STS, 3 de Marzo de 2004
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| ECLI | ES:TS:2004:1430 |
| Número de Recurso | 6056/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 3 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Marzo de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por la COMUNIDAD AUTONOMA DE CASTILLA Y LEON, representada por el Letrado Don Mariano Nieto Echevarría contra la Sentencia dictada con fecha 30 de junio de 2.001 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso nº 32/2000, sobre régimen jurídico local; siendo parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE CONDADO DE TREVIÑO (BURGOS) representado por el Procurador de los Tribunales Don Enrique de Antonio Viscor.
Por escrito de 2 de febrero de 2.000, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Condado de Treviño (Provincia de Burgos) en sesión extraordinaria de su Pleno de fecha 26 de noviembre de 1.999, respecto de los siguientes extremos: Primero: Acuerdo de remisión a la Diputación Provincial de Burgos y a la Junta de Castilla y León del informe aprobado en sesión de esa misma fecha sobre las mayores vinculaciones del enclave del Condado de Treviño a la Provincia de Alava, con el objeto de ser incorporado en el expediente de segregación en curso; y Segundo: Acuerdo de declaración del estado de "indefinición administrativa", y de adopción de determinadas medidas coherentes con dicha declaración (en concreto las especificadas en el acuerdo impugnado en las letras a): Colocación de banderas oficiales del Territorio Histórico de Alava y de la Comunidad Autónoma del País Vasco; b): Modificación del membrete oficial del Ayuntamiento y c): Colocación en las principales vías de acceso al municipio de carteles indicadores con texto bilingüe), y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contencioso- administrativo terminó por sentencia de 30 de junio de 2.001, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que se inadmite en parte el recurso contencioso-administrativo número 32/2000 interpuesto por la Junta de Castilla y León representada y defendida por el Letrado de la misma Don Mariano Nieto Echevarría en virtud de la representación que por Ley ostenta contra la resolución del Ayuntamiento del Condado de Treviño de 26 de noviembre de 1.999 por el que se acuerda la remisión a la Diputación Provincial de Burgos y a la Junta de Castilla y León del informe aprobado en la sesión de la misma fecha sobre las mayores vinculaciones del enclave del Condado de Treviño a la Provincia de Alava con el objeto de ser incorporado al expediente de segregación en curso y la declaración del estado de indefinición administrativa y de adopción de determinadas medidas coherentes con dicha declaración en concreto las especificadas en el apartado a) colocación de banderas oficiales del Territorio Histórico de Alava y de la Comunidad Autónoma del País Vasco, b) Modificación del membrete oficial del Ayuntamiento y c) colocación en las principales vías de acceso al municipio de carteles indicadores en texto bilingüe en cuanto a los extremos b) y c) por lo señalado en el Fundamento Tercero de la presente resolución.
Que se estima en parte el presente recurso en cuanto al extremo señalado en el apartado a) de dicho acuerdo relativo a la colocación de banderas oficiales del Territorio Histórico de Alava y de la Comunidad Autónoma del País Vasco al no ser conforme a derecho".
El Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León por escrito de 23 de julio de 2.001, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, de fecha 6 de septiembre de 2.001, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 17 de octubre de 2.001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, se declare que la Comunidad Autónoma de Castilla y León está legitimada para impugnar los Acuerdos tantas veces mencionados, admitir el recurso contencioso-administrativo nº 32/2000 en cuanto a tales acuerdos y declararlos nulos o anularlos.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Condado de Treviño representado por el Procurador Don Enrique De Antonio Viscor.
Mediante Auto de la Sala de fecha 2 de diciembre de 2.002 se admitió el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León, y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido por el Procurador Sr. De Antonio Viscor se presento con fecha 25 de marzo de 2.003 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites legales oportunos, se dicte Sentencia confirmando la de la instancia, o subsidiariamente declarando que no ha lugar al recurso al concurrir la excepción de cosa juzgada, o al no concurrir el motivo alegado en su interposición, declarando la conformidad a derecho de los actos recurridos, con expresa imposición de las costas a la recurrente.
Mediante Providencia de fecha 26 de noviembre de 2.003 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 25 de febrero de 2.004, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, Magistrado de la Sala
El presente recurso de casación se refiere al recurso contencioso administrativo nº 32/2000 seguido ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León y guarda íntima relación con el nº 22 del mismo año y Tribunal, concluido por sentencia del Tribunal Superior de fecha 31 de mayo de 2.001. En ambos procedimientos se impugnaba el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Treviño de 26 de noviembre de 1.999 según el cual se declaraba el estado de indefinición administrativa del municipio de Treviño (provincia de Burgos) como consecuencia de su mayor vinculación con la provincia de Alava, acordando asimismo en coherencia con ello: a) colocar las banderas oficiales del Territorio Histórico de Alava y de la Comunidad Autónoma Vasca en las dependencias oficiales del Ayuntamiento, junto con la bandera del Estado, la de la Unión Europea y la de Castilla y León; b) modificar el membrete oficial del Ayuntamiento, añadiéndole un texto bilingüe euskera-castellano manifestando que el municipio se hallaba en trámites de agregación al Territorio Histórico de Alava; c) colocar carteles en las principales vías de acceso al municipio con idéntica leyenda.
El segundo de los recursos mencionados se tramitó a instancia del Abogado del Estado y concluyó por sentencia firme en la que se estimaba parcialmente la demanda, anulando por no ser conformes a derecho la declaración de indefinición administrativa que servía de base a los tres puntos siguientes, anulando igualmente lo estipulado en el apartado a), y desestimándola en cuanto a los apartados b) y c). El presente recurso 32/2000, seguido a instancia de la Comunidad Autónoma de Castilla-León, concluyó por sentencia de 30 de junio de 2.001 en la cual se acordaba: declarar la inadmisibilidad parcial de la demanda, por falta de legitimación de la parte actora, en lo referente a la modificación del membrete oficial del Ayuntamiento y la colocación de carteles en ambas lenguas y estimarla parcialmente en cuanto a la colocación de banderas del Territorio Histórico de Alava y de la Comunidad Autónoma vasca en las dependencias oficiales del Ayuntamiento. No se efectuaba declaración expresa alguna en torno a la previa afirmación de hallarse éste en situación de indefinición administrativa.
Consentida esta última resolución por el Ayuntamiento de Treviño, acude ante este Tribunal la Comunidad de Castilla-León, al parecer con el propósito exclusivo de que se reconozca su legitimación para impugnar el de 26 de noviembre de 1.999, puesto que ni argumenta sobre la disconformidad con el Derecho de los apartados b) y c) en los que la sentencia que se recurre no entró ni siquiera a considerar, ni puede olvidarse que sobre ellos ya se ha pronunciado la sentencia firme de 31 de mayo de 2.001. Sin entender que la desestimación de los argumentos entonces utilizados para impugnar la validez de dichos apartados merezca la consideración de cosa juzgada, evitando que puedan entrar a valorarse las razones ahora aducidas por un sujeto procesal diferente, lo cierto es que no cabe tampoco desconocer el efectivo positivo y prejudicial que en la consideración de los mismos pueda ofrecer dicha sentencia firme.
Ciñéndonos ahora a los motivos concretos del recurso de casación, en el primero se alega la vulneración del artículo 65 de la Ley de Bases del Régimen Local, que atribuye a las Comunidades Autónomas legitimación para impugnar los acuerdos de las Entidades Locales que, en el ámbito de las competencias de las primeras, infrinjan el ordenamiento jurídico, ya sea mediante su impugnación directa, ya previo el requerimiento a que se refiere el mismo artículo. Como quiera que en el segundo motivo se aduce la infracción de la doctrina jurisprudencial -con cita de hasta cuatro resoluciones de esta Sala- precisando cual es el ámbito de las competencias de las Comunidades Autónomas en relación con los Entes Locales, es procedente la consideración conjunta de ambos, alegados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley jurisdiccional vigente.
Se funda el Tribunal de instancia para negar legitimación a la Comunidad actora en la falta de atribuciones competenciales de ésta en materia de régimen local. Concretamente se razona que el fundamento de la pretensión anulatoria de los apartados b) y c) reseñados en el anterior fundamento jurídico radica en la aplicación de la Ley de Bases del Régimen Local, al Reglamento de Población y Demarcación Territorial y el R.D. 1.111/79 sobre el uso de las distintas lenguas españolas por parte de las Corporaciones Locales, preceptos todos ellos de carácter estatal de los que no se deriva competencia alguna a favor de las Comunidades Autónomas; siendo así, además, que la de Castilla-León carece de lengua oficial propia, a lo que ha de añadirse que ni en el Estatuto aprobado por L.O. 4/83, ni en sus posteriores modificaciones, se atribuye a la Comunidad Autónoma antedicha competencias propias en la materia.
Arguye con acierto la parte recurrente cuando sostiene que la posibilidad de ejercitar las acciones de impugnación del artículo 65 no es exclusiva de la Administración del Estado siempre y cuando a la Comunidad Autónoma de que se trate le venga también conferida en virtud de la conexión existente entre el acto impugnado y el ámbito competencial autonómico, sin perjuicio de las acciones que igualmente al Estado le puedan corresponder, y superando así una interpretación excesivamente restrictiva del precepto. Esa posibilidad aparece cumplidamente reconocida en las Sentencias de este Tribunal de 13 de marzo, 2, 4 y 30 de octubre de 1.999, a las que cabe agregar otras posteriores (9 de julio de 2.001 y 2 de febrero de 2.002, por vía de ejemplo). En ellas se estudia la legitimación procesal que resulta exigible para impugnar los acuerdos de los Entes Locales atendiendo a la naturaleza de la acción ejercitada. En lo que se refiere a la que se apoya en el artículo 65 de la Ley de 2 de abril de 1.985, ciertamente es necesario que la Comunidad Autónoma demandante actúe en el ámbito de sus respectivas competencias, o también (desde el punto de vista del artículo 19.1.d) de la Ley 13/98) que los actos impugnados afecten al ámbito de su autonomía; pero estas circunstancias concurren cuando la Comunidad Autónoma de que se trate tiene asumidas competencias en materia de régimen local, sea con carácter exclusivo o en el aspecto de desarrollo y complemento de la legislación estatal.
Si bien es cierto que podría plantearse alguna duda al respecto en cuanto a Castilla-León si hubiésemos de referirnos exclusivamente a la redacción original de su Estatuto por L.O. 4/83, esa duda se desvanece a raíz de la reforma efectuada por L.O. 4/99 en la que, dándose una nueva redacción al artículo 34 del Estatuto, se atribuye a la Comunidad Autónoma facultades en relación con el régimen local (apartado 3º de dicho artículo).
No es por lo tanto la declaración de indefinición administrativa del municipio de Treviño en relación con su tentativa de integración en otra Comunidad Autónoma -con las consecuencias prácticas que lleva consigo en cuanto a utilización de banderas en centros oficiales, membretes y letreros bilingües- tema que resulte ajeno al ámbito de la Autonomía en que se encuentra legalmente inserto, ni puede decirse que caiga fuera de las atribuciones de la misma la impugnación de esa declaración con todas sus consecuencias accesorias, porque la finalidad perseguida con el ejercicio de la acción derivada del artículo 65 de la Ley de Bases del Régimen Local únicamente postula la delimitación o depuración de las respectivas competencias, sin necesidad de que exista el previo planteamiento de un conflicto concreto.
Cuestión diferente será que los actos combatidos merezcan ser anulados, al resultar efectivamente contrarios a Derecho.
Se estiman los motivos de casación primero y segundo.
La congruencia impuesta por el artículo 95.2 d) en caso de estimación de los motivos aludidos supone la necesidad de que este Tribunal haya de pronunciarse sobre el fondo del recurso contencioso en los mismos términos en que apareciese planteado el debate.
Ya ha quedado explicado que la declaración de que el Ayuntamiento de Treviño se encontraba en estado de indefinición administrativa como consecuencia de su mayor vinculación a la provincia de Alava y el de colocación de las banderas del Territorio Histórico de Alava y de la Comunidad Autónoma Vasca en las dependencias oficiales del Ayuntamiento han sido anulados por sentencia firme de 31 de mayo de 2.001, lo que en puridad de conceptos supone la carencia de objeto e interés de la demanda en la que viene a reproducirse idéntica petición.
No está de más, sin embargo, reconocer lo acertado de los argumentos con los que el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León ha llegado a esa conclusión en la sentencia antes mencionada. Ni la situación administrativa de un determinado municipio puede calificarse de "indefinida" con respecto al territorio de la provincia o autonomía en la que está legalmente inserta, ni tampoco puede ignorarse que la adscripción legal a estas últimas entidades viene determinada por imperio de lo dispuesto en el artículo 2º del Texto Refundido aprobado por R.D. Legislativo 781/86, 1º y 2º de la Ley de Bases del Régimen Local y demás disposiciones concordantes, sin que pueda sufrir modificación en tanto no sea debidamente aprobado el expediente de alteración a que se refiere el artículo 3º de dicho Texto Refundido, con la observancia en su caso de lo prevenido en el artículo 141 de la Constitución. En cuanto a la colocación de banderas representativas de otras comunidades autónomas en las dependencias oficiales de un Ayuntamiento, es asimismo obligado atenerse a lo legislado sobre la materia (artículos 4º y 5º de la Ley 39/1981 y Decreto autonómico 104/83) haciendo figurar únicamente la enseña municipal junto con las correspondientes a la de la nación española y de la autonomía en la que está inserto el municipio. Una utilización como la acordada en el acto impugnado únicamente serviría para propiciar el supuesto estado de indefinición administrativa del municipio que ya ha quedado descartado.
La colocación de letreros orientadores bilingües (castellano, como lengua oficial de España y propia de la Comunidad Autónoma recurrente, y en euskera) en los principales accesos del término municipal de Treviño, así como en el membrete oficial del Ayuntamiento no suponen, por el contrario, una vulneración sancionable con la anulación del acuerdo, dado su carácter meramente informativo y el deseo a que responden de facilitar una más completa información para los vasco parlantes que -en razón a la proximidad geográfica- verosímilmente transiten por las vías de comunicación correspondientes o utilicen los servicios municipales. No se trata tanto de llegar a la conclusión de si la lengua propia de la Comunidad Vasca se utiliza habitualmente por un número apreciable de residentes en el término de Treviño, cuanto de las razones de utilidad informativa que la utilización conjunta con la propia de la Comunidad Castellano-Leonesa pueda suponer, y que sí se hallan dentro de las facultades municipales de información y prestación de servicios públicos que se derivan del artículo 25.1, 25.2 b) y 25.2 m) de la Ley de 2 de abril de 1.985 y que forman parte del ámbito de autonomía municipal a que se refiere el artículo 140 de la Constitución.
Por otra parte, los argumentos esgrimidos en la demanda en pro de la anulación de lo acordado en los apartados b) y c) del acuerdo de 26 de noviembre de 1.999 carecen de relevancia, puesto que se limitan (fundamento tercero del escrito de demanda) a citar como infringidos los artículos 30.3 del Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales de 10 de mayo de 1.986 y 1º del R.D. 1.111/79 sobre el empleo de las distintas lenguas españolas en las actuaciones de las Corporaciones Locales, cuando lo cierto es que ni la utilización de un texto bilingüe en la denominación del Ayuntamiento de Treviño supone el cambio de denominación del municipio correspondiente, ni tampoco su utilización con la finalidad meramente informativa que ha quedado expresada implica el uso indebido de una lengua oficial en las actuaciones propias de la entidad local correspondiente.
En consecuencia ha de imponerse la desestimación del recurso contencioso entablado contra el acuerdo municipal anteriormente mencionado por las siguientes razones: en cuanto a la declaración de indefinición administrativa y extremos acordados en el apartado a) del mismo, por carencia de objeto de la demanda formulada por la Comunidad Autónoma de Castilla-León al haber sido ya declarada la nulidad de tales extremos en sentencia, que es firme, de 31 de mayo de 2.001; en lo que se refiere a los extremos acordados en los apartados b) y c), por ser los mismos conformes a Derecho.
No hay méritos para hacer expresa imposición de costas en la instancia, ni tampoco en este trámite (artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción).
Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, dictada con fecha 30 de junio de 2.001, exclusivamente por los motivos primero y segundo, anulando y dejando sin efecto la expresada resolución. Y que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra el acuerdo del Ayuntamiento de Treviño de 26 de noviembre de 1.999 por las razones expresadas en el último fundamento jurídico. Sin costas en la instancia ni en este trámite.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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