STS, 2 de Octubre de 2002

Por escrito de 3 de diciembre de 1.993, la mercantil "Bodegas Internacionales, S.A.", interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden de 23 de junio del año en curso y publicada el pasado día 21 de octubre, del Excmo. Sr. Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía por la que se modifican diversos artículos del Reglamento de la Denominación Especifica Brandy de Jerez -aprobado por anterior Orden de 26 de abril de 1.989-, y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 2 de mayo de 1.997, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad "BODEGAS INTERNACIONALES, S.A." frente a la Orden de 23 de junio de 1.993 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, por la que se modifican algunos artículos del reglamento de la denominación específica Brandy de Jerez. Anulamos dichos actos administrativos por ser contrarios al ordenamiento jurídico con el fundamento que se desprende de la presente resolución; sin hacer especial condena de costas procesales".

La Letrada de la Junta de Andalucía en la representación que ostenta por ministerio de la Ley, y la representación procesal del Consejo Regulador de la Denominación Especifica "Brandy de Jerez" por escritos de 18 y 28 de junio de 1.997, respectivamente, manifiestan su intención de preparar recurso de casación, y por Autos del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla de fechas 20 de junio y 3 de septiembre de 1.997, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes, el Consejo Regulador de la Denominación Especifica "Brandy de Jerez" compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 3 de septiembre de 1.997 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites preceptivos, dicte sentencia por la que estimando íntegramente el presente recurso, case y anule la sentencia recurrida, declarando la competencia de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía para dictar la Orden de 23 de junio de 1.993 por la que se modifican algunos artículos del Reglamento de la Denominación Especifica Brandy de Jerez, aprobado por Orden de 26 de abril de 1.989 en virtud de la pertinente habilitación contenida en el Decreto 243/1983, y con expresa imposición de costas a la contraparte.

Igualmente por el Letrado de la Junta de Andalucía en la representación que ostenta por ministerio de la Ley compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 9 de octubre de 1.997 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, dicte Sentencia por la que casando la de instancia desestime la demanda en todos sus pedimentos.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Procurador Don Carlos Mairata Laviña en representación de la mercantil "Federico Paternina, S.A.".

Mediante Providencia de la Sala de fecha 10 de diciembre de 1.998 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Consejo Regulador de la Denominación Especifica "Brandy De Jerez" y por la Junta de Andalucía; y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido por el Procurador Sr. Mairata Laviña se presento con fecha 22 de abril de 1.999 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual manifestó, tras los trámites procedimentales de Ley, acuerde en su día dictar Sentencia íntegramente desestimatoria de las pretensiones de aquellos y confirmatoria de la mediante este Recurso impugnada, dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, en su Recurso de referencia 1182/93.

Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 25 de septiembre de 2.002, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Los dos recursos de casación interpuestos contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 2 de mayo de 1.997 aducen un único motivo (artículo 95.1.4º) encaminado a combatir la declaración de nulidad de la Orden de 23 de junio de 1.989 por carencia de potestad reglamentaria de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía -ya originaria, ya por falta de habilitación- para acordarla, al haber entendido el Tribunal de instancia que dicha potestad se halla reservada al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en virtud de lo dispuesto en el artículo 41.2 del Estatuto de Autonomía y 26 de la ley autonómica de 21 de julio de 1.983, por lo cual, y no constando acreditada la habilitación expresa de dicha Consejería para acordar la Orden de referencia, la pretensión de nulidad de la misma había de ser acogida.

La desestimación de la causa de inadmisibilidad alegada por defecto de previa comunicación (artículo 57.2.f) de la Ley de la Jurisdicción entonces vigente) ha sido consentida por ambos recurrentes al no haberse hecho alegato alguno sobre la misma en trámite de casación.

Por otra parte, el pronunciamiento judicial se refiere exclusivamente a la carencia de potestad reglamentaria que habilite a la Consejería para dictar la Orden combatida, sin entrar a pronunciarse sobre las demás razones que a juicio de la entidad demandante ("Bodegas Internacionales,S.A.") determinarían con carácter subsidiario la nulidad de determinados y concretos artículos de la misma.

El tema del ámbito de la potestad reglamentaria de los Consejeros de la Junta de Andalucía ya ha sido objeto de varias decisiones de esta misma Sala, paradójicamente citadas por una u otra de las partes contendientes en apoyo de su respectiva tesis.

Indudablemente es cierto que el artículo 26.5 de la Ley comunitaria de 21 de julio de 1.983 atribuye al Consejo de Gobierno andaluz la aprobación de los reglamentos para la aprobación y desarrollo de las leyes; mas no cabe reducir el concepto de preceptos reglamentario a este estrecho marco, debiendo encardinarse en el mismo toda disposición general emanada de la Administración que, generando derechos y obligaciones para los administrados, aspire a regir con vocación de permanencia, sin agotar su eficacia en un supuesto concreto. Y ese concepto no excluye a cualquier tipo de norma emanada de la Administración aunque no tenga por objeto desarrollar una ley. Una aplicación concreta de esta doctrina contenida precisamente en la Ley andaluza de Gobierno y Administración se contiene en el artículo 45 de la misma, al referirse a que "las disposiciones reglamentarias tendrán el rango del órgano que las hubiese aprobado y su orden en la jerarquía normativa se ajustará a la de los órganos de que dimanen".

La Sentencia de esta Sala de 17 de febrero de 1.998, citada por la demandante y recurrida en este trámite, no contiene una enseñanza contraria a lo antes expuesto. Antes bien: se limita a distinguir entre el ejercicio de la potestad reglamentaria "ad extra" -que considera exclusiva del Consejo de Gobierno Andaluz y la de carácter organizativo e interno, propia de los Consejeros, y a la que se referiría el artículo 45. Para llegar a esa conclusión la Sentencia parte de una transposición de los preceptos constitucionales y estatales, mencionando el artículo 97 de la Constitución y el artículo 14.3 de la antigua Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, que limitaba la potestad de los Ministros a regular por vía reglamentaria las materias propias de su Departamento, y que estima aplicable a las facultades de los Consejeros autonómicos andaluces según la recta interpretación de ambas normativas, estatal y autonómica. Sin embargo, el principio aludido quiebra en aquellos casos en que el Ministro o Consejero autonómico goce de una especial habilitación (como se cuida de subrayar la Sentencia en el primero de sus fundamentos jurídicos). Y esa habilitación puede venir determinada con carácter general por una disposición normativa, y para una materia determinada.

En ese mismo contexto se insertan las resoluciones de esta misma Sala de 15 de abril de 1.991, 1 de abril de 1.995 y 24 de abril de 1.998, las dos primeras invocadas expresamente en el recurso de casación, por lo que ninguna contradicción puede apuntarse entre una y otras.

La Junta recurrente alega en apoyo del motivo de casación por infracción de la normativa jurídica y doctrina legal la vulneración, por parte de la sentencia recurrida, de la Disposición Transitoria Primera del Estatuto de Andalucía, del artículo 84 de la Ley 25/70 y 85 de su Reglamento, en conexión con la Disposición Final 2ª de la Ley de Gobierno y Administración de la Comunidad Andaluza de 21 de julio de 1.983, asimismo citadas en el recurso mantenido por el Consejo Regulador de la Denominación Específica "Brandy de Jerez", junto con la infracción de lo dispuesto del R.D. de Traspaso de Funciones y Servicios del Estado en materia de Denominaciones de Origen (5 de octubre de 1.983) y del Decreto Autonómico 243/83. Los argumentos que desarrollan ambos remedios procesales pueden ser estudiados conjuntamente al coincidir de modo sustancial.

La realidad acreditada que se desprende de todas estas disposiciones legales no es otra que el reconocimiento de que la potestad de promover la aprobación o modificación de un reglamento de Denominación de Origen, venía atribuida al antiguo Ministerio de Agricultura por el artículo 85 de la Ley de 2 de diciembre de 1.970 y reiterado por el equivalente del Decreto 835/72. A ello todavía podría agregarse que el R.D. de 1 de agosto de 1.985, mediante el cual se regulan las Denominaciones Genéricas y Específicas de Productos Alimentarios, desarrollando igualmente lo previsto en la Ley de 1.970, se produce en el mismo sentido.

El R.D. de Traspaso de Funciones y Servicios del Estado en materia de Denominaciones de Origen situó en la Comunidad Autónoma Andaluza la competencia para la aprobación de los Reglamentos de dichas Denominaciones, debiendo de tenerse en cuenta que la Disposición Final 2ª de la Ley de Gobierno y Administración de la Junta de Andalucía de 1.983 estipula claramente que en todos aquellos casos en los que la legislación estatal atinente a las materias traspasadas a la Junta atribuyese facultades a órganos concretos del Estado, se entendería que esas facultades quedan atribuidas a los órganos correspondientes de la Comunidad Autónoma. Si a ello añadimos que el Decreto 243 de 1.983 asigna con carácter excluyente a la Consejería de Agricultura y Pesca las competencias atribuidas a la Junta en materia de Denominaciones de Origen y Pesca, es inevitable llegar a la conclusión de que dicha Consejería se encuentra habilitada legalmente -por transposición de las facultades anteriormente ostentadas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación- para aprobar o modificar en su caso los reglamentos de las Denominaciones de Origen, y que consecuentemente el motivo concurrente de casación de ambos impugnantes debe de ser acogido.

La anulación de la sentencia de instancia obliga a esta Sala a pronunciarse con plena jurisdicción sobre el resto de los argumentos alegados en pro de la anulación de determinados artículos de la Orden de 23 de junio de 1.993, pronunciamiento que ha de efectuarse en los términos en que la contienda ha sido planteada en primera instancia, puesto que el Consejo Regulador recurrente ha limitado su impugnación a la indebida apreciación de la falta de potestad reglamentaria de la Consejería, la Junta de Andalucía circunscribe sus alegaciones sobre la nulidad de tales preceptos a una mera reiteración de lo expuesto en su escrito de contestación a la demanda y de modo en todo análogo se produce la parte demandante, ahora recurrida.

Refiriéndonos, pues, a los argumentos expuestos en pro de la anulación de los artículos 5º, 8º, 9º, 11.3, 12.1, 20 y 21 del nuevo Reglamento aprobado, que constituyen la casi totalidad de la reforma operada en el ya existente de 26 de abril de 1.989, ha de comenzarse por recordar que la pretensión de anulación de una disposición general no puede basarse únicamente en la subjetiva convicción o conveniencia de la parte instante, sino que la infracción de normas de orden superior (en este caso el Reglamento 1.576/89 de la CEE) o quebrantamiento de los principios de prohibición de arbitrariedad y seguridad jurídica (artículo 9º de la Constitución) a los que asimismo se hace referencia, ha de ser demostrada cumplidamente por quien la anulación demanda, y no es equiparable por supuesto al lícito ejercicio de la potestad discrecional de la Administración en la regulación de las condiciones que deben reunir los productos amparados por una Denominación de Origen Específica, según lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 25/70, el R.D. 157/88 y demás normas complementarias.

La impugnación que se hace con respecto a los artículos 5º, 8º, 9º y 11.3 de la Orden de 23 de junio de 1.993 ha de ser rápidamente desechada, y no ya por la misma escasa convicción que demuestra la argumentación aducida en su contra (escrito de conclusiones de la demandante), sino por su manifiesta falta de fundamento.

Pretender que la nueva dicción "manteniendo los caracteres singulares y propios del Brandy de Jerez" en lugar de la anterior "manteniendo los caracteres peculiares de los Brandies de Jerez", implica la introducción de un arbitrio totalmente discrecional por parte del Consejo Regulador de la Denominación de Origen que, en unión a la necesidad de que los brandies presenten unas cualidades organolépticas no específicamente precisadas, va a permitir "ex novo" que dicho Consejo descalifique cualquier partida de brandy con fundamento en defectos de apreciación en el aroma, color o sabor del mismo, es tanto como ignorar que, lógicamente, ya desde el antiguo Reglamento de 1.989 regía esa exigencia de ofrecer las necesarias condiciones organolépticas -tampoco precisadas- de color, aroma y sabor (artículo 11.3), cuya ausencia igualmente llevaría consigo -artículo 24- siempre que se incumpliese el precepto (antiguo Reglamento, artículo 24) su descalificación y pérdida de la Denominación de Origen, igual que ahora ocurre (artículo 24, modificado). Por otra parte, la sumisión a la apreciación de la existencia de las necesarias cualidades por parte de un producto amparado por tal Denominación es una exigencia ineludible de la misión encomendada a los Consejos Reguladores por el artículo 87 de la Ley 25/70 -apartados primero y segundo- en su misión de velar por la calidad y el prestigio del producto correspondiente.

Análoga consideración cabe hacer en cuanto a la nueva redacción del artículo 9º con respecto a los sistemas admitidos de envejecimiento. Que el antiguo artículo 11 considerase igualmente admisible el sistema de "criaderas y soleras" y el de "añadas" y "cabeceo" siempre que se cumpliese con el resto de las exigencias reglamentarias y en la nueva normativa se defiera a la autorización del Consejo Regulador el de "añadas", entra de lleno dentro de las facultades inherentes a la regulación de la obtención del producto protegido, que solamente concretas -y no expresadas razones- podrían pretender combatir. Que los Reglamentos de la CEE no expresen que el sistema de "añadas" haya de restringirse de algún modo, no significa que la Administración española no goce de la legítima potestad de hacerlo si lo estima conveniente para el mejor control de la producción. Ya en la Sentencia de esta misma Sala de 15 de junio de 2.000 se dejó constancia de las facultades de la Administración para modificar las condiciones de elaboración o manipulación de un producto protegido por una Denominación de Origen siempre que se trate de adaptar su calidad o las condiciones de comercialización a las necesidades del mercado. Y la simple sugerencia de que la modificación operada pueda incrementar la facultad discrecional de autorizar el sistema de "añadas", no es por sí sola bastante para poner en tela de juicio la legalidad de la medida.

Por lo que se refiere a la impugnación de lo dispuesto en el nuevo artículo 12, apartado primero, la pretensión de la parte actora carece de todo soporte legal.

Se impetra la nulidad del precepto que prevé -sin menoscabo de lo establecido en el Reglamento, dictado con la finalidad confesada de adaptar precisamente la normativa española a la comunitaria europea, según su preámbulo- la posibilidad de adaptar al brandy de Jerez de las características exigidas por la legislación de los países importadores, con la especial referencia a la reducción de graduación alcohólica. Dado que el artículo 12.3 del Reglamento de la CEE 1.576/89, supuestamente infringido, permite este tipo de alteraciones siempre que se siga el procedimiento establecido en el artículo 14, la parte actora pretende la nulidad del artículo 12.1 del Reglamento alegando que no consta que se haya seguido el procedimiento previsto para obtener la autorización.

Para desestimar esta alegación basta con tener presente que el artículo 12.1 únicamente se refiere a una previsión de futuro, cuya efectivización no consta en modo alguno que se haya producido sin acudir al aludido procedimiento, limitándose a regular, como es su cometido, el procedimiento de autorización a obtener del Consejo Regulador de la Denominación de Origen que permita en caso semejante la extensión del correspondiente certificado de calidad y, en todo caso, la autorización para realizar las prácticas que puedan dotar al producto de la menor graduación alcohólica, sin mengua de sus propiedades específicas.

De ello a suponer que quepa imputar de nulidad al precepto por contener una explícita autorización de la elaboración de un brandy de Jerez de graduación alcohólica inferior a 36º, sin acudir al procedimiento del artículo 14 del Reglamento de la CEE, media un abismo de diferencia.

Finalmente resta considerar las razones alegadas en pro de la nulidad de los artículos 20 y 21, y al llegar aquí es obligado para la Sala compartir el asombro manifestado por el Consejo Regulador coadyuvante ante semejante pretensión, puesto que no se comprende en que extremo puede resultar contradictorio con un precepto de naturaleza tan genérica como el artículo 5 c) del Reglamento 1.576/89 la prevención de que el embotellado de los brandies amparados por la Denominación "Brandy de Jerez" haya de ser realizado exclusivamente en bodegas inscritas, autorizadas, y expedidoras del brandy objeto del embotellado, salvo autorización del Consejo Regulador, que podrá autorizar el embotellado en plantas no pertenecientes a dichas bodegas inscritas, previa solicitud razonada y adopción de medidas de control necesarias, debiendo en todo caso circular y ser expedido el brandy en los tipos de envases que no perjudiquen su calidad o prestigio.

Excepto por la mayor permisividad que supone el posibilitar la autorización de embotellado en plantas pertenecientes a bodegas no inscritas, puesto que el antiguo Reglamento limitaba esa autorización al supuesto de que la planta de embotellamiento se encontrase en todo caso en la Zona de Elaboración y Envejecimiento de la Denominación, así como por la supresión de la precisión de que las limitaciones en cuanto al embotellamiento se observarían en territorio nacional, el texto de los preceptos modificados es idéntico al antiguo artículo 21. Si lo que se pretende, como parece desprenderse de la confusa argumentación de la actora, es combatir que se exija la adopción de ciertas medidas de control y garantía en cuanto al embotellamiento de los brandies amparados por la Denominación, no se razona en que medida esa garantía puede significar una contradicción con la normativa comunitaria, ni menos todavía que el sistema de los artículos 20 y 21 del nuevo Reglamento supongan una innovación restrictiva de lo normado en el artículo 21 del aprobado en 26 de abril de 1989.

Ninguna justificación existe de que sea aplicable al caso la doctrina de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 9 de junio de 1.992, que evacuando la consulta sobre determinados extremos del Reglamento de Denominación de Origen Calificada "Rioja" concluyó que no cabía imponer una restricción cuantitativa a la exportación de vinos a granel siempre que, correlativamente, se autorizase la libre circulación de los mismos dentro de la zona de elaboración, a no ser en el caso de que estuviese acreditado que es el embotellamiento en la región de origen lo que determina la adquisición definitiva del carácter y cualidades definitivas del producto; pero en absoluto aparece acreditado en autos que sea esa la situación originada por los nuevos artículos 20 y 21 de la Orden impugnada.

Las razones anteriormente consignadas imponen la desestimación de la demanda formulada por "Bodegas Internacionales,S.A.", ante la falta de acreditación de que la modificación operada en el Reglamento de la Denominación de Origen Específica "Brandy de Jerez" implique la infracción del Reglamento comunitario 1.576/89 o el quebrantamiento del principio de prohibición de la arbitrariedad en el actuar de la Administración que consagra el artículo 9º de la Constitución Española, y sin que proceda hacer expresa imposición de costas en la instancia, ni tampoco en este trámite de casación, teniendo en cuenta lo preceptuado en los artículos 131 y 102.2 de la Ley de la Jurisdicción.