STS, 4 de Mayo de 2004

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 14 de julio de 2003, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 411 de 2000, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de D. Raúl contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 20 de diciembre de 1994 por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 1.319 metros comprendido entre el Faro y la Lonja antigua de Barbate, en el término municipal de Barbate (Cádiz), con imposición de las costas de este proceso a la parte demandante».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «El demandante aduce que la orden ministerial de 20 de diciembre de 1994, por la que se aprobó el deslinde, no le fué notificada en su día pese a que él tenía la condición de interesado en virtud de la anotación de embargo que figuraba a su favor en el Registro de la Propiedad. Ha quedado efectivamente acreditado que cuando se acordó el inicio del procedimiento de deslinde, por resolución de la Dirección General de Puertos y Costas de 28 de julio de 1989, y a lo largo de la tramitación del mencionado expediente ya figuraba en el Registro de la Propiedad de Barbate una anotación de embargo preventivo a favor del ahora demandante sobre la finca registral nº NUM000, que entonces era propiedad de D. Eduardo. El ahora demandante Sr. Raúl devino propietario de la mencionada finca cuando se produjo la adjudicación de ésta a su favor por auto de 14 de enero de 1998 del Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Chiclana de la Frontera (procedimiento ejecutivo 326/88), pero para entonces hacía más de tres años que se había dictado la orden de deslinde que ahora se pretende impugnar. En consonancia con la titularidad registral vigente en aquellas fechas, durante la tramitación del expediente de deslinde fue emplazado el entonces propietario D. Eduardo, quien no sólo compareció y formuló alegaciones en aquel procedimiento administrativo sino que una vez aprobado el deslinde lo impugnó ante esta misma Sala y Sección 1ª en recurso contencioso-administrativo 715/95, que fue desestimado por sentencia de 18 de diciembre de 1998. Estando así acreditado que durante la tramitación del expediente de deslinde la Administración emplazó a quien figuraba como titular registral de la finca, debemos concluir que tal modo de proceder fue ajustado a lo previsto en los artículos 12.2 de la Ley de Costas de 1988 y 22.3 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/89, de 1 de diciembre, sin que de tales preceptos pueda derivarse la exigencia de emplazar también en los expedientes de deslinde a todas aquellas personas que, sin ser titulares dominicales, hubiesen promovido anotaciones registrales de embargo, de demanda o de cualquier otra clase sobre la fincas afectadas por el deslinde. No había necesidad, por tanto, de emplazar en aquel expediente de deslinde al ahora demandante; y, por la misma razón, no es reprochable a la Administración el no haber notificado entonces al Sr. Raúl la orden ministerial que aprobó el deslinde. Tales actos de emplazamiento y notificación sí se dirigieron al entonces propietario que, como hemos señalado, ejercitó su derecho a impugnar el deslinde en vía jurisdiccional. Y tampoco puede considerarse anómalo que en aquel recurso contencioso-administrativo 715/95 promovido por el anterior propietario no fuese emplazado el ahora demandante, pues, teniendo en cuenta que cuando aquel recurso se interpuso el Sr. Raúl sólo tenía a su favor una anotación preventiva de embargo, su emplazamiento en aquel litigio no venía exigido ni por los ya citados artículos 12.2 de la Ley de Costas y 22.3 de su Reglamento ni por el artículo 64 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción de 1956 (redacción dada por Ley 10/1992), que era la aplicable en aquel proceso».

