STS, 9 de Abril de 2003

Con fecha 28 de mayo de 2002 dictó sentencia el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, declarando como probados los siguientes hechos: "1º.- Por resolución de 30.7.2001 del Director de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco se dispuso el registro y la publicación del Convenio Colectivo de Personal Laboral de Ikastolas del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco, cuyo ámbito territorial comprende todo el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco. 2º.- En el referido Convenio que afecta al personal laboral de las Ikastolas que han confluido en la Red Educativa Pública, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1/93, de 19 de febrero de Escuela Pública Vasca y de las Ikastolas transferidas de la Diputación Foral de Araba en virtud del Decreto 30/1985, de 30 de marzo, con efectos desde el 1.1.2000 al 31.12.2000; se dispone en el artículo 33 lo siguientes: Se concederá permiso para la realización de ejercicios correspondientes a pruebas selectivas previstas en convocatorias de ingreso en Cuerpos y Escalas de las Administraciones y Organismos Públicos. Este permiso se concederá por el tiempo necesario para hacer posible la asistencia a las pruebas. Asimismo, se concederá permiso para visitar a parientes hasta 2º grado de consanguinidad que estuvieran cumpliendo penas privativas de libertad, por el tiempo que resulte necesario para ello, siempre y cuando las visitas no puedan efectuarse fuera del horario de trabajo. El tiempo disfrutado en virtud de los permisos contemplados en este apartado, que no darán derecho a retribución alguna, podrán ser objeto de la recuperación horaria correspondiente, conforme al efecto se disponga por las Direcciones de los Centros, atendiendo a las necesidades del Servicio. Se hará constar en los correspondientes justificantes y no darán lugar a sustituciones; "Artículo 35.- Situación de cumplimiento del servicio militar o prestación social sustitutoria. 1) La situación de servicios especiales para el cumplimiento de servicios militar o prestación social sustitutoria se declarará al trabajador sin otro requisito que el de justificar la orden de incorporación. 2) El trabajador se reintegrará al servicio dentro de los 30 días naturales siguientes a aquel en que hubiere terminado el cumplimiento del servicio militar o prestación social sustitutoria. 3) Se percibirá como ayuda económica el importe equivalente a dos pagas extraordinarias. Aquél personal que estuviera cumpliendo penas por insumisión recibirá por parte del Departamento de Educación un tratamiento análogo al contemplado en el contenido del presente artículo; Artículo 38.- Retribuciones. Las retribuciones para el año 2000 quedan determinadas conforme resulta de la aplicación de un incremento general del 2% respecto de las correspondientes a 1999, según dispone la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el citado año, más el que resulte de la distribución y que habrá de aplicarse a objetivos como la reordenación de las retribuciones, la redistribución equilibrada de efectivos y la incentivación de la mejora de la productividad". 3º.- El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, por orden del Delegado de Gobierno en Comunidad Autónoma del País Vasco, presentó escrito el 10.4.2002, en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba pertinentes, solicitaba se admitiese y se tuviese por formulada demanda de conflicto colectivo, y se dictase sentencia declarando la no conformidad a derecho de los artículos 33, 35 y 38 del Convenio Colectivo de Personal Laboral de Ikastolas del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco".

El fallo de dicha sentencia es del siguiente tenor literal: "Previa estimación de la excepción de falta de legitimación activa interpuesta se desestima la demanda interpuesta por el Abogado del Estado en la representación que ostenta y de conformidad con lo ordenado por el Delegado del Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y sin entrar a conocer del fondo de la cuestión se absuelve a los demandados Gobierno Vasco, ELA/STV, LAB y CC.OO., sin hacer pronunciamiento sobre costas".

El Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado, preparó recurso de casación contra la meritada sentencia y emplazadas las partes se formuló en tiempo escrito de interposición del presente recurso.

Evacuado el trámite de impugnación, el Ministerio Fiscal emitió el perceptivo informe proponiendo la declaración de la improcedencia del recurso.

Por providencia de 18 de marzo de 2003 se señaló el día 2 de abril de 2003 para la deliberación, votación y fallo del presente recurso, lo que tuvo lugar en la fecha indicada.

