STS, 18 de Abril de 2002
| Ponente | Ricardo Enríquez Sancho |
| ECLI | ES:TS:2002:2750 |
| Número de Recurso | 3744/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 18 de Abril de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Abril de dos mil dos.
VISTO el recurso de casación, que ante Nos pende, interpuesto por la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, por la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, y por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria representado por el Procurador D. José Luis Pinto Marabotto, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo en Las Palmas de Gran Canaria del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de fecha 13 de enero de 1998, sobre modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria y licencia de obras, habiendo comparecido como parte recurrida la Comunidad de Propietarios del Edificio DIRECCION001 y Dª Inés , Dª Mercedes , Dª Susana , D. Mauricio , D. Santiago , D. Jose Augusto , D. Luis Francisco , Dª Cristina y D. Miguel Ángel , representados por el Procurador D. Evencio Conde de Gregorio y D. Casimiro , D. Fermín , Dª Nuria , Dª Eugenia , D. Jesús Manuel , Dª Marisol , D. Alejandro , Dª Marí Juana D. Cosme , Dª Araceli , D. Gerardo , Dª Estíbaliz , Dª Maribel y D. Pedro , representados por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez.
Por acuerdo de 4 de mayo de 1994 la Comunidad Autónoma de Canarias aprobó definitivamente la modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria, referente a la Parcela nº NUM000 de la Avenida DIRECCION000 , y por acuerdo de 31 de mayo de 1994 el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria concedió a la Administración General del Estado licencia para la construcción en esa parcela de un edificio para la Jefatura Superior de Policía.
Contra la anterior resolución se interpuso por los antes indicados recurridos, recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo en Las Palmas de Gran Canaria del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con el nº 67/95 en el que recayó sentencia de fecha 13 de enero de 1998 por la que se estimaba en parte el recurso interpuesto, se anulaban los actos administrativos impugnados y se desestimaba la pretensión indemnizatoria ejercitada en la demanda.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el día 11 de abril de 2002, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
La Administración General del Estado, la Comunidad Autónoma de Canarias y el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria interponen recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en Las Palmas de Gran Canaria del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 13 de enero de 1998, que estimó en parte el recurso interpuesto por la Comunidad de Propietarios del Edificio DIRECCION001 y los demás que se relacionan en el Encabezamiento de esta resolución como parte recurrida, contra el acuerdo de la Comunidad Autónoma de Canarias de 4 de mayo de 1994 por el que se aprobó definitivamente la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria referente a la parcela NUM000 de la DIRECCION000 , y contra el acuerdo del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria de 31 de mayo de 1994 que concedió a la Administración General del Estado licencia para la construcción de un edificio en dicha parcela, con destino a la Jefatura Superior de Policía.
El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado debió haber sido declarado inadmisible, conforme a lo previsto en el artículo 100.2 a) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ), por haber omitido la parte recurrente la carga, impuesta por el artículo 96.1. "in fine" LJ, de exponer sucintamente la concurrencia de los requisitos exigidos. En efecto, el Abogado del Estado bajo la rúbrica de Fundamentos de Derecho Jurídico Procesales se limita a decir que "procede el recurso en este punto al amparo de lo previsto en los artículos 93.1 y 93.4 de la L.J.C.A., en relación con los artículos 96.1, 96.2 y 96.3 de la L.J.C.A.", y a continuación, bajo la rúbrica Fundamentos Jurídico Materiales, justifica la incidencia que normas de rango estatal han tenido en la sentencia recurrida. Falta toda referencia a la legitimación, a la susceptibilidad de la sentencia para ser recurrida en casación y a la temporaneidad del recurso preparado, sin que la justificación de estos requisitos pueda ser suplida por una formularia cita de los preceptos en que se regulan. Por todo ello, en el trámite en que nos encontramos, dicho recurso de casación ha de ser desestimado.
En su único motivo de casación, por el cauce del artículo 95.1.3º LJ, el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria denuncia que se ha producido quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, determinantes de indefensión, con infracción de los artículos 7 y 270 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con el artículo 24 de la Constitución y artículos 63 y 64 LJ, al no haber sido emplazado en el proceso, del que sólo ha tenido conocimiento extraprocesal tras dictarse la sentencia aquí recurrida.
Acepta la Corporación recurrente que tuvo conocimiento de la existencia de una impugnación contra la Orden de la Comunidad Autónoma Canarias de 4 de mayo de 1994, por la que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de dicha ciudad, puesto que la propia Comunidad antes de remitir el expediente efectuó el oportuno emplazamiento, pero alega que desconocía por completo que también se hubiera impugnado el acuerdo de 31 de mayo de 1994 por el que el mismo Ayuntamiento concedía licencia de obras a la Administración General del Estado para la construcción de un edificio con destino a la Jefatura Superior de Policía. Sin embargo esta alegación viene desmentida por el examen de los autos que revela que por providencia de 28 de abril de 1996 la Sala de instancia acordó dirigirse al Ayuntamiento recurrente reclamándole el expediente instruido para la concesión de la indicada licencia de obras, así como determinados antecedentes relativos a la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad, en cuanto a la parcela sobre la que se había concedido dicha licencia, y que por oficio de 22 de mayo de 1995 el Ayuntamiento remitió dichos documentos, aludiendo expresamente a ese acuerdo de 31 de mayo de 1994, por lo que no puede imputarse su falta de personación en el proceso al desconocimiento de mismo. En consecuencia, procede desestimar este motivo de casación.
La Sala de instancia anuló la indicada modificación del plan por entender que implicaba una reserva de dispensación, prohibida por el artículo 57.3 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (LS), toda vez que su única finalidad fue la de adoptar las determinaciones urbanísticas de la parcela NUM000 de la Avenida DIRECCION000 al proyecto de edificación de un edificio para la Jefatura Superior de Policía cuya licencia de obras se estaba tramitando en las correspondientes oficinas municipales. Con ser esto cierto, ello no comporta que estemos en presencia de una reserva de dispensación, por lo que hemos de estimar el primer motivo de casación opuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias, en el que se invoca precisamente el artículo 57.3 LS.
La prohibición de reserva de dispensación es una consecuencia de la naturaleza normativa del planeamiento y, por ello, de la eficacia general de sus disposiciones. Impide que el propio plan prevea que pueda dispensarse su cumplimiento a determinadas personas o que las autoridades encargadas de la aplicación de aquél puedan hacer excepciones a la obligatoriedad general de su observancia, que proclama el artículo 58 LS. No estamos ante una reserva de dispensación cuando es el propio plan, en atención a las condiciones particulares de una parcela, el que establece para ella unas determinaciones urbanísticas diferentes de las que la rodean. Otra cosa es que esas determinaciones correspondan o no a un uso adecuado de las potestades planificadoras, pero desde el punto de vista del artículo 57.3 LS, ello no constituye una reserva de dispensación, por lo que este motivo de casación ha de ser estimado.
Precisamente por tratarse de una modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria que trata de dar cobertura a un proyecto de obras ya presentado por la Administración General del Estado, y que no se ajustaba al plan anterior, entiende el Tribunal "a quo", que la Administración demandada ha incurrido en desviación de poder, puesto que ha utilizado las potestades administrativas no para la mejor ordenación de la ciudad sino para favorecer intereses particulares. En su segundo motivo de casación la comunidad Autónoma recurrente alega que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 83.3 LJ, por no concurrir las circunstancias precisas para apreciar ese vicio de anulabilidad en la modificación del planeamiento que da lugar al presente proceso.
El que la ordenación urbanística atienda a la protección de los propietarios de una determinada finca, o incluso que se adapte a las intenciones constructivas anticipadas por aquellos, puede ser un dato revelador pero es insuficiente para calificar la actividad aprobatoria de aquella ordenación como incursa en desviación de poder si al mismo tiempo que a esos intereses particulares se obtiene un adecuado resultado urbanístico. Para llevar a cabo esta ponderación hemos de atender, como ha hecho la sentencia de instancia, tanto al examen de la Memoria como a las distintas vicisitudes experimentadas durante la elaboración del expediente terminado por el acuerdo de la Comunidad Autónoma de Canarias de 4 de mayo de 1994.
El citado acuerdo tiene su origen en un convenio urbanístico concertado en 1991 entre el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y la Dirección General de Patrimonio del Estado, propietaria de la parcela NUM000 del Plan Parcial de la Avenida DIRECCION000 , por la que aquella Corporación se comprometía a modificar el planeamiento general, que había asumido en su totalidad las determinaciones de ese plan parcial, a fin de incluir entre los usos posibles, además del residencial a que se destinaba con anterioridad, el administrativo. El 19 de agosto de 1992 la Dirección General de la Policía, a quien la Dirección General de Patrimonio del Estado había cedido el uso de la parcela indicada, solicitó licencia de obras para un edificio destinado a Jefatura Superior de Policía y, como consecuencia del compromiso asumido, el Ayuntamiento inició la modificación del Plan General de Ordenación Urbana en lo relativo a la indicada parcela. No es discutible que el acuerdo de modificación del Plan se adoptó en vista del concreto proyecto de construcción presentado puesto que no se limitó a autorizar el cambio de uso de la parcela sino que se incluyeron determinaciones respecto al volumen edificable y altura máxima de la edificación que no derivaban del Convenio Urbanístico de 1991 y que preveían para la parcela NUM000 unos parámetros edificatorios muy alejados de de las restantes parcelas del antiguo Plan Parcial de la Avenida DIRECCION000 de la que aquélla formaba parte. Sin embargo, lo relevante es si existe alguna justificación para elegir esta solución constructiva y no otra, y en el expediente administrativo esta justificación no se encuentra. El plan se aprueba inicialmente sin que se hubiere redactado la correspondiente Memoria y cuando ésta se redacta su objetivo no es otro que justificar que la autorización del edificio proyectado exigía la modificación del plan tal como se estaba llevando a cabo. Admitida la necesidad del cambio de uso de la parcela, e incluso su destino a la denominada "Supercomisaria", es claro que ese destino podría obtenerse con muy diferentes soluciones constructivas y no se razona por qué los intereses urbanísticos exigían precisamente la tipología edificatoria prevista por la Administración General del Estado. No hay otra razón que justifique la solución adoptada por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria que la de ajustar el plan a la construcción proyectada, que no es, obvio es decirlo, una razón urbanística.
En el presente caso concurre otra circunstancia que ha de analizarse antes de adoptar una decisión. Y es que la obra proyectada es una obra promovida por el Estado, en la que el artículo 244.2 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, establece un mecanismo en cuya virtud el Consejo de Ministros puede autorizar la ejecución de un proyecto de obras que no se ajuste al planeamiento e imponer la modificación o revisión del planeamiento. Como se trata de un mecanismo por el que el Ayuntamiento debería adaptar necesariamente su planeamiento a la obra que pretendiera ejecutar la Administración del Estado podría pensarse que el Ayuntamiento podrían proceder voluntariamente a esa modificación para adaptarlo a las licencias de obras solicitadas por la Administración General del Estado. No cabe admitir, sin embargo, esta interpretación. El artículo 244 indicado reconoce a favor de la Administración del Estado unas prerrogativas fundadas en razones de urgencia y excepcional interés público que en el presente caso no se han acreditado, e implica una restricción al principio general de autonomía municipal que sólo puede llevarse a cabo en los estrictos términos que el precepto establece. Fuera de ellos el Estado ha de sujetarse en las obras que ejecute al planeamiento urbanístico aplicable y los Ayuntamientos han de atenerse a aquél para conceder o denegar las licencias solicitadas.
Por todo ello procede desestimar este motivo de casación.
En su tercer motivo de casación la Comunidad Autónoma de Canarias alega que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 42 LJ, en relación con los artículos 105 y 106 de la misma Ley, por incurrir la sentencia en incongruencia. Dicha sentencia desestimó la petición de indemnización deducida en la demanda por no corresponder a una pretensión de restablecimiento de la situación jurídica individualizada del artículo 42 LJ, sino a la previsión expuesta por aquellos de que la sentencia sería inejecutable y relegó para la fase de ejecución de sentencia la decisión sobre ello, para el caso de que efectivamente se solicitase su inejecución. No se entiende que la parte recurrente denuncie que se ha infringido el artículo 42 LJ cuando la pretensión de la parte contraria basada en ese precepto ha sido desestimada, ni existe incongruencia alguna porque las posibles alusiones a la inejecutabilidad de la sentencia no corresponden a pretensiones que hayan de ser decididas en la sentencia.
La decisión sobre el fondo del proceso viene determinada por la respuesta dada a los distintos motivos de casación articulados. La desestimación de los motivos segundo y tercero de la Comunidad Autónoma de Canarias y de los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y por la Administración General del Estado impone la estimación parcial del recurso contencioso administrativo en los mismos términos expuestos por la sentencia de instancia.
Por lo expuesto procede desestimar los recurso de casación interpuestos por la Administración General del Estado y por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria imponiéndoles el pago de las costas causadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 LJ, y estimar el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias, sin hacer respecto a ella especial declaración sobre las costas causadas, según previene el artículo 102.3 LJU.
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Declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y la Administración General del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en Las Palmas de Gran Canaria del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 13 de enero de 1998, condenando a dichas partes al pago de las costas causadas.
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Declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias contra la indicada sentencia.
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Casamos dicha sentencia.
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Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Comunidad de Propietarios del Edificio DIRECCION001 y los demás que se relacionan en el Encabezamiento de esta resolución contra el acuerdo del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria de 31 de mayo de 1994 y contra el de la Comunidad Autónoma de Canarias de 4 de mayo de 1994, que se identifican en el Antecedente de Hecho Primero de esta resolución, anulamos dichos actos por no ser ajustados al ordenamiento jurídico y desestimamos las restantes pretensiones ejercitadas en la demanda.
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No hacemos especial declaración sobre las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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