STS, 1 de Diciembre de 2003
| Ponente | D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva |
| ECLI | ES:TS:2003:7618 |
| Número de Recurso | 3509/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION (DERECHOS FUNDAMEN |
| Fecha de Resolución | 1 de Diciembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Diciembre de dos mil tres.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 3509/1998 interpuesto por la DIPUTACION FORAL DE GUIPUZKOA, representada por la procuradora doña ISABEL JULIA CORUJO, contra la Sentencia nº 980/97 dictada con fecha 5 de diciembre de 1997 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Bilbao, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, recaída en recurso nº 6046/95, sobre facturas de pagos a justificar.
Se han personado, como parte recurrida, doña María Angeles y don Germán , representados por el procurador don JOSE MANUEL DE DORREMOCHEA ARAMBURU.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente: "FALLO QUE ESTIMAMOS EL PRESENTE RECURSO DE PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE DERECHOS FUNDAMENTALES INTERPUESTO POR LA LETRADA Dª AGURTZANE GOIRIENA LEKUE EN REPRESENTACION DE Dª María Angeles Y D. Germán CONTRA ACUERDO DE 30 DE NOVIEMBRE DE 1995 DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA EN RELACIÓN A LA SOLICITUD DE "OBTENER COPIAS DE LAS FACTURAS DE LOS PAGOS EFECTUADOS POR LOS DIPUTADOS CON LA TARJETA VISA" Y DECLARAMOS QUE EL CITADO ACUERDO ES DISCONFORME A DERECHO Y VULNERA EL ARTÍCULO 23.1 DE LA CONSTITUCIÓN, POR LO QUE LO ANULAMOS. CON IMPOSICIÓN DE COSTAS A LA PARTE DEMANDADA."
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación doña Isabel Juliá Corujo, en representación de la Excma. Diputación Foral de Guipuzkoa. En el escrito de interposición, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "dicte sentencia por la que desestimando el recurso originario y estimando el presente se case la Sentencia recurrida, declarando la inadmisibilidad por falta de jurisdicción del citado recurso ó, subsidiariamente la conformidad a derecho del Acuerdo de la Diputación Foral de Guipuzkoa de 30 de noviembre de 1995 sin existencia de violación alguna del derecho fundamental garantizado por el art. 23.1 de la Constitución."
Por escrito presentado con fecha 7 de mayo de 1998 en el Registro General de este Tribunal Supremo se persona, como parte recurrida, el procurador don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en representación de doña María Angeles .
Habiendo sido emplazado por la Sala de instancia para comparecer ante el Tribunal Supremo en el presente recurso de casación, el Ministerio Fiscal no se ha personado.
Admitido a trámite el recurso, se remiten las actuaciones a esta Sección Séptima y, por Providencia de 24 de febrero de 1999, se da traslado del escrito de interposición al procurador don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en representación de doña María Angeles y de don Germán , para que formalice su oposición, lo que verificó mediante escrito, presentado con fecha 19 de abril de 1999, en el que formuló las alegaciones que consideró oportunas y solicitó a la Sala "dicte sentencia declarando no haber lugar a dicho recurso y confirmando en todos sus pronunciamientos la sentencia de instancia con expresa imposición de costas al recurrente."
Por escrito presentado con fecha 23 de abril de 1999 el Sr. Dorremochea Aramburu procede a la subsanación de errores de transcripción que advirtió en su escrito de oposición.
Mediante Providencia de 25 de junio de 2003 se señala para la votación y fallo el día 25 de noviembre de 2003, en que han tenido lugar.
La Sentencia cuya casación pretende la Diputación Foral de Guipúzcoa estimó el recurso que, por la vía de la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, prevista en la Ley 62/1978, interpusieron doña María Angeles y don Germán procuradores- junteros de Esker Abertzalea en las Juntas Generales de Guipúzcoa contra el acuerdo de 30 de noviembre de 1995 del Diputado General. Dicha resolución respondía a la solicitud de información formulada por aquéllos consistente en la obtención de copias de todas las facturas pagadas por los Diputados Forales con tarjetas VISA durante 1994 y la parte de 1995 correspondiente con el final del mandato de esos órganos pues necesitaban la información "para realizar diversos estudios". La petición obtuvo dos respuestas. La primera el 30 de octubre de 1995 por parte del Diputado Foral de Hacienda que remitió a la Presidenta de las Juntas Generales un escrito con el importe global de los gastos pagados con tarjeta VISA por cada Departamento de la Diputación Foral. La segunda el citado 30 de noviembre por parte del Diputado General acompañando la misma información facilitada un mes antes, si bien diferenciando las cantidades por cada uno de los dos años. Entre ambas contestaciones el 3 de noviembre de 1995 los recurrentes en la instancia se dirigieron a la Comisión Permanente de las Juntas Generales para decir que la primera información recibida no se ajustaba a la pedida y para reiterar su petición de copias de las facturas de los pagos efectuados por todos los Diputados con esa tarjeta de crédito en los períodos mencionados.
La Sentencia de instancia fundó la estimación del recurso, que descansaba en la invocación del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la Constitución en varios argumentos. Por un lado, en la existencia de normas forales que reconocen el derecho de los miembros de las Juntas Generales a la información y documentación y la correlativa obligación de la Diputación Foral de satisfacerlo. Es el caso del artículo 31 de la Norma Foral de 26 de febrero de 1983 sobre Organización Institucional del Territorio Histórico de Guipúzcoa y del artículo 46 c) de la Norma Foral 3/ 1984, de 30 de mayo, sobre Gobierno y Administración del Territorio Histórico. Por el otro, en la previsión por el artículo 11.1 del Reglamento de las Juntas Generales de Guipúzcoa según la cual las solicitudes de información de los procuradores-junteros han de ser satisfechas en un plazo no superior a treinta días o, en caso contrario, la Diputación deberá manifestar, en el mismo plazo y mediante escrito motivado, las razones que lo impidan. Además, la Sala de Bilbao examinó la doctrina de las Sentencias del Tribunal Constitucional 196/1990 y 220/1991, pero concluyó que no era aplicable al presente caso. Para llegar a esa conclusión tuvo presente que la Constitución dispone, no sólo el sometimiento de los poderes públicos a sus normas y al resto del ordenamiento jurídico, sino también que los tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa y que las propias normas del Territorio Histórico atribuyen a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa el enjuiciamiento de las normas forales (artículo 5 de la Norma Foral de 26 de febrero de 1983). Sobre estas bases, estimó que la posición de la Diputación Foral y de las Juntas Generales no es la misma en la que se encuentran el Gobierno y el Parlamento Vascos. También tuvo presente la tendencia expresada por el entonces proyecto de la que acabaría siendo Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a someter a control judicial todos los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. En fin, buscó, de acuerdo con la Sentencia de esta Sala de 4 de abril de 1997, si había conceptos judicialmente asequibles en el acto impugnado. Y encontró que sí lo hay: se trata del elemento reglado previsto en el artículo 11.1 del Reglamento de las Juntas Generales consistente en la exigencia de motivación por escrito de las razones por las que no se atiende una solicitud de informes o documentación. Por eso, como la Diputación Foral no ha ofrecido razón alguna por la que no satisfacía la petición de los procuradores-junteros, estimó el recurso anulando el acto impugnado.
La Diputación Foral del Guipúzcoa funda su recurso de casación en dos motivos. El primero lo expresa al amparo del artículo 95.1.1º de la Ley de la Jurisdicción y consiste en el abuso en que, por exceso de jurisdicción, habría incurrido la Sentencia desde el momento en que aborda un asunto ajeno al orden contencioso-administrativo. A juicio de la Diputación Foral, la doctrina de las Sentencias del Tribunal Constitucional 196/1990 y 220/1991 es plenamente aplicable a este asunto y de ellas se desprende que las cuestiones suscitadas en torno a las solicitudes de información o documentación formuladas por los titulares de cargos públicos representativos han de dilucidarse a través de los mecanismos propios del régimen parlamentario. Estaríamos, por tanto, ante un acto político, que es en lo que consiste la respuesta dada por la Diputación Foral no fiscalizable jurisdiccionalmente, salvo, en su caso, por el Tribunal Constitucional. Añade que la negativa a considerar que la posición de las Juntas Generales de Guipúzcoa respecto de la Diputación Foral es semejante a la del Parlamento Vasco respecto del Gobierno Vasco refleja una interpretación restrictiva que no se compadece con la naturaleza de las instituciones concernidas, especialmente a la vista de la singular naturaleza que corresponde a las instituciones de los Territorios Históricos, reflejada por el artículo 37 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, y de las atribuciones que ejercen. En definitiva, ajustándose las relaciones entre las Juntas Generales y la Diputación Foral al modelo democrático-parlamentario, debió extenderse la citada doctrina constitucional y declararse la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
El segundo motivo aduce al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción la infracción de la jurisprudencia sentada en las Sentencias del Tribunal Constitucional 196/1990 y 220/1991 y la incorrecta aplicación de la noción de conceptos judicialmente asequibles establecida en la Sentencia de este Tribunal Supremo de 4 de abril de 1997 ya que las circunstancias en las que se fijó no guardan ninguna relación con las que aquí se dan.
En su escrito de oposición los procuradores-junteros que recurrieron en la instancia defienden la conformidad a Derecho de la Sentencia afirmando que el acto que impugnaron es plenamente fiscalizable y que la jurisprudencia formada a partir del derecho que el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, reconoce a todos los miembros de las corporaciones locales a obtener información y documentación avala el control por la jurisdicción contencioso-administrativo de actos como el que se enjuició por la Sala de Bilbao. El Ministerio Fiscal, que en la instancia pidió la desestimación del recurso, no ha comparecido, pese a haber sido emplazado en tiempo y forma por la Sala sentenciadora cuando tuvo por preparado el recurso de casación.
El recurso ha de ser desestimado. A ello conduce el examen de los dos motivos por los que se pretende la casación de la Sentencia impugnada, que realizamos conjuntamente dada la relación existente entre los argumentos en que se apoyan y nos lleva a rechazarlos. Veamos.
La Diputación Foral de Guipúzcoa construye su recurso con los argumentos que ya hizo valer en la instancia y se hallan recogidos en el informe elaborado por los servicios jurídicos de las Juntas Generales. La cuestión se centra, por tanto, en determinar si la jurisprudencia del Tribunal Constitucional invocada conduce inevitablemente a excluir el control judicial de actos que, como el presente, se enmarcan en las relaciones de control existentes entre una asamblea representativa y el ejecutivo que responde políticamente ante ella y si esa doctrina constitucional es aplicable aquí. Ya la lectura del mismo fragmento de la Sentencia 220/1991 que se reproduce en el escrito de interposición en apoyo de la tesis de la Diputación pone de relieve que el pronunciamiento del supremo intérprete de la Constitución es más matizado que el que expresa la recurrente y descansa, en lo que a la asunción por el propio Tribunal Constitucional del conocimiento del recurso contra una decisión del Gobierno Vasco se refiere, en la constatación de que no existía un procedimiento judicial previo que permitiera enjuiciar ese acto.
En cambio, no es ésa la situación que aquí se da porque, según advierte la Sentencia de Bilbao, además de lo que resulta de las previsiones establecidas con carácter general por la Constitución (artículo 106.1), el Estatuto de Autonomía para el País Vasco (artículo 38) y por la Ley de la Jurisdicción, el propio ordenamiento de las instituciones del Territorio Histórico de Guipúzcoa prevé el control de legalidad de las normas forales de las Juntas Generales por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículo 5) y el de los actos de la Diputación Foral (artículo 16), después de proclamar que "Las Instituciones y Órganos Forales del Territorio Histórico de Guipúzcoa actuarán en el ejercicio de sus competencias privativas con sometimiento, pleno a la Ley y al Derecho" (artículo 2, todos ellos de la Norma Foral de 26 de febrero de 1983, sobre Organización Institucional del Territorio Histórico de Guipúzcoa).
A partir de aquí, la cuestión se centra en determinar si en las normas que regulan el ejercicio por los procuradores-junteros del derecho a solicitar información y documentos de la Diputación Foral existen lo que la Sentencia de esta Sala de 4 de abril de 1997, y ya antes la de 28 de junio de 1994, denominaron conceptos judicialmente asequibles. A tal efecto, dado que tal derecho es de los llamados de configuración legal, hemos de examinar de qué manera lo contemplan las propias normas guipuzcoanas. Pues bien, de ellas se desprende no sólo su reconocimiento explícito e inequívoco en los artículos 31 de la citada Norma Foral de 26 de febrero de 1983 y 11 del Reglamento de las Juntas Generales, sino también el correlativo deber de la Diputación de satisfacer esas demandas (artículos 11.1 del Reglamento de las Juntas Generales y 46 c) de la Norma Foral 3/1984, de mayo sobre Gobierno y Administración del Territorio Histórico de Guipúzcoa). De esta manera, es indudable que la normativa foral ha perfilado en términos precisos, tanto en su vertiente activa como en la pasiva, la facultad que atribuye a los miembros de las Juntas Generales. Facultad que se integra en el conjunto de atribuciones propias de su cargo y, por tanto, forma parte del derecho fundamental a ejercerlo en los términos previstos por el artículo 23.2 de la Constitución tal como ha sido interpretado por reiterada jurisprudencia constitucional.
Dando un paso más, debemos decir que tiene razón la Sala de instancia cuando advierte que en el régimen establecido por las normas que se acaban de citar se ha introducido un elemento reglado el control de cuya observancia sí es fiscalizable en la vía contencioso-administrativa. En efecto, el artículo 11.1 del Reglamento de las Juntas Generales señala que, en el caso de que no se atienda en el plazo allí indicado la demanda de información o documentación formulada por los procuradores-junteros, la Diputación Foral deberá motivarlo por escrito. Eso es lo que la Sala de instancia reprocha al acto impugnado que, ciertamente, carece de motivación.
Y nosotros debemos confirmar ahora que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, a través de su Sentencia, no ha incurrido en vulneración de la jurisprudencia constitucional invocada porque, tratándose de actos sometidos a su enjuiciamiento, se ha limitado a constatar que no habiéndose satisfecho la solicitud de los procuradores-junteros de Ezker Abertzalea, tampoco se había cumplido un requisito formal expresamente exigido por las normas que regulan la relación jurídica entablada. Requisito formal que no es irrelevante desde el momento en que las Juntas Generales, en el ejercicio de la capacidad de normación que les corresponde, quisieron reforzar el derecho a la información y a la documentación de sus miembros exigiendo a la Diputación Foral justificar las razones que pudieran llevarle, en un caso determinado, a no atender una solicitud formulada en el ejercicio de aquél derecho.
Con lo dicho es suficiente para desestimar los motivos de casación planteados, sin que sea necesario entrar a considerar cuanto se dice en el recurso sobre la naturaleza de los Territorios Históricos y de sus órganos ni sobre el carácter de las relaciones que median entre las Juntas Generales y la Diputación Foral.
A tenor de lo establecido por el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 3509/1998, interpuesto por la Diputación Foral de Guipúzcoa contra la sentencia nº 980, dictada el 5 de diciembre de 1997, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y recaída en el recurso 6046/1995, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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Control de legalidad de la participación en un conflicto armado
...de control por los tribunales contencioso-administrativos sobre vulneraciones del derecho del art. 23.2 CE puede señalarse la STS de 1 de diciembre de 2003 (Az. 8511), FJ 5; doctrina reiterada por la STS de 4 de diciembre de 2003 (Az. 552 del año 2004), FJ 2. En ambas sentencias se trataba ......