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta legalmente de la Administración del Estado, formuló demanda ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, al amparo del artículo 163 de la Ley de Procedimiento Laboral, para impugnar los artículos 33, 35 y 38 del Convenio Colectivo del personal laboral de Ikastolas del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco, dirigiendo la demanda frente al Gobierno Vasco, los tres sindicatos que suscribieron el convenio y el Ministerio Fiscal; el motivo de la impugnación es la supuesta ilegalidad de las cláusulas controvertidas de un convenio colectivo que resulta de aplicación a todo el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco. La sentencia de instancia estimó la excepción de falta de legitimación del demandante y dejó imprejuzgado el fondo del asunto.

La parte actora ha interpuesto contra aquella resolución recurso de casación, que desarrolla a través de tres motivos, dedicado el primero a denunciar el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, produciéndole indefensión, citando al efecto el artículo 24.1 de la Constitución; argumenta el Abogado del Estado que la Administración del Estado ha visto vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso al proceso judicial, en la medida en que, pese a ostentar un evidente interés legítimo en el proceso, la sentencia recurrida le ha negado de forma absoluta y total la posibilidad de someter a examen la legalidad de la norma convencional impugnada, todo ello al desconocer la legitimación activa de la Administración recurrente, al considerar que únicamente reúne esa cualidad la autoridad laboral y ésta pertenece a la Comunidad Autónoma del País Vasco, al haberse transferido a la misma competencia en esta materia ya desde 1979. Añade el recurrente que con este proceder, la sentencia impugnada está negando el acceso a la tutela judicial efectiva de quien ostenta un interés legítimo en el proceso, puesto que concierne a la Administración del Estado velar por el respeto a la legalidad de la actuación de la Comunidad Autónoma en general y de las normas contenidas en los convenios colectivos, dentro del ámbito laboral estricto. Advierte asimismo el recurrente que la decisión impugnada crea de hecho una categoría de normas inmunes al control judicial y, sobre todo, conculca el derecho fundamenta a la tutela judicial efectiva, ya que orilla absolutamente la noción de intereses legítimos prevista en el artículo 24.1 de la Constitución e impide, de manera absoluta, el acceso a una decisión sobre el fondo de la cuestión sometida a examen, que consiste en someter a revisión judicial el contenido del convenio colectivo.

Esos razonamientos, en sí considerados, no son asumibles a la luz de la doctrina constitucional que el recurrente invoca; en repetidas ocasiones, de lo que son muestra las sentencias de 6.6.81, 13.1.98, 14.6.99, 14.9.99, 5.5.00 y 26.11.01, entre otras muchas, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce en el artículo 24.1 de la Constitución comprende, ante todo "el derecho de acceder a la jurisdicción que desemboque en una decisión judicial. Por ello, el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes en el proceso se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva que, no obstante, se satisface también cuando se obtiene una resolución de inadmisión si concurre causa legal para ello y así se aprecia razonadamente por el órgano judicial"; del mismo modo ha entendido el Tribunal Constitucional que, con carácter general, la decisión sobre la admisión o no de una pretensión, así como la verificación de la concurrencia de los presupuestos y requisitos materiales y procesales de la misma son cuestiones de legalidad, cuya resolución corresponde a los órganos judiciales en el ejercicio de la potestad que privativamente les confiere el artículo 117.3 de la Constitución, pues es facultad propia de la jurisdicción ordinaria determinar cuál sea la norma aplicable al supuesto controvertido". Así pues, desde la óptica del artículo 24.1 de la Constitución que se invoca como infringido, el derecho del actor a la tutela judicial se ha visto satisfecho en cuanto tuvo acceso a la jurisdicción y el órgano judicial decidió acerca de su pretensión, aunque no fuera mediante una resolución de fondo, al entender que un obstáculo procesal lo impedía, como es la falta de legitimación activa.

Como se, ve el Abogado del Estado trae de nuevo a un primer plano la cuestión de la legitimación de la Administración del Estado para promover un procedimiento de la naturaleza del presente y, sin duda, ante la ausencia de una norma que de manera expresa le atribuye legitimación para interponer una demanda impugnando un convenio colectivo, pone un énfasis especial en su interés legítimo en que la pretensión sea atendida. Como señala la doctrina, el de la legitimación es un concepto que se corresponde con la titularidad de la posición habilitante para formular pretensiones, cuando se la contemple desde la óptica del demandante, que es la que ahora nos interesa realmente, como presupuesto necesario para que el órgano jurisdiccional pueda actuar el derecho material, y así debe entenderse a la luz del artículo 17 de la Ley de Procedimiento Laboral. Esta cualidad radica, de ordinario, en la afirmación de la titularidad del derecho subjetivo material de quien acciona, no obstante, en ocasiones es la ley la que admite de manera expresa la posibilidad de ejercitar pretensiones sin necesidad de justificar la titularidad del derecho subjetivo, y así sucede con la denominada legitimación extraordinaria, pero en tales supuestos la legitimación precisa inexcusablemente de una cobertura legal que de manera inequívoca la atribuya a sujetos determinados, como sucede con los casos de legitimación de la autoridad laboral o del Ministerio Fiscal.

Por consiguiente, en el aspecto de la cuestión que ahora interesa, habrá que ver si existe o no esa norma habilitante para la Administración del Estado en orden a accionar del modo que lo ha hecho, impugnando por causa de ilegalidad un convenio colectivo de ámbito territorial de una Comunidad Autónoma.

Como línea de principio y punto de arranque bastaría decir que, tal como está redactada la demanda, debiéramos ceñir nuestro análisis al artículo 163 de la Ley de Procedimiento Laboral, que es el expresamente invocado en el encabezamiento de la demanda, es decir, habría que comprobar si entre los legitimados para impugnar directamente un convenio colectivo, cualquiera que sea su eficacia, por los trámites de conflicto colectivo -al que también acudió el demandante- figura la Administración del Estado, lo que evidentemente no sucede cuando el convenio es atacado por causa de ilegalidad, para lo que únicamente están legitimados los órganos de representación legal o sindical de los trabajadores, sindicatos y asociaciones empresariales interesadas. La lista es cerrada, hasta el punto de que ningún otro sujeto, aunque acredite interés en ello, puede promover este tipo de procesos. Esta consideración bastaría para dejar zanjada la cuestión, dado que el artículo 163 de la Ley de Procedimiento Laboral citado no otorga legitimación a autoridad alguna, ni estatal ni autonómica.

Lo que sucede es que la demanda, aunque en ella no se haga cita expresa del mismo, está dando a entender que el concepto de autoridad laboral debe situarse con carácter preeminente en el ámbito competencial de la Administración del Estado, pero resulta que ni se han seguido los trámites del artículo 161 de la Ley de Procedimiento Laboral ni puede, por tanto, presumirse que estemos ante una impugnación causada de oficio por una autoridad, aunque no sea la laboral, en el marco de dicho precepto, ni tampoco en el del artículo 90.5 del Estatuto de los Trabajadores. De manera inequívoca se dice en el escrito inicial del proceso, y se reitera ahora de nuevo, que la pretensión de impugnación del convenio colectivo se instrumenta por el cauce del conflicto colectivo y que la legitimación del demandante habrá de ser contrastada con las disposiciones del artículo 163 de la Ley de Procedimiento Laboral.

En este orden de cosas conviene salir al paso del error en que incide la parte demandante al afirmar que "la legitimación activa de la Administración del Estado ha sido expresamente reconocida para este tipo de procedimientos por la Sala III de este Tribunal, en sentencias de 28 de abril y 4 de diciembre de 2000". No fue esa la cuestión decidida por las resoluciones citadas sino que entonces se trató únicamente de la competencia para resolver impugnaciones de convenios colectivos, decidiendo en ambos casos que le corresponde al orden social de la jurisdicción, pero en absoluto se reconoció en ninguna de ambas resoluciones legitimación activa a la Administración del Estado para el ejercicio de tales acciones, y tampoco abordó este problema el auto también invocado de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo de 22 de abril de 1999, porque no es ésta la materia sobre la que ha de pronunciarse dicha Sala.

Pero es que al margen del artículo 163 de la Ley de Procedimiento Laboral no puede acreditar legitimación el Abogado del Estado en la representación que ostenta; fuera de los supuestos específicos de legitimación para accionar por causa de ilegalidad frente a un convenio colectivo, que es de lo que se ocupa el citado precepto, en el mismo sentido que lo hace el artículo 90.5 del Estatuto de los Trabajadores, la ley atribuye legitimación para impugnar los convenios colectivos estatutarios a la autoridad laboral, que no es identificable con la Administración del Estado en general, como el recurrente pretende. Los artículo 89 y 90 del Estatuto de los Trabajadores establecen la necesidad de que se cumplan determinados requisitos de registro y depósito de los convenios colectivos de trabajo, y a tal efecto el artículo 1 del R.D. 1040/1981, de 22 de mayo, creó, al lado del Registro Central de Convenios Colectivos en la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, un Registro de convenios en cada una de las Delegaciones de Trabajo "y en las sedes de las autoridades laborales de las Comunidades Autónomas que tengan atribuidas competencias en materia de convenios colectivos de trabajo". La transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación laboral del Estado, "asumiendo las facultades y competencias que ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales", consta en el artículo 12.2 de la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, que aprobó el Estatuto de Autonomía del País Vasco. Por su parte el R.D. 2209/197, de 7 de septiembre, sobre transferencia de competencias de la Administración del Estado al Consejo General del País Vasco en materia de trabajo, dispone en su artículo 10.1 que dicho Consejo ejercerá las competencias del Ministerio de Trabajo en materias de convenios colectivos.

De todas esas disposiciones se deduce que la autoridad laboral a que se refiere el artículo 161 de la Ley de Procedimiento Laboral, para dotarla de legitimación en orden a impugnar de oficio un convenio colectivo estatutario, es precisamente la que tiene competencia para el registro y depósito de convenios colectivos, esto es, la autoridad laboral que en este caso concreto, dado que el convenio colectivo impugnado no rebasa en su ámbito territorial el de la Comunidad Autónoma, es sin duda el Consejo General del País Vasco o el organismo o la autoridad que tenga en dicho territorio atribuida la competencia, que resulta ser el Director de Trabajo y Seguridad Social, pues fue quien dictó la resolución ordenando la inscripción y la publicación del convenio.

Al margen de esas normas no acredita legitimación el demandante, pues en el articulo 23 de la Ley 6/1997, de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que también se cita en el recurso, no figura entre las competencias reconocidas a los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas la de impugnar convenios colectivos de ámbito alguno, y en la demanda afirma el Abogado del Estado que actúa por orden del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Con lo que venimos diciendo se evidencia el acierto de la sentencia recurrida al negar legitimación al demandante para impugnar el convenio colectivo, decisión que se mantiene sin que con ello se llegue a crear, como en el primer motivo del recurso se sostiene, "una categoría de normas que vienen a esta inmunes al control judicial y, sobre todo, conculca el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva", pues no es ese el resultado al que se llega al confirmar la sentencia, ya que el convenio colectivo no está bloqueado frente al control judicial, pues lo que sucede es que el legislador ha previsto una modalidad procesal específica a este fin y ha designado en lista cerrada los sujetos legitimados para iniciar el proceso, entre los que no figura la Administración del Estado, como venimos diciendo.

Pone el Abogado del Estado especial acento en el interés legítimo de su representada para el ejercicio de la acción; no se niega, en principio, esa posibilidad, pero el factor del interés no es bastante por sí solo para legitimar a la Administración en este caso; si ciertamente entiende que le asiste el derecho legítimo que pueda haber sido conculcado o vulnerado por el convenio colectivo, el ordenamiento jurídico pone a su alcance la vía de la impugnación por causa de lesividad grave, prevista en el propio artículo 163 de la Ley de Procedimiento Laboral, tantas veces citada.

Los motivos segundo y tercero del recurso decaen al haber fracasado el primero, porque en ellos se vuelva a suscitar la cuestión relacionada con la legitimación, invocando al efecto el artículo 24.1 de la Constitución y el artículo 90.5 del Estatuto de los Trabajadores, así como los artículos 161 y 162 de la Ley de Procedimiento Laboral y la Ley 6/1997, de 14 de abril, de cuyo análisis nos hemos ocupado ya en los fundamentos de derecho precedentes. Por ello, y de conformidad con el dictamen del Ministerio Fiscal, procede la desestimación del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que ostenta, confirmando la sentencia recurrida, sin hacer especial pronunciamiento sobre las costas.