STS, 20 de Febrero de 2003
| Ponente | José Manuel Sieira Míguez |
| ECLI | ES:TS:2003:1129 |
| Número de Recurso | 9357/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION?? |
| Fecha de Resolución | 20 de Febrero de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JESUS ERNESTO PECES MORATED. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. AGUSTIN PUENTE PRIETOD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Febrero de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los Señores reseñados al margen, el recurso de casación, que con el número 9357/1.998, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de Agropecuaria Andaluza S.A. contra la Sentencia de fecha 3 de julio de 1.998, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo número 1821/95, sobre indemnización por daños y perjuicios sufridos en cultivos agrícolas como consecuencia de supresión de riegos, habiendo comparecido en calidad de recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia
Con fecha 3 de julio de 1.998, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, ha dictado Sentencia en el recurso contencioso- administrativo número 1.821/1.995 cuya parte dispositiva literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Enrique Hernandez Tabernilla, en nombre y representación de AGROPECUARIA ANDALUZA S.A. contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 4 de mayo de 1.995, debemos declarar y declaramos la conformidad de la resolución recurrida con el ordenamiento jurídico. Sin costas."
Notificada la anterior resolución la representación procesal de Agropecuaria Andaluza S.A., presenta escrito preparando recurso de casación contra la referida Sentencia, solicitando de la Sala de instancia tenga por preparado el recurso y en su virtud remita a la Sala Tercera del Tribunal Supremo las actuaciones y el expediente administrativo, previo emplazamiento de las partes para comparecer, en el plazo de treinta días, ante dicho Tribunal. Lo que así acuerda la Sala de instancia mediante providencia de fecha 16 de septiembre de 1.998.
Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo procedentes de la Sala de instancia, la representación procesal de Agropecuaria Andaluza S.A., presenta escrito formalizando el recurso de casación preparado en la instancia, contra la sentencia de la Audiencia Nacional, suplicando a la Sala tenga por interpuesto en tiempo y forma el recurso de casación, y previo los trámites legales, estime el recurso en todos o algunos de los motivos en que se funda, casando la recurrida y dictando otra más ajustada a derecho y de acuerdo con el suplico de su escrito.
Admitido el recurso a trámite, se concede al Abogado del Estado, personado en el presente recurso en concepto de recurrido, en virtud de su escrito de personación presentado el día 14 de octubre de 1.998, el plazo de treinta días a fin de que formalice su escrito de oposición, lo que verifica con fecha 21 de diciembre de 1.998, en el que tras exponer los motivos de oposición que considera oportunos, suplica a la Sala dicte Sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Conclusas las actuaciones, quedan pendientes de señalamiento para votación y fallo, cuando por su turno corresponda, fijándose posteriormente, a tal fin el día 18 de febrero de 2.003, fecha en la que ha tenido lugar el acto.
En los dos primeros motivos invocados por la recurrente, al amparo todos del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, se denuncia la infracción de los artículos 33, párrafos 1º y 3º, 106, párrafo segundo, de la Constitución Española, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, 121, párrafo primero, de la Ley de Expropiación Forzosa, 348 y 349 del Código civil, Disposición Transitoria Primera y Tercera de la Ley de Aguas, así como de la doctrina jurisprudencial emanada de las Sentencias de esta Sala de 30 de enero de 1996 y 31 de enero del mismo año, al haberse denegado por la Sala de instancia la indemnización reclamada como consecuencia de la responsabilidad patrimonial del Estado a pesar de que la entidad recurrente se vio privada del uso del acuífero 24 del Campo de Montiel durante la campaña agrícola 1991 a 1992 por el Real Decreto 393/88, del Ministerio de Obras Públicas, que lo declaró sobreexplotado, y por cuya causa fue concedida indemnización a cargo de la Administración por los perjuicios sufridos en campañas anteriores en la sentencia de 26 de octubre de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, la cual fue recurrida en casación y esta Sala del Tribunal Supremo en la referida Sentencia de 30 de enero de 1996 declaró no haber lugar al recurso por las razones que la sentencia ahora recurrida desatiende, conculcando con ello esta doctrina juriprudencial además de los preceptos invocados como vulnerados.
En primer lugar conviene poner de relieve que esta Sala, a partir de su Sentencia de 18 de marzo de 1999 (recurso de casación 6965/94), se apartó del criterio que había sustentado en sus Sentencias de 30 de enero y 14 de mayo de 1996, para seguir la tesis sostenida en el voto particular que se había formulado a esta última, manteniendo desde entonces idéntica orientación en sus Sentencias de 19 de septiembre de 2000 (recurso de casación 3255/96) y 15 de noviembre de 2000 (recurso de casación 4388/96), en las que se declaró no haber lugar a los recursos de casación deducidos contra sendas sentencias dictadas por la propia Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional desestimatorias de las reclamaciones formuladas a la Administración del Estado por responsabilidad patrimonial derivada de la suspensión de las extracciones del acuífero subterráneo del Campo de Montiel, declarado en situación de sobreexplotación por el Real Decreto 393/1988, de 22 de abril, doctrina jurisprudencial consolidada en estas nuestras últimas Sentencias, que por sí sola justificaría la declaración de no haber lugar al presente recurso de casación y a la que hemos de estar en atención al principio de tutela judicial y unidad de doctrina.
En virtud de los principios de seguridad jurídica y de igualdad de trato en aplicación de la Ley, procederemos seguidamente a reiterar los mismos argumentos utilizados en estas sentencias para rechazar los tres motivos de casación aducidos por la representación procesal de la recurrente, no sin antes expresar que la doctrina recogida en la Sentencia que se cita de esta Sala, de fecha 31 de enero de 1996, no guarda relación alguna con la cuestión ahora objeto de debate, que se circunscribe a considerar si los daños y perjuicios causados en las cosechas de la recurrente por no permitirle hacer uso de las aguas del acuífero sobreexplotado constituyen o no una lesión antijurídica que aquélla tenga el deber de soportar, mientras que en la Sentencia invocada de 31 de enero de 1996 la cuestión a dirimir se circunscribía a discernir si concurría o no el requisito del nexo de causalidad entre el perjuicio producido y la actuación de la Administración, que, en este caso, no se discute, pues no se niega que la pérdida de las cosechas obedeciese a la falta de riego.
La Sala de instancia, al rechazar la responsabilidad de la Administración por entender que el daño causado no fue antijurídico, no se aparta de la doctrina jurisprudencial y no ha conculcado tampoco, como vamos a explicar, los preceptos que se alegan como infringidos al articular los tres motivos casacionales.
En la sentencia recurrida no se vulneran los artículos 33.1 y 3 y 106.2 de la Constitución, 40.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121.1 de la Ley de Expropiación Forzosa porque, como esta Sala ha declarado en sus Sentencias de 12 de junio de 1993 (R.J. 2.385, fundamento jurídico quinto), 18 de marzo de 1999, 19 de septiembre de 2000 y 15 de noviembre de 2000, las medidas de carácter temporal adoptadas por el Consejo de Ministros, al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, con el fin de afrontar una situación de sequía extraordinaria, no son expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos, sino que se trata de meras limitaciones de uso, que definen el contenido de la propiedad privada de las aguas subterráneas y configuran su peculiar estatuto jurídico, como lo entendió el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 29 de noviembre de 1988.
El que se trate de un aprovechamiento de aguas privadas, contemplado en las Disposiciones Transitorias Primera y Tercera de la citada Ley de Aguas, no altera el carácter de la limitación de su uso por causa de la sequía y de la sobreexplotación del acuífero, sino que del tenor literal de tales Disposiciones se infiere que la Ley de Aguas equipara, a efectos de las limitaciones de uso de las aguas, las de propiedad privada y las de dominio público, de modo que no sólo son aplicables, según la aludida Disposición Transitoria Tercera, a las aguas de propiedad privada las normas que regulan la sobreexplotación de acuíferos, los usos del agua en casos de sequía grave o de urgente necesidad y, en general, las limitaciones del uso del dominio público hidraúlico, sino que tal aplicabilidad tendrá la extensión y alcance previstos para estas aguas de dominio público, y, por consiguiente, sólo podría obtenerse indemnización cuando, como consecuencia de tales medidas, tuviesen derecho a ella los usuarios de las aguas públicas, pues la propiedad privada de las aguas nada añade al régimen de responsabilidad derivado de la adopción de las medidas previstas en el apartado cuarto de la mencionada Disposición Transitoria Tercera.
No existe equivalencia ni paralelismo alguno entre el supuesto contemplado por el artículo 53.2 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, y el regulado por el artículo 56 de la misma, pues éste se refiere a circunstancias extraordinarias de sequías, sobreexplotación de acuíferos y similares estados de necesidad, en que no se perjudica a unos titulares de aprovechamientos en beneficio de otros sino que se establecen medidas de carácter general afectantes a todos los que se encuentren en tales circunstancias, y éstas fueron las medidas acordadas por el Consejo de Ministros en relación con el acuífero del Campo de Montiel, sin que supusiesen modificación de caudales en beneficio de unos y perjuicio de otros titulares.
El sometimiento de la propiedad privada de las aguas a decisiones administrativas como la adoptada por el Consejo de Ministros en relación con el acuífero del Campo de Montiel (Real Decreto 393/1988, de 22 de abril) constituye una delimitación ordinaria de tal dominio, de manera que, siempre que esta clase de medidas se adopten con la debida generalidad, como ha sucedido en este caso, no constituyen privación singular de derechos sino tan sólo la aplicación de una previsión legal que forma parte del estatuto jurídico de las aguas de dominio privado.
La vigente Ley de Aguas está inspirada en la concepción básica de ser el agua un recurso unitario, que se renueva a través del ciclo hidrológico y que conserva, a efectos prácticos, una magnitud casi constante dentro de cada una de las cuencas hidrográficas (párrafo segundo del Preámbulo de la Ley de Aguas), recogida en el artículo 1.2 de dicha Ley, al disponer que «Las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público hidraúlico».
El planteamiento jurídico de ser las aguas continentales un recurso único integrado en el ciclo hidrológico no es sino la incorporación al régimen jurídico de las aguas de un principio de la física, que no puede quedar en una mera afirmación retórica de la Ley, sino que ha de producir los consiguientes efectos jurídicos en el instituto de la propiedad de las aguas y su aprovechamiento.
Siendo el agua un recurso único sólo cabe su correcta administración y su explotación racional a través del establecimiento de medidas uniformes para todos los aprovechamientos, ya sean a título de propietario, concesionario o mero usuario, pues lo contrario supondría beneficiar a unos en perjuicio de los otros, de manera que si al titular de aguas subterráneas de propiedad privada se le permitiese continuar con los riegos no sólo haría uso del agua de su propiedad sino que se beneficiaría del resto del agua en detrimento de los no regantes, cuyo sacrificio posibilita que el recurso único no se agote, y, por consiguiente, al compensar económicamente a aquél por la prohibición de regar temporalmente, se le deja absolutamente indemne de un coste que experimentan el resto de los concesionarios o usuarias de las aguas, quienes, para evitar que el recurso desaparezca, dejaron de regar y además se verían obligados a indemnizar a quien se está beneficiando, igual que ellos, del ahorro del agua.
En el tercer motivo de casación en el que igualmente se consideran infringidos los artículos 106 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 121 de la Ley de Expropiación y doctrina de la sentencia de 31 de enero de 1.996, sin embargo la recurrente plantea la cuestión en torno a unas supuestas alteraciones de orden público que las fuerzas de seguridad no fueron capaces de controlar, según opinión del recurrente, quien afirma que este fue un motivo mas por el que los particulares fueron privados del uso de las aguas.
En cuanto a lo que sostiene la recurrente tal extremo no solo no aparece como probado en la sentencia recurrida, sino que ni tan siquiera se contiene referencia alguna a tal cuestión en la sentencia de instancia, por tanto el motivo no puede prosperar ya que el recurso de casación tiene como objeto depurar la aplicación que de la norma jurídica se efectúa por los tribunales de instancia y al no tratarse tal cuestión por el Tribunal "a quo" el recurrente debía, si entendía que la cuestión había sido planteada en la instancia y no resuelta, articular un motivo de casación al amparo del 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional por incongruencia y al no hacerse así el motivo no puede estimarse, máxime cuando la tesis de la recurrente se basa en un supuesto hecho que ella considera probado pero no así la Sala de instancia, que insistimos en absoluto se refiere a la cuestión que ahora se plantea. Por tanto desaparecido el presupuesto fáctico que sustenta la tesis de la recurrente es obvio que el motivo no puede prosperar.
La desestimación de los tres motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto, por lo que las costas procesales causadas deben imponerse a la entidad recurrente en aplicación concordada del artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción y Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Vistos los preceptos y demás de general aplicación.
Que, con desestimación de los tres motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de la entidad Agropecuaria Andaluza S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 3 de julio de 1998, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 1821 de 1.995, con imposición a la referida entidad recurrente Agropecuaria Andaluza S.A. de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don José Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública el día de la fecha, de todo lo cual, yo, el Secretario, certifico.
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