STS, 9 de Abril de 2002

Por escrito de 1 de febrero de 1.999, la entidad vinos Iradier, S.L., interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución del Consejo de Ministros de 10 de diciembre de 1.998, y por providencia de 16 de abril de 1.999, se admite a trámite el recurso contencioso administrativo y se reclama a la Administración el expediente.

Una vez recibido el expediente por providencia de 19 de julio de 1.999, se emplaza a la parte actora para que en el plazo de veinte días formalice la demanda, y por escrito de 1 de agosto de 1.999, la parte actora solicita se complete el expediente con determinados documentos, accediéndose a tal petición por providencia de 15 de noviembre de 1.999.

Por escrito de 28 de noviembre de 1.999, la parte actora formaliza la demanda, suplicando en su escrito, "se digne dictar Sentencia por la que con estimación del presente recurso: 1º).- Se declare no ajustada a derecho la Resolución de 10 de diciembre de 1.998, dictada por el Consejo de Ministros, en el expediente sancionador nº 3.233-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada "Rioja", por aplicación del Instituto de la Caducidad del Procedimiento, tolerancia, principio de tipicidad, por no haberse producido uso indebido de la Denominación de origen ni daños ni perjuicios a la misma, y demás argumentos expuestos en esta demanda, revocando y anulado la Resolución impugnada con el archivo de todas las actuaciones, condenando a la Administración recurrida a estar y pasar por las anteriores declaraciones y, 2º).- Subsidiariamente, se revoque y anule la resolución recurrida y se dicte otra nueva en la que se declare que el presunto hecho imputado a la recurrente está dentro de la tolerancia del 2% fijada por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada "Rioja", y no está tipificado como sancionable, ordenando el archivo de todas las actuaciones, y condenando a la Administración recurrida a estar y pasar por las anteriores declaraciones y, 3º).- Subsidiariamente, de acuerdo con la aportación de 1.023 contraetiquetas y la fijación del precio, se revoque la Resolución recurrida y se dicte otra nueva, reduciendo la sanción en la cuantía que corresponda, condenando a la Administración recurrida a estar y pasar las declaraciones anteriores. 4º).- Se impongan las costas del presente recuso a la Administración demandada de apreciarse temeraria en su oposición".

En el citado escrito de demanda, aparecen en síntesis los siguientes Fundamentos jurídicos materiales: A) Aplicación en el derecho administrativo sancionador de los principios rectores del orden penal; B) Caducidad del procedimiento en razón dice a que de la iniciación del expediente hasta la resolución han transcurrido más de nueve meses. C) Bajo la rubrica carga de la prueba, hace dos alegaciones, la primera, relativa a la falta de valor probatorio de las actas en razón a que los Veedores no son funcionarios públicos y no han ratificado las actas, y la segunda, relativa, a que las actas se han levantado de oficio, sin que los hechos fueran constatados directamente por el funcionario público actuante y sin que fueran sometidos a la contradicción del presunto infractor. D) Falta de tipicidad, alegando, que el presunto hecho imputado no se encuentra tipificado ni en los artículos 29,3, 5.1.1.6ª del Reglamento de Rioja ni en el artículo 129.2, del Reglamento de la Viña, que la presunta diferencia en las declaraciones de contraetiquetas está dentro de la tolerancia fijada por el Consejo Regulador, que en supuestos semejantes la Administración y el Tribunal Supremo han valorado que la falta de contraetiquetas no implica un uso indebido de la Denominación, que no se ha acreditado el uso indebido ni perjuicio o desprestigio de la Denominación, y en fin que el Tribunal Supremo, en sentencia de 22 de septiembre de 1.998, al resolver un supuesto similar lo ha tipificado como falta administrativa de carácter leve. F) Infracción del principio de proporcionalidad en atención a que no se ha acreditado la existencia de mala fe, que el hecho no ha tenido trascendencia en los consumidores, ni se ha producido un especial beneficio de su representada, refiriendo que con la demanda se han aportado 1.023 contraetiquetas, y que el artículo 121 del Reglamento 835/72, precisa que se aplicara en su grado menor cuando se pruebe que no ha existido mala fe.

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, interesa la desestimación del recurso contencioso administrativo, alegando en síntesis: A) SOBRE LA CADUCIDAD.- Que debe ser desestimada porque desde que se inició el expediente, el 14 de abril de 1.990, hasta la resolución final de 13 de noviembre de 1.998, no había transcurrido el plazo de seis meses más treinta días que establece el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado. B) SOBRE LA CARGA DE LA PRUEBA.- Que el artículo 55.2 del Reglamento de Rioja, establece que las circunstancias que el Veedor consigne en el acta se considerarán hechos probados, salvo que por la otra parte se demuestre lo contrario y que el acta de 16 de febrero aparece firmada por el interesado el 19 siguiente. C) SOBRE LA TIPICIDAD.- Que el recurrente invoca sentencias relativas a casos distintos y normas diferentes y que en la normativa actual O.M. de 3 de abril de 1.991, no existe norma alguna sobre la tolerancia en cuestión de etiquetado. Y D).- SOBRE LA PROPORCIONALIDAD.- Que la sanción ha sido impuesta en el grado medio, sin que se pueda admitir falta de intencionalidad en los hechos.

Por auto de 1 de junio de 2.000, se recibió el recurso a prueba con el resultado que las actuaciones muestran.

En su escrito de conclusiones, la parte actora, reproduce en parte las alegaciones del escrito de demanda, haciendo especial mención de que utilizó 352.419 contraetiquetas de las 355.999 recibidas, y que si que existe margen de tolerancia el 2% para las contraetiquetas y el 3% para las precintas, según refiere el Oficio Circular del Consejo Regulador de 16 de abril de 1.991, y está acreditado en la resolución recurrida, folios 23 y 33, a pesar de que el Abogado del Estado refiere que no hay margen de tolerancia. Y el Abogado del Estado, en similar trámite, da por reproducidas las alegaciones del escrito de demanda.

Por providencia de 12 de septiembre de 2.001, se señaló para votación y fallo el día veinte de noviembre del año dos mil uno, y por providencia de 20 de noviembre de 2.001, se acordó para mejor proveer la práctica de pruebas, con el resultado que las actuaciones muestran.

Por providencia de 13 de marzo de 2.002, se señaló para votación y fallo el día tres de abril del año dos mil dos, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo la resolución del Consejo de Ministros de 10 de diciembre de 1.998, que poniendo fin al expediente sancionador 3233-R, iniciado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rioja, impuso a Vinos Iradier S.L. la sanción de multa de 601.236 pesetas y ordenó el abono de otras 601.236 pesetas en sustitución del decomiso de las mercancías afectadas por la infracción, consistente en la utilización no justificada de contraetiquetas.

Es de recordar que esta Sala, entre otras por sentencias de 1 de octubre de 2.001, recaída en el recurso de casación nº 30/2000 y por sentencia de 8 de octubre de 2.001, recaída en el recurso de casación 495/99, ha tenido ocasión de valorar y resolver alegaciones similares a las de autos, sobre caducidad del procedimiento sancionador, fuerza probatoria de las actas levantadas por los Veedores, tipicidad y proporcionalidad, y ciertamente para dar adecuada respuesta a las que aquí se plantean bastaría con referirse, por el principio de unidad de doctrina, a las valoraciones que allí se hicieron, ya que no solo existe similitud genérica entre las alegaciones, sino también en los hechos que se valoran y sancionan en la resolución impugnada.

Ahora bien, y no obstante lo anterior, parece además conveniente referirse por separado a las distintas alegaciones y a las particularidades que en la presente litis se advierten.

Se alega en primer lugar la caducidad del procedimiento sancionador, porque se dice que se inició el 13 de marzo y la resolución sancionadora se notificó el 15 de diciembre de 1.998, con lo que habían transcurrido con exceso el plazo de seis meses, y además que la resolución impugnada se dictó pasados diez días desde la recepción de la propuesta de resolución con lo que se dice se infringió lo dispuesto en el artículo 20.2 del Real Decreto 1398/93.

Y procede rechazar tales alegaciones, la primera, porque según reiterada doctrina de esta Sala, sentencias de 2 de febrero de 1.998, 20 de diciembre de 1.999, 26 de junio de 2.001, y las más atrás citadas, el día inicial del cómputo del plazo de seis meses a los efectos de caducidad, no es como pretende el recurrente el día en que el Consejo Regulador ordena la incoación del expediente, sino aquel en que formalmente se inicia el expediente sancionador y se nombra Instructor y estando acreditado en las actuaciones que ese acto formal de iniciación del expediente lo fue el 14 de abril de 1.998 y que la resolución se dicta el 13 de noviembre de 1.998, es claro que no había transcurrido el plazo de caducidad que establece el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, ya que, conforme al citado precepto y a la reiterada doctrina de esta Sala, era preciso para que operara el instituto de la caducidad, el transcurso de seis meses y además treinta días a partir de los seis meses.

De igual forma, procede rechazar la alegación a que se incumplió el plazo para dictar la resolución, por haber transcurrido más de diez días, desde la recepción propuesta hasta la resolución, pues conforme a reiterada doctrina de esta Sala, entre otras las sentencias más atrás expuestas, las resoluciones administrativas dictadas fuera de plazo solo pueden ser consideradas nulas, cuando la naturaleza del término o plazo imponga ese efecto, y en otro caso, como es el supuesto de autos, debe estimarse que se trata de plazos aceleratorios, cuyo incumplimiento constituye una irregularidad no invalidante.

En relación con la carga de la prueba, formula el recurrente dos cuestiones, una relativa a la falta de valor probatorio de las actas en razón a que los Veedores no son funcionarios públicos y no ha ratificado las actas, y otra, relativa a que las actas se han levantado de oficio sin que los hechos fueran constatados directamente por funcionario actuante y sin que fueran sometidos a la contradicción del presunto infractor, y procede rechazar una y otra alegación, de acuerdo con la doctrina expuestas en las sentencias más atrás citadas. Siendo conveniente recordar, en relación con la primera de estas cuestiones, que en sentencia de 20 de septiembre de 1.999, se declara, que el Acta constituye una prueba documental pública que permite considerar constatados los hechos que reflejan, como resulta del artículo 13.7 de la Ley de Régimen Jurídico, además de que el artículo 55 del Reglamento del Vino, también precisa que las circunstancias que el Veedor consigne en el acto se consideraran probados salvo que la otra parte demuestre lo contrario, y en la de 1 de octubre de 2.001, que "resulta que en todo caso evidente, que una ulterior ratificación de los Veedores, además de la que tuvo lugar mediante la firma de los respectivos informes, carecerá de trascendencia para la valoración de la mayor o menor fuerza probatoria de las comprobaciones realizadas, que aparecen detalladamente recogidas en las actas y justificadas en su propio testimonio o en documentos comprobados y oportunamente recogidos o citados en ellas.

Y en relación con cuestión relativa a las actas levantadas de oficio, se ha de significar, de acuerdo además con la doctrina anterior, que las actas levantadas en la Sede del Consejo Regulador si bien no aparecen firmadas por el interesado, se remiten inmediatamente al interesado, con el fin de que pueda formular alegaciones y ofrecer elementos de justificación con lo que no se puede alegar indefensión, máxime cuando además en el expediente se le concede plazo para alegaciones y prueba.

Alega el recurrente la falta de tipicidad, en razón, dice a que el hecho imputado no se encuentra tipificado ni en los artículos 29.3, 5.1.1.6º, del Reglamento de Rioja, en el artículo 129.2 del Reglamento de la Viña y a que no se ha acreditado uso indebido ni perjuicio ni desprestigio de la Denominación, además de que la diferencia en las declaraciones de las contraetiquetas está dentro de la tolerancia fijada por el Consejo Regulador y que el Tribunal Supremo en sentencia de 22 de julio de 1.998 ha tipificado esta falta de carácter leve.

Y procede rechazar tales alegaciones, de una parte porque esta Sala en sentencia de 1 de octubre de 2.001, en un supuesto similar rechazó esa alegación de falta de tipicidad y confirmó la sanción al respecto impuesta, valorando, "en las correspondientes actas se revisa el consumo de las precintas y contraetiquetas y se constata la falta de un número determinado de ellas partiendo de un cómputo anterior y teniendo en cuenta el consumo declarado, más los deterioros admisibles y las precintas o contraetiquetas han sido indebidamente utilizadas, por lo que decae la argumentación de la recurrente, que afirma, sin justificación suficiente, lo contrario para sostener, en contra de lo que resulta de dicha utilización, que se trata de una infracción meramente formal que no ha ocasionado deterioro o perjuicio para la Denominación de Origen"

De otra, porque la resolución impugnada claramente refiere los preceptos en que se han de subsumir los hechos imputados, sin que sea de aplicación al supuesto de autos la sentencia que el recurrente cita de 22 de julio de 1.998, pues como el Abogado del Estado refiere, esa sentencia valora un supuesto distinto, cual es el de tenencia de etiquetas no declaradas.

Y en fin, porque la propia Administración en la resolución impugnada ya ha hecho el oportuno descuento del número de etiquetas en atención a las posibles pérdidas por deterioro u otras causas, debiéndose significar que ese margen de tolerancia, por cierto admitido por el Consejo Regulador, -en contra de la tesis del Abogado del Estado-, se ha de valorar no como el recurrente pretende de las trescientas y pico mil etiquetas recibidas a lo largo de todo el período, y si, de las utilizadas o que debían existir en el periodo a que las actas se refieren, como adecuadamente hace la resolución impugnada.

Aduce también el recurrente la vulneración del principio de proporcionalidad, en atención, dice, a que no se ha acreditado la existencia de mala fe, que el hecho no ha tenido trascendencia en los consumidores, y no se ha producido un especial beneficio de su representada.

Y procede rechazar tal alegación, de acuerdo con la doctrina sentada por esta Sala, que ha distinguido y distingue entre las infracciones formales y el uso indebido de contraetiquetas, que es lo que aquí la Administración ha valorado y el recurrente no ha desvirtuado, pues cuando se trata, cual aquí acontece del uso indebido de contraetiquetas concurren al menos tres circunstancias modificativas de la responsabilidad, sentencia de 1 de octubre de 2.001, beneficio que obtienen de la infracción la interesada, haber obviado negligentemente las normas acordadas por el Consejo Regulador y la inexistencia de circunstancias que permitan su consideración dentro de los grados máximo o mínimo conforme al artículo 53.2.b), d) y e) del Reglamento de la Denominación de Origen Calificada Rioja; sin olvidar que de los razonamientos de la Administración no se estima probada la ausencia de mala fe, y el que la sanción se ha impuesto en el grado medio.

Si bien las anteriores valoraciones, obligarían a desestimar el recurso contencioso administrativo y a confirmar la resolución que en el mismo se impugna, sin embargo, como el recurrente, ha aportado con su escrito de demanda 1.023 contraetiquetas, que dice, había encontrado con posterioridad y solicita, por ello, en forma subsidiaria que en base a esas contraetiquetas aportadas se reduzca la sanción en la cuantía que corresponda, es procedente analizar tal alegación y petición subsidiaria.

A este respecto conviene significar, que tras la práctica de la prueba solicitada para acreditar que tales contraetiquetas podrán tener incidencia en la litis, al ser similares a otras aportadas en el vía administrativa y descontadas por la Administración, la certificación emitida por el Secretario del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada "Rioja", precisa, entre otros: a) que tales contraetiquetas coinciden en lo que a numeración se refiere con algunas de aquellas que se entregaron a la firma Vinos Iradier, S.L.; b) que será necesario constatar si la serie corresponde a las que se indican; c) que en el caso de que exista coincidencia de serie y numeración y de haberse procedido a su devolución en tiempo se habrían descontado de la diferencia total advertida en el período que se analizó y d) todo ello sin perjuicio de la valoración que hubiese merecido la falta de presentación de los certificados a los Veedores en el momento de la Inspección.

Pues bien, con tales antecedentes, si bien no es procedente acceder a la petición del recurrente sobre que se reduzca la sanción en la cuantía procedente descontando las 1.023 contraetiquetas aportadas en esta vía jurisdiccional, en razón, de una parte, a que ello supondría tanto como revisar la actuación de la Administración en base a unos datos que no tuvo ni pudo tener en cuenta, de otra, a que ello obligaría a esta Sala a realizar unas comprobaciones y valoraciones que corresponde hacer a la Administración, que es además la que tiene competencia para ello, sin embargo, si que procede considerando los principios de competencia, de igualdad y seguridad jurídica, declarar la nulidad de las actuaciones, a fin de que la Administración, a la vista de las citadas 1.023 contraetiquetas y tras las valoraciones y comprobaciones oportunas sobre coincidencia de serie y números, dicte con libertad de criterio la resolución que proceda, aunque obviamente manteniendo los demás criterios aplicados en la resolución impugnada que han sido confirmadas, según las valoraciones expuestas en los Fundamento de Derecho anteriores, y pudiendo al tiempo valorar la circunstancia de que las contraetiquetas no fuesen aportadas en su momento.

Sin que haya lugar a expresa condena en costas a ninguna de las partes

Las valoraciones anteriores, obligan a desestimar el recurso contencioso administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción.