STS, 10 de Junio de 2003

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 14 de marzo de 1997, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 845 de 1994, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que con estimación en esencia del recurso interpuesto por el Procurador D.FLORENCIO ARAEZ MARTINEZ en representación de UNION SALINERA DE ESPAÑA, S.A., debemos anular y anulamos la O.M. de 2 de marzo de 1.993 exclusivamente en cuanto afecta a la propiedad del recurrente, con todas las consecuencias legales y registrales inherentes a este pronunciamiento, sin costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico décimo: «Hemos querido dejar para un párrafo exclusivo lo que en el anterior podríamos haber señalado como D), la configuración específica del terreno. En cuanto a su composición, sobre la que luego volveremos, nos dice el informe elaborado por el Ingeniero Sr. Jose Pedro que no es distinta de las otras tierras interiores. En cuanto a su configuración, apreciamos que junto a la naturaleza baja de gran parte de su extensión y que ha sido la aprovechada para la decantación y evaporación, existen altozanos o mesetas que llaman "manchones" notablemente sobreelevadas, es decir lo que a gran escala serían mesetas y anchos valles. En los últimos se han excavado las tablas para la evaporación, utilizándose la tierra extraída para formar los caballones de separación. Cuando comprobamos la distribución vemos que el lado de la finca que linda propiamente con el río está en la práctica "sellado" y nadie nos dice que no sea naturalmente. Es en el vértice norte, en la misma ensenada o desembocadura del río Arillo, donde se ubican las dos compuertas gemelas y la razón es señalada: es en ese punto donde, por lógica, mayor altura puede alcanzar la pleamar. Si vemos las fotografías de las compuertas apreciamos que sobre el obstáculo de "vuelta afuera" ha habido que hacer un corte de notable profundidad para la captación del agua del exterior (página 46 del informe), probablemente más de dos metros, y lo corroboran las fotografías XI (página 44), donde se aprecia que ha sido preciso excavar considerablemente para llevar el agua a través del indubitado dominio público en la llamada zona de "fangos" exterior que separa las salinas de la misma bahía. Luego, todos los canales de intercomunicación entre balsas o tablas están abiertos a pico y con notable profundidad (fotografías página 40), a fin de no perder gravedad y no obstante ello casi desde la misma entrada el agua ha de ser bombeada mediante un equipo que subsiste instalado. Es decir, y como resumen, que si ya desde la misma orilla del mar ha habido que excavar un canal profundo para llevar el agua a compuertas a través del dominio público y que una vez en propiedad privada ha habido que hacer lo propio e incluso bombear para que pueda discurrir el agua salada de una tabla a otra, difícilmente podemos decir que en tiempos históricos relativamente próximos aquello fue un terreno naturalmente inundable, ni por los datos que aquí tenemos, ni por la ausencia de más precios datos que no nos ha facilitado la Administración en su pretensión cuasi-expropiatoria».

Notificada la referida sentencia a las partes, el Abogado del Estado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo con emplazamiento de las partes por treinta días para que pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación, lo que así hizo aquella Sala por providencia de 9 de mayo de 1997.

Dentro del plazo al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad Unión Salinera de España S.A., representada por el Procurador Don Florencio Araez Martínez, y, una vez recibidas las actuaciones, se ordenó dar traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, manifestase si mantenía o no el recurso de casación por él preparado y en caso afirmativo lo interpusiese por escrito dentro de dicho plazo, lo que llevó a cabo con fecha 4 de noviembre de 1997, aduciendo tres motivos de casación, el primero al amparo del artículo 95.1.1º de la Ley de esta Jurisdicción y los otros dos al del artículo 95.1.4º de la misma Ley; el primero porque el Tribunal "a quo" se ha excedido en el ejercicio de su jurisdicción al conocer de un asunto reservado a la jurisdicción civil y concretamente ha resuelto que los bienes tienen naturaleza privada, lo que, conforme a lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley Jurisdiccional de 1956, no corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa sino a la del orden civil, como lo ha interpretado la jurisprudencia reiterada, de modo que la sentencia recurrida conculca también lo dispuesto en los artículos 17 del Texto articulado de la Ley de Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964, a cuyo tenor ante la jurisdicción contencioso-administrativa sólo cabe impugnar la aprobación del deslinde por infracción del procedimiento, ya que los interesados pueden hacer valer sus derechos ante la jurisdicción ordinaria, desconociendo, asimismo, la sentencia lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 del la Ley de Costas, que definen lo que son bienes de dominio público marítimo, siendo el deslinde el procedimiento de determinación de ese dominio público, que surtirá los efectos del artículo 13, los que resultan desconocidos por el Tribunal de instancia, que debió limitarse a observar si se cumplen los requisitos legales y de procedimiento sin entrar a debatir a quién corresponde la titularidad de los bienes; el segundo por haber infringido la sentencia recurrida el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos consagrado en el artículo 57 de la Ley 30/92 y la jurisprudencia que lo interpreta, ya que viene a exigir que la Administración pruebe la demanialidad cuando quien debe acreditar la errónea actuación administrativa es el interesado o recurrente para llevar al ánimo de la Sala el convencimiento de que la concreta porción de terreno ocupada por él no es de pertenencia demanial con arreglo a las normas aplicables y sólo así cabe destruir la presunción de legalidad del actuar administrativo, habiendo procedido la Sala sentenciadora a la inversa al declarar que la Administración no ha podido probar el carácter demanial del terreno deslindado, con lo que ha desconocido el principio de autotutela declarativa y ejecutiva que rige la actuación de aquélla y supone que no tiene que acreditar la legalidad de sus actos; y el tercero por haber infringido lo dispuesto en los artículos 3, 4, 5, 8, 9.1, 11, 12.1 y 13, así como la Disposición Transitoria 1ª , apartado tercero, de la Ley de Costas, y en el artículo 14.2 de la Ley de Patrimonio del Estado y de la jurisprudencia que los interpreta, dado que no corresponde al Juzgador declarar si una salina es o no marisma, pues ello debe ser el resultado de una diligente actividad probatoria que destruya la presunción de certeza del acto de deslinde, resultando claro que la condición de la salina no puede separarse de la marisma, con lo que no cabe considerar los terrenos de la salina excluídos de la zona marítimo-terrestre por el hecho de que su desecación temporal se produzca por evaporación y no por reflujo de las aguas del mar, ni tampoco puede negarse el carácter de la salina como parte de la zona marítimo-terrestre por la existencia de unas obras que permitan regular a voluntad del concesionario la inundación de los terrenos impidiendo la entrada o salida de las aguas, pues la disposición transitoria primera , apartado 3, de la Ley de Costas de 1988 no impide la consideración de dominio público para los terrenos ocupados por obras, hayan sido o no ejecutadas con autorización de la Administración, y así, al tener la zona marítimo-terreste carácter demanial, las marismas forman parte de dicha zona y las salinas están situadas en las marismas, por lo que es evidente que tienen naturaleza demanial, lo que se corrobora también con la regulación histórica, constituída por la Ley de Aguas de 1866 y las de Puertos de 1880 y 1928, que consideraron las salinas como parte de los correspondientes terrenos de dominio público y exigieron para su ocupación la pertinente autorización administrativa, de manera que las detentaciones privadas, incluso inscritas en el Registro de la Propiedad a nombre de particulares, no suponen la exclusión de los bienes deslindados del dominio público de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Costas, sin que, frente a ella, pueda prevalecer la calificación urbanística de los terrenos o las posibles enajenaciones que hubiera realizado la Administración, ya que no cabe enajenar la zona marítimo-terrestre porque dicha Administración no es su titular, siendo los bienes de dominio público imprescriptibles, inalienables, inembargables e indesafectables, y entre ellos se encuentras las marismas y, por ende, las salinas, por ser bienes pertenecientes al pueblo y a la nación y así lo definen perfectamente los artículos 4.2 y 9.1 de la Ley de Costas, no siendo el deslinde más que una constatación administrativa de hechos físicos, a los que la ley anuda, sin más, la calificación de zona marítimo-terrestre, de modo que, respecto del fondo, lo único que cabe discutir es eso y no si existen, dentro o fuera de la línea, pertenencias privadas o públicas, a pesar de lo cual la sentencia recurrida entiende que el procedimiento de deslinde ha sido correcto y que se han actuado potestades administrativas por el Organo competente, pero se olvida cuál es la finalidad de esta potestad, vulnerando así lo dispuesto en los artículos 11, 12.1 y 13 de la Ley de Costas, terminando con súplica de que se anule y revoque la sentencia recurrida y se dicte otra más conforme a Derecho, declarando ajustada a Derecho la resolución administrativa impugnada.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto se dio traslado por copia a la representación procesal de la entidad comparecida como recurrida a fin de que, en el término de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que efectuó con fecha 5 de mayo de 1998, alegando que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente no sólo para enjuiciar las cuestiones relativas al procedimiento sino también las características de los terrenos para concluir si es correcta o no su inclusión en la zona marítimo-terrestre, y así se deduce de lo dispuesto en los artículos 11 y 13 de la vigente Ley de Costas, pues, a pesar de constituir el deslinde el ejercicio de una potestad administrativa, contiene pronunciamientos relativos a la titularidad de los bienes, que pueden y deben ser controlados por la jurisdicción del orden contencioso-administrativo, en cuyo control ha de apreciar si concurren o no las características físicas señaladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, y el hecho de que la Sala de instancia haya considerado regular y correcto el procedimiento de deslinde no supone que deba quedarse en eso sino que tiene que valorar la prueba para decidir si la actuación de la Administración fue ajustada a derecho al calificar la zona como marítimo-terrestre, y, por consiguiente, discutir el acierto o desacierto técnico del deslinde y la aplicación correcta o incorrecta a unos terrenos determinados de las características físicas señaladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, y el hecho de que la Sala de instancia haya considerado regular y correcto el procedimiento de deslinde no supone que deba quedarse en eso sino que tiene que valorar la prueba para decidir si la actuación de la Administración fue ajustada a derecho al calificar la zona como marítimo terrestre, y, por consiguiente, supone, de manera inseparable, y, sin perjuicio en su caso del ejercicio de las acciones civiles procedentes, enjuiciar la titularidad pública o privada de dichas superficies, lo que conlleva un pronunciamiento acerca de la titularidad del terreno con los efectos limitados a una cuestión prejudicial, no habiéndose invocado correctamente el segundo motivo de casación al no citar el apartado del artículo 95.1 en que se basa, pero, en cualquier caso, la presunción de legalidad de los actos administrativos no desplaza hacía el administrado la carga de la prueba de los hechos en su integridad, sino que aquel principio se limita a imponer al administrado la carga de recurrir o accionar, mientras que la carga de la prueba se rige por sus reglas generales, de modo que cada parte soporta la carga de probar los hechos que integran el supuesto de normas cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor, debiendo tenerse en cuenta que las presunciones iuris tantum son susceptibles de prueba en contrario, y lo que la sentencia recurrida sostiene no es sólo que la Administración no ha probado las características físicas de la inundabilidad de los terrenos de la salina sino que ha demostrado una serie de características y circunstancias que impiden la inundación o la inundabilidad, y finalmente el tercer motivo, carente de sistemática, constituye un alegato sobre cuestiones diferentes, propias de una discusión en la instancia y no de un recurso de casación, si bien ninguno de los supuestos contenidos en los artículos 4 y 5 de la Ley de Costas se dan en los terrenos de la salina, que, desde luego, no constituye una marisma, pues no es inundable por los flujos o movimientos mareales , y así lo ha considerado la Sala de instancia después de valorar las pruebas practicadas tanto en el expediente administrativo como en el proceso a instancia de la entidad demandante, sin que exista vinculación de las salinas con la marisma por las razones que ampliamente se exponen en seis apartados, siendo compatible con las declaraciones de la sentencia lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley 22/1988, viniendo el régimen de los terrenos ganados al mar y desecados en su ribera constituído no sólo por el artículo 4.2 de la Ley 22/1988 sino también por su Disposición Transitoria segunda, cuya cita se omite, partiendo la Sala de instancia del dato objetivo de que los terrenos de la salina en cuestión no son naturalmente inundables por razón de la configuración física de la finca, sin que jamás hubiese sido deslindados como de dominio público, por lo que no pudieron perder las características físicas de éste, mientras que el supuesto contemplado en la Disposición Transitoria 1ª.3 de la Ley de Costas es el de la existencia de una ocupación mediante obras de terrenos que, de manera indudable, resulten incluídos en el dominio público, pero la sentencia recurrida ha excluido los terrenos ocupados por la salina de los que por su identidad, naturaleza y condición pertenecen al demanio marítimo- terrestre, no siendo posible volver a examinar y valorar las pruebas practicadas en forma diferente a la efectuada por el Tribunal de instancia, por impedirlo la propia naturaleza del recurso de casación, y finalmente no resulta aplicable al deslinde, expresamente regulado en la Ley de Costas 22/1988, lo dispuesto por el artículo 14.2 de la Ley de Patrimonio del Estado, ya que aquél supone un pronunciamiento acerca de la naturaleza jurídica de los bienes y de la titularidad pública, que impone, en el caso de ser impugnado, al Tribunal el deber de decidir si es o no ajustada a derecho la decisión de la Administración al efectuar tal declaración de demanialidad, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto y que se impongan las costas del recurso a la Administración recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 22 de enero de 2003, si bien, con fecha 15 de enero de 2003, la Sección Tercera de esta Sala, ante la que pendía, acordó remitir lo actuado a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento con arreglo a las nuevas normas de repartimiento de asuntos, y, recibidas en esta Sección con fecha 27 de enero de 2003, quedaron pendientes de votación y fallo cuando por turno correspondiese, señalándose a tal fin el día 29 de mayo de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

El Abogado del Estado basa el presente recurso de casación en idénticos motivos a los que ya han recibido respuesta de esta Sala en otros tantos recursos por él deducidos contra sentencias pronunciadas por la misma Sala de instancia, en las que se anula el deslinde del dominio público marítimo-terrestre practicado por la Administración, y que se reducen, en síntesis, a negar a la jurisdicción contencioso-administrativa cualquier control del acto de deslinde que no sea el meramente procedimental, a esgrimir el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos y, finalmente, a oponerse a las conclusiones fácticas a las que llega la Sala de instancia para decidir, aunque invocando al hacerlo la conculcación de una serie de preceptos de la Ley de Costas, definidores del dominio público marítimo-terrestre y reguladores del procedimiento de deslinde, por lo que en esta sentencia reiteraremos lo dicho en las anteriores en aras de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en aplicación de la Ley.

No es preciso abundar en razones para rechazar el motivo de casación que atribuye a la Sala sentenciadora exceso en el ejercicio de la jurisdicción por haber invadido el ámbito reservado a los jueces y tribunales del orden civil en cuanto a la definición del derecho de propiedad, ya que aquélla se ha ceñido a cumplir su deber de controlar la decisión administrativa impugnada, por la que se declaró el dominio público de una salina, llegando a la conclusión, después de examinar y valorar las pruebas practicadas tanto en la vía previa como en el proceso, de que los terrenos ocupados por la mencionada salina no tienen las características contempladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas 22/1988, y tal proceder constituye el cometido propio que a la jurisdicción del orden contencioso-administrativo atribuye tanto el artículo 1 de la entonces vigente Ley Jurisdiccional como el artículo 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar las acciones de que se crean asistidos en relación con la titularidad dominical de los terrenos ante la jurisdicción civil (artículo 14 de la Ley de Costas 22/88).

En contra del parecer del Abogado del Estado, la jurisdicción del orden contencioso- administrativo no puede limitarse a decidir sobre la corrección procedimental del deslinde practicado, ya que éste, conforme a lo establecido por los artículos 11 y 13.1 de la referida Ley de Costas, tiene como finalidad constatar la existencia de las características físicas de los bienes, relacionadas en los mencionados artículos 3, 4 y 5 de la misma Ley, para declarar la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, de modo que a tal actividad administrativa debe extender su control la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver si aquélla se ajusta o no a lo dispuesto en los indicados preceptos, y así lo hemos declarado en nuestras Sentencias de 15 de marzo, 16 de abril y 4 de junio de 2003 (recursos de casación 6345/98, 3349/97 y 7551/97).

No mejor suerte debe correr el segundo motivo de casación esgrimido por el Abogado del Estado al amparo del artículo 95.1, 4º de la Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992, en el que se achaca al Tribunal "a quo" haber conculcado el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos consagrado en el artículo 57 de la Ley 30/92 y la jurisprudencia que lo interpreta, ya que tal presunción está sujeta a lo que resulte del proceso cuando se ha instado su revisión jurisdiccional, según hemos declarado también en nuestras referidas Sentencias de 15 de marzo, 16 de abril y 4 de junio de 2003.

La Sala de instancia ha valorado todas las pruebas practicadas y ha llegado a la conclusión de que los terrenos ocupados por la salina no reúnen las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas para ser considerados bienes de dominio público marítimo- terrestre, ya que no pueden ser calificados de marisma, conclusión a la que llega después de describir prolijamente la situación de dichos terrenos a la vista de los medios de prueba ofrecidos tanto por la entidad demandante como por la propia Administración, y, por consiguiente, la aludida presunción ha quedado destruida como en cualquier otro supuesto de revisión de actos administrativos, revestidos de idéntica presunción de validez, que vienen a ser anulados por sentencia.

En el último motivo de casación se aduce que la Sala de instancia ha infringido los artículos 3, 4. 5, 8, 9.1, 11, 12.1 y 13, así como la Disposición Transitoria 1ª apartado 3, de la Ley de Costas, y el artículo 14.2 de la Ley de Patrimonio del Estado.

En cuanto a la vulneración de este último precepto ya hemos expresado que el control jurisdiccional no queda constreñido a verificar la corrección de los trámites para practicar el deslinde sino que se extiende a los fines de éste y, por consiguiente, tiene un alcance más amplio que el contemplado en el mencionado artículos 14.2 de la Ley de Patrimonio del Estado, inaplicable al supuesto enjuiciado.

Respecto de los demás preceptos invocados en este último motivo de casación como vulnerados por la Sala sentenciadora, la única razón para justificar tal alegación se centra en el hecho de que todas las salinas están situadas en marismas y éstas forman parte del demanio, pero la sentencia recurrida declara abiertamente que el terreno ocupado por la salina «no es en tiempos históricos relativamente próximos un terreno naturalmente inundable», frente a cuya declaración fáctica, minuciosa y razonablemente argumentada, no se esgrime motivo alguno de casación relativo a la apreciación de las pruebas, sino que, desconociendo tal hecho declarado probado, se articula el motivo de casación a partir del hecho de que son determinadas obras las que impiden la inundabilidad natural del terreno.

Esta Sala del Tribunal Supremo ha repetido incansablemente que al recurso de casación no tiene acceso la valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala de instancia salvo que se invoque, como motivo de casación, que el Tribunal "a quo" ha conculcado concretos y singulares preceptos, doctrina jurisprudencial sobre valoración de la prueba o bien que ésta es arbitraria, irracional o conculca principios generales del derecho o las reglas sobre la prueba tasada (Sentencias de esta Sala de 10 de octubre y 7 de noviembre de 1995, 27 de julio de 1996. 23 de junio y 16 de diciembre de 1997, 24 de enero, 14 de marzo, 12 de noviembre y 28 de diciembre de 1998, 23 y 30 de enero, 27 de febrero, 13 de marzo, 6 de abril, 24 de mayo, 5 y 12 de junio y 17 de julio de 1999, 1 de diciembre de 2001, 6 de julio y 5 de octubre de 2002), sin que se hayan así combatido las declaraciones contenidas en el fundamento jurídico décimo de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, en el que, a la vista de las pruebas documental y pericial, se concluye que los terrenos de la salina no son inundables naturalmente sino que desde la misma orilla del mar ha sido necesario «excavar un canal profundo para llevar el agua a compuertas a través del dominio público y, una vez en propiedad privada, ha habido que hacer lo mismo e incluso bombearla para que pueda discurrir el agua salada de una tabla a otra», de modo que los preceptos de la Ley de Costas citados en este motivo de casación habrían sido conculcados de ser las características de los terrenos como afirma el representante procesal de la Administración recurrente, pero no es ese el caso, sino que, por el contrario, dichos terrenos no son naturalmente inundables, por lo que no pueden quedar delimitados dentro del dominio público marítimo-terrestre, sin que se haya acreditado tampoco que fuesen determinadas obras las que lo hayan impedido, según lo declara expresamente también la Sala de instancia, y, en consecuencia, este último motivo de casación, al igual que los anteriores, no puede prosperar.

La desestimación de todos los motivos alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a la Administración recurrente de las costas procesales causadas, según dispone el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, en relación con la Disposición Transitoria novena de la Ley 29/1998, de 15 de julio.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.