STS, 12 de Enero de 2004
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2004:20 |
| Número de Recurso | 6469/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 12 de Enero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Enero de dos mil cuatro.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 6469/1998 interpuesto por la entidad mercantil HUARTE S.A., representada por el procurador don EDUARDO MORALES PRICE, contra la Sentencia dictada con fecha 27 de marzo de 1998 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Madrid, recaída en recurso nº 319.018, sobre indemnización por daños.
Se ha personado, como parte recurrida, LA ADMINISTRACION, representada por el ABOGADO DEL ESTADO.
La Sentencia recurrida dispone: "FALLAMOS: PRIMERO.- Desestimar el presente recurso nº 319018 interpuesto por el Procurador Sr. Morales Price en la representación que ostenta, contra la desestimación presunta por el Ministerio de Justicia de su reclamación de 14 de Diciembre de 1987, descrita en el primer Fundamento de Derecho, que se confirma por ser conforme al ordenamiento jurídico.- SEGUNDO.- No hacer una expresa imposición de costas."
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación don Eduardo Morales Price, en representación de la entidad mercantil HUARTE S.A.. En el escrito de interposición, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala "dicte Sentencia por la que, estimando el presente recurso, casando y anulando por los motivos que quedan alegados, la sentencia recurrida dictada por la Sala de lo Contencioso citada y revocándola, estime íntegramente la reclamación formulada por mi representada el 14 de Diciembre de 1987, por la que reclama a la Subdirección General de Obras y Patrimonio del Ministerio de Justicia, la cantidad de 210.936.746 ptas. (DOSCIENDOS DIEZ MILLONES NOVECIENTAS TREINTA Y SEIS MIL SETECIENTAS CUARENTA Y SEIS PESETAS), en concepto de daños y perjuicios por exceso en el coste de las obras de "CONSTRUCCION DEL NUEVO CENTRO PENITENCIARIO Y DE CINCUENTA VIVIENDAS PARA FUNCIONARIOS EN ALMERÍA"."
Admitido a trámite el recurso, se remiten las actuaciones, en principio, a la Sección Sexta y, posteriormente, a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos, y, por Providencia de 23 de marzo de 1999, se da traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado para que formalice su oposición, lo que verifica mediante escrito presentado con fecha 8 de julio de 1999, en el que, después de formular las alegaciones que consideró oportunas, solicitó a la Sala "dicte Sentencia que desestime aquél en su integridad, confirmando la Sentencia impugnada, con imposición a la recurrente de las costas del recurso."
Por Providencia de 11 de octubre de 1999, y de conformidad con el art. 121 de la Ley de la Jurisdicción, se admite el referido escrito de oposición cuyo trámite se había tenido por caducado por Providencia de 29 de junio de 1999.
Mediante Providencia de 23 de septiembre de 2003 se señala para la votación y fallo el día 7 de enero de 2004.
El procurador don Adolfo Morales Hernández Sanjuan presentó escrito, con fecha 9 de octubre de 2003, personándose en sustitución de su compañero Sr. Morales Price y en representación de OBRASCON HUARTE LAIN S.A. (antes HUARTE S.A.), solicitando a la Sala su admisión y que se entiendan con él las sucesivas diligencias procesales.
La Sala, por Diligencia de Ordenación de 14 de octubre de 2003 le tuvo por personado y parte, notificándole la providencia de fecha 23 de septiembre de 2003.
En la fecha señalada han tenido lugar la votación y el fallo.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala
La Sentencia ahora recurrida rechazó las pretensiones que Huarte, S.A. esgrimió ante la Audiencia Nacional contra la desestimación por silencio de su reclamación al Ministerio de Justicia de indemnización por los daños y perjuicios que dice haber sufrido en la ejecución del contrato para la construcción de un nuevo centro penitenciario en Almería y de 50 viviendas. Daños y perjuicios que imputa a actuaciones administrativas. Ayudará a la mejor comprensión de la controversia que se nos somete recordar algunos de los elementos principales del pleito.
Huarte, S.A. obtuvo la adjudicación del contrato el 21 de junio de 1982, formalizándose en escritura pública el 15 de julio siguiente. El importe en él previsto era de 1.897.125.000 pesetas y el plazo para su ejecución de 20 meses a contar desde el 1 de agosto de 1982. Hubo diversas incidencias desde muy temprano entre la constructora y la Administración que se tradujeron en un ritmo de los trabajos inferior al previsto, en la concesión de varias prórrogas y en la promoción por parte de la empresa del expediente contradictorio previsto en el artículo 136 del Reglamento General de Contratación del Estado (RGCE). Como consecuencia de este procedimiento acabó aprobándose un proyecto adicional por reformado de las obras el 1 de julio de 1985, con un presupuesto de 215.497.922 pesetas, extendiéndose el plazo hasta el 31 de enero de 1986.
Pues bien, al efectuarse la liquidación provisional, la contratista adujo que se había producido un exceso de mediciones por obra ejecutada que se tradujo por imprevisiones del proyecto inicial y por la tardanza con la que la Administración tramitó y resolvió el expediente contradictorio en un incremento del 21,63% en facturación, elevándose el importe de la obra a 2.305.602.109 pesetas, más del 20% del inicial, y del 75% del plazo. Como no estaba prevista la revisión de los precios, la contratista reclama que se le indemnice con 210.936.748 pesetas. A su juicio, los artículos 136, 149, 157.2 y 158 del RGCE amparan su pretensión de resarcimiento pues las deficiencias del proyecto de la obra que obligaron a reformarlo y la lentitud culpable con la que se tramitó el expediente contradictorio llevaron al incremento de los costes que no está obligado a soportar.
La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional no acogió el planteamiento efectuado por Huarte, S.A. Al contrario, rechazó los dos argumentos centrales de su demanda. El primero consistía en que las modificaciones introducidas por la Administración en el proyecto inicial aumentaron el precio por encima del 20%, lo que constituía un hecho indemnizable pues causaba perjuicios a la contratista. A este respecto, señala la Sentencia que Huarte, S.A. pudo solicitar la resolución del contrato, ya que se daba el supuesto previsto en el artículo 157.2 del RGCE. Sin embargo, no lo hizo. Además, establecido el proyecto reformado de la obra, surgido del expediente por ella promovido conforme al artículo 136 RGCE, lo aceptó sin plantear ninguna objeción o reserva. De esta manera, dice la Sentencia, la recurrente se conformó con el precio y el plazo, restableciéndose así el equilibrio económico entre las partes. Es más, la Sala de instancia recuerda que Huarte, S.A. manifestó que con el reformado quedaban salvados los inconvenientes que había puesto de manifiesto con anterioridad. Por eso, entiende la Sentencia que la aprobación del nuevo proyecto y su aceptación incondicionada por la empresa subsana el exceso de obra, sus mayores costes y el retraso en la ejecución. También, resalta que ni en el acta de recepción provisional de la obra ni en la definitiva Huarte, S.A. hizo reclamación alguna. Por lo que se refiere al motivo relacionado con la duración del expediente contradictorio, la Sentencia observa que se debió, no a la falta de diligencia de la Administración, sino al desacuerdo que se mantuvo entre las partes sobre el contenido que había de darse al reformado, añadiendo que, una vez superado, no podía considerarse excesivo el tiempo que tardó el Ministerio de Justicia en aprobarlo.
Los motivos que, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, aduce la recurrente para solicitar la casación de la Sentencia son los siguientes:
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) La errónea interpretación de los artículos 146, 149, 157, 158 y la inaplicación del artículo 161, todos ellos del RGCE. A partir de estos preceptos dice Huarte, S.A. que la modificación por la Administración del contrato por encima del 20% de su precio constituye un hecho indemnizable ya que, de acuerdo con el artículo 157.2, citado es causa de resolución y origina la obligación de reparar los perjuicios causados según el artículo 158. Obligación que no desaparece por el hecho de que la contratista no haya hecho uso de su derecho a resolver el contrato ya que no está obligada a hacerlo.
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) La inaplicación de los artículos 48 y 50 de la Ley de Contratos del Estadoy 146, 149 y 150 del RGCE, así como la interpretación errónea de los artículos 136 y 170 de este último. Entiende la recurrente que de estos artículos resulta que un proyecto reformado, por su propia naturaleza, no puede subsanar el exceso de obra, ni los mayores costes que de él derivan, ni el retraso en la ejecución, como sostiene la Sentencia. Y tampoco la aceptación del proyecto modificado implica que se acepte el incremento de costes derivado de un incremento desproporcionado del plazo por causas imputables a la Administración. En fin, añade que, tal como están configurados, ni el expediente contradictorio, ni la liquidación provisional constituyen "instrumentos adecuados para recoger lo concerniente a demoras no imputables al contratista" y concluye que "el desequilibrio originado a Huarte, S.A. no ha sido restablecido mediante el Reformado".
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) La errónea interpretación del artículo 140 RGCE y la vulneración de la doctrina contenida en las Sentencias del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 1977, 29 de septiembre de 1977, 16 de septiembre de 1988, 11 de mayo de 1995, 24 de diciembre de 1997 y 17 de junio de 1997. El precepto se alega para señalar que la Administración al prorrogar el contrato estaba reconociendo que el retraso no era imputable al contratista y las Sentencias citadas se refieren a la obligación de la Administración de indemnizar al contratista por los perjuicios que le causó con su actuación al modificar el contrato.
Finalmente, el escrito de interposición justifica la forma en que ha llegado a calcular la cantidad que reclama.
Por su parte, el Abogado del Estado propugna la desestimación del recurso, oponiendo a los motivos esgrimidos por Huarte, S.A. los siguientes argumentos:
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) La modificación por la Administración de un contrato no determina per se la obligación de indemnizar al contratista sino el derecho de éste a percibir el importe correspondiente a la mayor obra a ejecutar.
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) No se vulneran las normas que regulan el ius variandi de la Administración al no reconocerse al contratista derechos económicos distintos del correspondiente al abono de la mayor obra ejecutada. En este punto, recuerda el Abogado del Estado que la empresa no hizo uso de su derecho a resolver el contrato y que no hizo ninguna objeción o protesta al firmar el acta de recepción provisional.
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) La ampliación del plazo como consecuencia del aumento de la obra no ha determinado en este caso la producción de perjuicios que deban ser indemnizados. Simplemente, sucede que a mayor obra corresponde un plazo más largo. Por lo demás, insiste el Abogado del Estado en que la contratista conoció en su momento el proyecto de la obra y que, sin objetarlo, hizo la propuesta que llevó a que se le adjudicara el contrato y que, después, consintió sin salvedades de ningún tipo el proyecto reformado aviniéndose al mismo. Y, también, añade que es contrario al interés público la utilización de la reforma de los proyectos de obra como mecanismo para compensar las bajas en las licitaciones.
A nuestro juicio, se impone la desestimación del recurso. Y es que, en realidad, los motivos aducidos por Huarte, S.A. no desvirtúan los fundamentos en que descansa la Sentencia de la Audiencia Nacional. Es decir, no se dan las infracciones de los preceptos que se han invocado.
En primer lugar, porque, tiene razón el Abogado del Estado, la modificación de un contrato no implica en sí mismo incumplimiento ni de ella deriva necesariamente la obligación de indemnizar. Aquella circunstancia sólo se produce cuando las variaciones introducidas por la Administración originen perjuicios al contratista que éste no deba soportar. Sin embargo, aquí nos encontramos con que, a partir del expediente contradictorio del artículo 136 del RGCE, después de que las partes se hayan cruzado reproches sobre la forma en que están cumpliendo el contrato, se llega a un acuerdo sobre un proyecto reformado de la obra que conlleva un precio añadido y un nuevo plazo de ejecución. Proyecto que, según recoge la Sentencia, para la contratista salva los inconvenientes que había aducido antes y que no le merece, finalmente, ningún reproche y en esos términos es aprobado por la Administración. En tales condiciones no parece que sean de apreciar las infracciones de los artículos 146, 149 y 157 del Reglamento ni la indebida inaplicación de su artículo 161. Y, mediando ese acuerdo sin que Huarte S.A. planteara objeciones, ni optara por la resolución del contrato, se pueden compartir las consideraciones con las que la Sentencia rechaza sus pretensiones en torno a la modificación contractual producida.
Tampoco parece que la Sala de instancia haya incurrido en la inaplicación o errónea interpretación de los artículos que se citan en el segundo motivo, el cual, como dice el Abogado del Estado no es sino el reverso del primero. En realidad, el exceso de obra que comporta el proyecto modificado viene acompañado de una retribución, aceptada sin reservas por la empresa. Por tanto, mediando una retribución de la mayor obra a ejecutar, sobre la que también se proyecta la conformidad incondicionada de Huarte, S.A., no puede entenderse contrario a las normas invocadas que la Sentencia excluya la existencia de perjuicios que deban ser indemnizados.
En fin, por lo que se refiere al artículo 140 del RGCE y a la jurisprudencia invocada, de esta última hemos de decir que lo que se alega en el escrito de interposición son observaciones de carácter general recogidas en las Sentencias citadas, pero de la afirmación de que hay casos en los que la Administración tiene que indemnizar los perjuicios que cause con su actuación al contratista no se sigue que aquí estemos ante uno de ellos. Por el contrario, hay en alguna de ellas argumentos para sostener lo contrario de lo que mantiene la recurrente. Así, la Sentencia de 17 de diciembre de 1997, en su fundamento tercero, cuando se refiere a que la ejecución de nuevas unidades de obra que, en lugar de haber sido impuesta unilateralmente por la Administración en el ejercicio del ius variandi, se hace en virtud del procedimiento previsto en el artículo 150.2 del RGCE mediante un precio aceptado, le priva de todo derecho que no sea el de exigir el pago de lo convenido. O contemplan supuestos muy diferentes al que aquí se dilucida, como sucede con la de 11 de mayo de 1995. Y, en cuanto a aquél precepto, en la ampliación del plazo no ha de verse sino la consecuencia, igualmente consentida, de la mayor obra a ejecutar, la cual, como se ha dicho, es objeto de la correspondiente retribución que, ciertamente, contempla esa superior duración del contrato.
Por todas estas consideraciones, que se inscriben en la misma línea que sigue la Sentencia de esta Sala de 16 de febrero de 2001 (recurso de casación 523/1995), no puede prosperar ninguno de los motivos planteados y, en consecuencia, procede la desestimación del recurso.
A tenor de lo establecido por el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 6469/1998, interpuesto por HUARTE, S.A. contra la sentencia dictada el 27 de marzo de 1998, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional y recaída en el recurso 319.098, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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