También se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia que: «Las consideraciones expuestas en el Fundamento anterior nos llevan a concluir que, por no ser entonces propietario, el ahora demandante no tenía derecho a que se le notificase la orden que aprobó el deslinde y, por tanto, para formular la impugnación que pretende no puede acogerse a ningún plazo que no sea el de dos meses computados desde que la resolución que aprobó el deslinde se notificó al que entonces era titular registral de la finca (artículo 58.1 de la antigua Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 y, ahora, artículo 46.1 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio). Y siendo ello así, el presente recurso debe ser declarado inadmisible, tal y como sostiene el Abogado del Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 69.e) de la mencionada Ley 29/1998».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por resolución de 16 de mayo de 2002, en la se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, Don Raúl, representado por el Procurador Don Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos al amparo todos de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la vigente Ley Jurisdiccional, el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 58 y 59 de la Ley 30/92, en relación con el artículo 57.2 de la misma, porque la Orden aprobatoria del deslinde practicado debió ser notificada al recurrente como interesado, al ostentar un derecho real sobre una parcela incluída en el deslinde, razón por la que, una vez que el recurrente así se lo demostró a la Administración de Costas, ésta le notificó dicha Orden, deduciendo dentro del plazo legal oportuno recurso contencioso-administrativo, que por ello no debió declararse inadmisible; el segundo por haber infringido también la Sala sentenciadora lo dispuesto en los artículos 12.2 de la Ley de Costas y 22 y siguientes de su Reglamento, que establecen que en el procedimiento de deslinde deben ser oídos quienes acrediten su condición de interesados, a pesar de lo cual la Administración no dio audiencia al recurrente, aún apareciendo en el Registro de la Propiedad como titular de un embargo sobre la finca deslindada, lo que, a todas luces, le confiere el carácter de interesado, según la doctrina jurisprudencial que se cita, condición que, además, le fue reconocida por la propia Administración al notificarle la Orden una vez que justificó el derecho que ostentaba sobre dicha finca; y el tercero por haberse conculcado en la sentencia recurrida lo dispuesto en el artículo 64.1 de la Ley Jurisdiccional, que regula el trámite de conclusiones, ya que se considera en dicha sentencia que la actuación del demandante era acreedora de la imposición de costas por no haber combatido en conclusiones la causa de inadmisión alegada por el Abogado del Estado al contestar la demanda, cuando lo cierto es que dicho trámite tiene una expresa finalidad establecida en el indicado precepto, que no es precisamente la de formular una réplica sino la de resumir los hechos y las pruebas practicadas, citando los fundamentos jurídicos en apoyo de la pretensión formulada, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra, por la que, accediendo a lo pedido en la demanda, se declare: «Nula y sin efecto la O.M. de 20 de diciembre de 1994 del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos mil trescientos diecinueve metros, comprendido entre el Faro y la Lonja antigua de Barbate, en el término Municipal de Barbate (Cádiz) o, en todo caso, nula y sin efecto por lo que se refiere a los puntos M-11 y M-15, que figuran en el plano del deslinde; la validez y subsistencia del deslinde practicado en la zona costera de referencia conforme a la O.M. del 5 de noviembre de 1974; la nulidad de las anotaciones y asientos practicados en el Registro de la Propiedad de Barbate en virtud del proyecto de deslinde aprobado por la O.M. de 20 de diciembre de 1994, que impugnamos, o, al menos, los relativos a la propiedad del actor, ordenando su cancelación y 4.- la expresa condena en costas de la demandada, con los demás pronunciamientos a que en derecho haya lugar, todo ello conforme a lo dispuesto en el art. 95.2 d) de la Ley rituaria de esa jurisdicción.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 15 de diciembre de 2003, aduciendo que todo lo debatido y resuelto en el juicio de instancia no ha logrado ser rebatido por los motivos de casación que reproducen los argumentos expuestos en el recurso contencioso administrativa, por lo que, remitiéndose a los argumentos que constan en la sentencia recurrida, terminó suplicando que se declare no haber lugar al recurso de casación y se impongan las costas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 20 de abril de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Los dos primeros motivos de casación van encaminados a combatir la inadmisión del recurso contencioso-administrativo declarada en la sentencia recurrida, al haber considerado la Sala de instancia que dicho recurso se dedujo fuera de plazo.

Sostiene la representación procesal del recurrente que, al así haberlo decidido, ha conculcado dicha Sala lo establecido en los artículos 57.2, 58 y 59 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre, que imponen a la Administración el deber de notificar sus resoluciones a los interesados y la forma de hacerlo, dejando en suspenso, mientras tanto, la eficacia del acto, y también lo dispuesto en los artículos 12.2 de la Ley de Costas 22/1988 y 22 de su Reglamento, que prevén la audiencia de los interesados en el expediente de deslinde, dado que el recurrente ostentaba un derecho real sobre una de la fincas deslindadas anotado en el Registro de la Propiedad, a pesar de lo cual no le fue practicada notificación alguna y, cuando demostró a la Administración su titularidad, ésta le practicó la oportuna notificación de la Orden aprobatoria del deslinde, que oportunamente impugnó en sede jurisdiccional dentro del plazo al efecto establecido por el artículo 46.1 de la Ley de esta Jurisdicción.

Ambos motivos de casación deben prosperar por las razones que ya expusimos en nuestra Sentencia de 22 de diciembre de 2003 (recurso de casación 2925/2000), en la que, al resolver otro recurso de casación interpuesto por el mismo recurrente, declaramos que los artículos 12.2 de la Ley de Costas y 22 de su Reglamento imponen el deber de oír en el procedimiento de deslinde a quien figura en el Registro de la Propiedad como titular de un derecho sobre la finca objeto de deslinde.

Si en este caso, como reconoce la Sala sentenciadora, no fue así, no se le puede negar al interesado, a quien se notificó ulteriormente la Orden aprobatoria del deslinde, impugnarla en sede jurisdiccional dentro del plazo al efecto establecido, como en este caso hizo el recurrente, quien, si bien ha aducido la vulneración de su legítimo derecho de audiencia, no solicita la anulación de la referida Orden por un defecto formal causante de indefensión, según prevé el artículo 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sino que, siguiendo el criterio jurisprudencial de rechazar la indefensión cuando en sede jurisdiccional se tiene la oportunidad de alegar y probar lo necesario en orden a la justificación del derecho reclamado o de la situación jurídica cuyo reconocimiento se pretende, solicita la anulación del deslinde aprobado al entender que éste no es ajustado a derecho por declarar dominio público marítimo terrestre la finca de su propiedad, inscrita como tal en el Registro, a pesar de que las condiciones geomorfológicas del terreno no se han alterado desde el deslinde practicado y aprobado por Orden Ministerial de 5 de noviembre de 1974, que la dejó fuera de dicho dominio, y que el suelo deslindado es urbano encontrándose edificado.

La estimación de los primeros motivos de casación hace innecesario examinar el tercero, aunque hemos de reconocer que el mero hecho de no combatir en conclusiones la causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, aducida en la contestación a la demanda, no es por si sola determinante de una actuación temeraria acreedora de la condena en costas, ya que si bien es cierto que en dicho trámite el demandante está plenamente legitimado para oponerse a las causas de inadmisión alegadas al contestar la demanda, quedando a salvo con ello el principio de contradicción, la finalidad específica del escrito de conclusiones es la prevista con carácter general en el artículo 64.1 de la vigente Ley Jurisdiccional.

La anulación de la sentencia recurrida, en la que se declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por extemporáneo, nos impone el deber de resolver el fondo de la demanda presentada en la instancia, y, por consiguiente, decidir si el deslinde aprobado por la Orden ministerial impugnada es o no ajustado a derecho.

Como hemos indicado, las dos razones fundamentales por las que el recurrente considera que dicho deslinde es contrario a la Ley y al Reglamento de Costas son porque no se ha alterado la situación geomorfológica contemplada y definida en el deslinde aprobado en 1974 y porque el suelo es urbano, en el que, con las debidas autorizaciones y licencias, se alzan una serie de construcciones, inscritas en el Registro de la Propiedad como de titularidad dominical privada, entre las que se encuentra la finca que el recurrente adquirió de otro titular, que, como tal, aparecía en dicho Registro al igual que sus causantes.

Vaya por delante que esta Sala en su Sentencia, de fecha 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98), declaró no haber lugar a un recurso de casación deducido contra otra sentencia de la misma Sala de instancia de fecha 5 de febrero de 1998 (recurso contencioso- administrativo nº 734 de 1995) en la que se desestimó éste por ser ajustada a derecho la misma Orden ministerial en cuanto incluyó en el dominio público marítimo terrestre la finca nº NUM001, colindante a la nº NUM002, cuya exclusión de dicho dominio defiende ahora el recurrente, estando ambas fincas, según se declara en la propia Orden ministerial impugnada, en la misma situación por tratarse de edificaciones del antiguo Consorcio Nacional Almadrabero, pertenecientes a una concesión otorgada a un tercero por Real Orden de fecha 4 de junio de 1917, en la que, incluso, se llegó a una ocupación superior a la concedida y que se concreta precisamente en las parcelas NUM001 y NUM002, concesión que fue incorporada por aquel concesionario al formarse el referido Consorcio Nacional Almadrabero en 1929, que, como el propio recurrente reconoce, dio lugar por división a la finca registral nº NUM000, vendida por dicho Consorcio a una entidad en 1976, quien a su vez la enajenó a Don Eduardo en 1978, de quien el recurrente la adquirió una vez aprobado el deslinde y sobre la que previamente se había anotado en el Registro de la Propiedad un embargo a su favor.

En la aludida sentencia dictada por la misma Sala en el recurso contencioso-administrativo nº 734 de 1995 se expresa en el fundamento jurídico tercero que los documentos técnicos, estudios geomorfológicos, planos y fotografías indican palpablemente su asentamiento sobre arena y la gran acumulación de ésta sobre las paredes de las edificaciones.

Sostiene, además, la Administración de Costas que tanto la finca nº NUM001 como la nº NUM002 constituían dominio público ya en 1917, a lo que el recurrente opone las sucesivas transmisiones inscritas en el Registro de la Propiedad como bienes de titularidad privada.

Ni que decir tiene que esta circunstancia carece de virtualidad para desnaturalizar los bienes de dominio público que, como hoy establece el artículo 132.1 de la Constitución, recogiendo nuestra tradición jurídica, son inalienables, imprescriptibles e inembargables mientras no se produzca su desafectación.

Para compensar a quienes con el deslinde, practicado conforme a los criterios de la vigente Ley de Costas, se hubiesen visto privados de derechos que venían ostentando, fueron promulgados los preceptos contenidos en las Disposiciones Transitorias de la Ley 22/1988, de 28 de julio, cuyas previsiones confieren una condigna compensación en forma de concesión, según lo consideró el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991, de 4 de julio (fundamento jurídico octavo), y así lo ha venido declarando esta Sala del Tribunal Supremo en sus Sentencias de fechas 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98, fundamento jurídico octavo), 27 de octubre de 2003 (recurso de casación 686/1999, fundamento jurídico tercero), 30 de diciembre de 2003 (recurso de casación 4300/2000, fundamento jurídico quinto 4), 27 de enero de 2004 (recurso de casación 5825/2000, fundamento jurídico quinto) y 6 de abril de 2004 (recurso de casación 5927/2001, fundamento jurídico segundo D).

La inalterabilidad de las condiciones geomorfológicas de la costa, existentes cuando se practicó y aprobó el deslinde de 1974, recibió ya nuestra respuesta en la mencionada Sentencia de 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98) en relación con la finca colindante, también incluída dentro del dominio público marítimo terrestre, en la que declaramos que «el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley, sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, por lo que resulta innecesario usar el procedimiento de revisión de los actos administrativos contemplado en el capítulo primero del título VII de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, pues con el deslinde no se persigue la revisión de actos contrarios al ordenamiento jurídico sino la determinación del dominio público marítimo- terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado, por lo que no cabe argüir, para impedir el deslinde, la existencia de otro practicado anteriormente y, si, como al parecer sucedió en este caso, el deslinde aprobado por Orden Ministerial de 5 de noviembre de 1974 no incluyó algunos suelos que reunían las características físicas contempladas en el apartado b) del artículo 3.1º de la vigente Ley de Costas, no existe obstáculo legal alguno para practicar otro que, comprobando esa realidad, así lo declare».

En cuanto a la urbanización de la zona deslindada, llevada a cabo desde muchos años atrás con las debidas licencias y autorizaciones, esta Sala ha declarado sin fisuras (Sentencias de 20 de octubre de 2003 -recurso de casación 9670/98-, 30 de diciembre de 2003 -recurso de casación 2666/2000-, 10 y 12 de febrero de 2004 -recursos de casación 3187 y 3253 de 2001- y 2 de marzo de 2004 -recurso de casación 1516/2001-) que «la circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículos 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento», pues, como expresamos en las tres últimas Sentencias citadas «lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza, de manera que las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde».

El propio demandante, en el tercer párrafo del apartado 2 de su escrito de demanda, al examinar el fondo del asunto, reconoce que «en el caso que nos ocupa, en el año 1989, cuando se inician los actos de deslinde que discutimos, pudiera ser que concurrieran los presupuestos fácticos que determinan la utilización de la potestad de deslindar la ribera del mar que la Ley 22/88 de Costas otorga a la Administración del Estado, en la franja situada entre el Faro y la antigua Lonja de Barbate».

A pesar de admitir tal circunstancia, discrepa del proceder de la Administración por entender que «esos presupuestos fácticos o hechos determinantes permiten la constatación y valoración de unas circunstancias geofísicas y urbanísticas ya presentes con anterioridad a 1989, esto es, la existencia de una serie de edificaciones construídas desde principios de siglo que se han ido consolidando, en virtud de los anteriores deslindes efectuados y conforme a los diferentes Planes de Urbanismo».

Aunque efectivamente se haya edificado ese terreno situado entre el Faro y la antigua Lonja con las preceptivas autorizaciones administrativas, lo cierto es que si presenta, como asegura la Administración de Costas y no niega el recurrente, las características previstas en el artículo 3.1 b) de la Ley de Costas por tratarse de zonas arenosas, debe ser deslindado como perteneciente a la ribera del mar, aunque sobre él se hubiese edificado y quedase en su día fuera del límite fijado en un deslinde anterior, pues, en definitiva, como declaramos también en nuestra citada Sentencia de 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98), «la Administración del Estado tendrá que proceder a practicar tantos deslindes cuantos sean necesarios para definir el carácter de dominio público de todas esas zonas arenosas que, según se indica en la memoria del deslinde practicado, tienen las características previstas en el artículo 3.1 b) de la vigente Ley de Costas», razón que, unida a las anteriores, comportan la íntegra desestimación de la demanda al ser la Orden ministerial impugnada ajustada a derecho.

La estimación de los motivos al efecto invocados, según indicamos, implica la declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto, por lo que, conforme a lo establecido por el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, no procede hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en el mismo, como tampoco se deben imponer a cualquiera de las partes las causadas en la instancia, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, según dispone el apartado primero del mismo precepto.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio.