de desenvolverse la acción promovida en defensa de ese derecho fundamental de igualdad, que ha de entenderse entre iguales, es decir, entre aquellos que tiene circunstancias de todo tipo iguales..." (STS 23 de junio.1989 ). "No toda disparidad de trato significa discriminación, sino que es necesario que la disparidad de soluciones sea ante situaciones absolutamente iguales" (STS 15 de octubre de 1986 ). "Tal principio ha de requerir... una identidad absoluta de presupuestos fácticos..." (STS 28 de marzo de 1989 ).

En consecuencia, la aplicación del citado principio de "requiere que exista un término de comparación adecuado, de forma que se haya producido un tratamiento desigual en supuestos absolutamente idénticos ya que es presupuesto esencial para proceder a un enjuiciamiento desde la perspectiva del art. 14 CE, que las situaciones que quieran traerse a la comparación sean efectivamente equiparables y ello entraña la necesidad de un término de comparación ni arbitrario ni caprichoso..." (STS 6 de febrero de 1989 ). Por otra parte, una actuación "de la Administración al dar cumplimiento a los preceptos de la ley ... para que pueda declararse vulneradora del principio de igualdad, es necesario acreditar que tal actuación fue arbitraria y discriminatoria" (STS 13 de julio de 1989 ), pues el artículo 14 CE excluye que "la resolución finalmente dictada aparezca como fruto de un mero voluntarismo selectivo frente a casos anteriores resueltos de modo diverso" (STC 55/1988, de 24 de marzo; 181/4987, de 13 de noviembre; y 1/1990, de 15 de enero ). Debiendo, en consecuencia, concluir señalando que lo "que el principio de igualdad en la aplicación de la ley exige no es tanto que la ley reciba siempre la misma interpretación a efectos de que dos sujetos a los que se aplique resulten siempre idénticamente afectados, sino que no se emitan pronunciamientos arbitrarios por incurrir en desigualdad no justificada en un cambio de criterio que pueda reconocerse como tal" (STC 49/1985, de 28 de marzo y 1/1990, de 15 de enero ).

Pues bien, desde tal perspectiva el motivo también ha de ser desestimado. Dejando al margen --- desde óptica del recurso de casación--- la circunstancia de que estamos ---por su posterioridad en el tiempo--- ante una cuestión nueva de la que no conoció la Sala de instancia, por lo que es inviable que dejemos sin efecto un pronunciamiento inexistente, tampoco podemos apreciar la similitud de supuesto comparativos requeridos por la jurisprudencia de precedente cita; si bien se observa, frente a una decisión definitiva de inadmisión por extemporaneidad, que es la que revisamos en autos, se nos ofrece otra decisión de la misma Sala que, efectivamente, responde a otro recurso dirigido contra la misma Orden Ministerial, pero que, sin embargo, no podemos calificar de definitiva ---como la de autos---; dicha provisionalidad se deduce del propio texto de la Providencia de admisión aportada, en el que se expresa que la tramitación del recurso se inicia "sin perjuicio de lo que resulte del expediente administrativo", sin que nada se nos haya aportado sobre tal devenir procedimental.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del recurso de casación (artículo 139.3 de la citada LRJCA ), debiendo establecerse, como límite, en cuanto a la minuta de letrado, a la vista de las actuaciones procesales, la cantidad de 1.500 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.