STS, 23 de Septiembre de 2002

Con fecha 10 de mayo de 1996, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 9ª ) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que DESESTIMANDO el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Alonso Colino en nombre y representación del Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS ajustadas a derecho las resoluciones de la Comisaría de Aguas del Tajo de 4 de junio de 1992, y de la propia Confederación Hidrográfica de 21 de julio de 1992; todo ello sin costas ".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación el COLEGIO DE INGENIEROS TECNICOS DE OBRAS PUBLICAS, a través de su Procurador Sr. ALONSO BALLESTEROS, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se casara y anulara la recurrida y se declarase contrarias al ordenamiento jurídico, las resoluciones recurridas.

La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso interpuesto de contrario, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-

Mediante providencia de fecha 27 de mayo de 2002, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 11 de septiembre siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 9º, con fecha 10 de Mayo de 1.996 desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Colegio Oficial hoy recurrente en casación contra la Resolución de la Comisaría de Aguas del Tajo, con fecha 4 de Julio de 1.992 confirmada en reposición por la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Tajo con fecha 21 de Julio siguiente, que había devuelto un Proyecto de " Cubrición del cauce del Arroyo de la Alameda ", firmado por Ingeniero Técnico de Obras Públicas por entender que con base en la normativa legal, el proyecto remitido debería ser redactado y suscrito por Ingeniero Superior y no por Ingeniero Técnico, dada la complejidad y dimensionamiento de las obras.

La sentencia de instancia fundamenta su decisión, según aparece de sus Fundamentos Jurídicos Segundo y Tercero en que:

" [....] Es evidente que con arreglo primero a la jurisprudencia y después a la legislación los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, ya no son ayudantes de los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, más es lo cierto que, si bien pueden los Ingenieros Técnicos redactar proyectos independientes, aún no se ha distribuido la competencia entre estos Ingenieros y los Superiores de Caminos, Canales y Puertos; de tal modo que nada se puede decir sobre sus competencias profesionales ".

" [....] Sin embargo la presente es una obra de gran complejidad y la Administración exige que " dada su complejidad ", venga el proyecto firmado por un Ingeniero de caminos, Canales y Puertos, debiendo estar esta sala a falta de criterio jurídico a la discrecionalidad técnica de la Administración, pues si esta cree necesaria la intervención de Arquitecto Superior ( sic); si antes de las nuevas leyes se exigía titulación superior, y si nada se ha legislado en la actualidad sobre esta materia, será necesario aceptar como criterio a aplicar la mencionada discrecionalidad técnica de la Administración ".

Disconforme con la sentencia de instancia se interpone este recurso de casación que se fundamenta en seis motivos, todos ellos formulados al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional de 1956 en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal.

Antes de entrar en el examen particularizado de tales motivos y dejando señalado que esta Sala no puede compartir la totalidad de las afirmaciones que se contienen en los Fundamentos Jurídicos transcritos, conviene dejar expuesta la doctrina que, con carácter general, tiene establecida en esta materia de competencias de Titulados y de las que son expresivas, por tratarse también de conflictos de competencias planteados entre Ingenieros Técnicos de Obras Públicas e Ingenieros de Caminos de Canales y Puertos, las sentencias de 20 de Enero de 2000 y 16 de Febrero del mismo año, ( dos), en las que, con ese carácter señalado de doctrina general, manteníamos lo siguiente:

" [....] La Ley 12/1.986, de 1 de Abril, conocida como Ley de Atribuciones, siguiendo el criterio de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, recogida en su Exposición de Motivos, "de que las atribuciones de los Arquitectos Técnicos e Ingenieros Técnicos serán plenas en el ámbito de su especialidad respectiva, sin otra limitación cualitativa que la que se derive de la formación y de los conocimientos de la técnica de su propia titulación y sin que, por tanto, puedan válidamente imponérseles limitaciones cuantitativas o establecerse situaciones de dependencia en su ejercicio profesional respecto de otros técnicos universitarios", dispuso en su artículo 2º que "corresponde a los Ingenieros Técnicos, dentro de su respectiva especialidad..: a) la redacción y firma de proyectos que tengan por objeto la construcción, reforma, reparación, conservación, demolición, fabricación, instalación, montaje o explotación de bienes muebles o inmuebles, en sus respectivos casos, tanto con carácter principal como accesorio, siempre que queden comprendidos por su naturaleza y características en la técnica propia de cada titulación".

Ahora bien, la Disposición Final Segunda, con referencia a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, remite a una Ley la regulación de sus intervenciones profesionales, sin perjuicio de reconocer en su artículo 2.3 su igualdad de atribuciones con los otros Ingenieros Técnicos. Esta particularidad, que se encontraba vigente en el momento en que se dictan los actos impugnados, al no haberse cumplido el mandato de aquella Disposición, que ya ha sido derogada por la Ley 33/1992, de 9 de diciembre, precisamente porque, según su Exposición de Motivos, daba un trato discriminatorio a estos profesionales con relación a los restantes Ingenieros Técnicos, - por la falta de desarrollo de esa Disposición Adicional y la interpretación restrictiva dada por los Tribunales al artículo 2.3 de la Ley 12/1.986 -, no puede implicar el desconocimiento de su derecho a la redacción de proyectos previstos en el artículo 2º.1 a), ya que nada impide el ejercicio de un derecho reconocido legalmente por la simple ausencia de su regulación".

Y, en consonancia con lo anterior, acabábamos declarando inaplicables aquellas disposiciones que se opongan a la Ley 12/1.986, conforme a su Disposición Final Cuarta y, en particular, en cuanto se niega autonomía a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas para la indicada redacción de proyectos, con subordinación a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.

En definitiva, que partiendo del reconocimiento de esa capacidad para proyectar habrá de conjugarse, como decíamos en esas sentencias, el principio de libertad con idoneidad frente al principio de exclusividad, que ha de servir también para delimitar no sólo los problemas competenciales entre distintas ramas técnicas, sino también para deslindar las competencias de los Técnicos de primer o segundo ciclo, conforme al artículo 30 de la Ley Orgánica 11/1.983, de 25 de Agosto, de Reforma Universitaria, en relación a unos y otros proyectos, en que lo decisivo habrá de ser lo relativo a si los proyectos a que se refieren los actos recurridos están comprendidos, por su naturaleza y características, en técnica propia de su titulación.

Con la aplicación de tal doctrina entendemos que se da respuesta desestimatoria a los dos primeros motivos que se articulan, uno, por infracción por no aplicación de los artículos 1º y 2º.1.a), de la Ley 12/1.986, de 1 de Abril, de Atribuciones y, otro, por infracción de la jurisprudencia aplicable, que cita pormenorizadamente, para resolver la cuestión objeto de debate, contraria a la consagración de monopolios profesionales.

Así, el primero de los motivos se limita a tratar con generalidad la primera cuestión que plantea que resulta contestada por la doctrina expuesta y que, en definitiva, aunque con no completo acierto, viene a tratar la propia sentencia impugnada, refiriéndose, por un lado, a esa capacidad propia cuando manifiesta que ya no son los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas simples ayudantes de los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, sino que les es posible redactar proyectos independientes, siempre, añadimos nosotros, como es lógico, dependiendo de la capacidad real para el desempeño de las funciones propias de la misma y, por otro, cuando afirma que se trata de una obra de gran complejidad, extremo de hecho que como tal, esta Sala en un recurso extraordinario como es el de casación, no puede alterar más que en los supuestos tasados o en que resulte tal afirmación irracional, arbitraria o contraria al sentido común lo que, en el supuesto de autos no sucede, cuando ni siquiera la parte lo ha puesto en cuestión y de los antecedentes resulta que efectivamente es así.

El segundo motivo queda contestado con las apreciaciones hechas anteriormente, pues no se trata de establecer monopolios profesionales, sino que, como señalan las sentencias que el recurso cita, ha de conjugarse, como antes decíamos, el principio de libertad con idoneidad frente al de exclusividad, de forma que sea la capacidad real que se derive del nivel de conocimientos exigibles para la obtención del título, la que podrá determinar esa competencia; lo que pretende el recurrente es precisamente prescindir de la normativa que regula la obtención de los Títulos profesionales, - de la que en modo alguno hacen tabla rasa las sentencias referidas conforme antes indicábamos -, cuando además ni siquiera llega a combatir el carácter complejo del proyecto que primeramente declara la Administración y acepta la sentencia.

El tercer motivo de casación articulado como los anteriores al amparo del artículo 95.1.4, de la Ley Jurisdiccional se fundamenta en la infracción de lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución que proclama el principio de seguridad jurídica; y en él se viene a sostener que esta seguridad se les veda a los profesionales si se hace depender del cambiante criterio de cada Administración, Dependencia o funcionario que deba decidir si son o no competentes para cada trabajo concreto.

El motivo no puede prosperar. La sentencia acepta el carácter complejo del proyecto que la Administración ha tenido en cuenta para denegar que sea un Ingeniero Técnico de Obras Públicas el que pueda redactarlo; es cierto que, de nuevo, incurre en imprecisiones que son las que permiten que pueda ponerse en tela de juicio su fundamentación. Pero no es menos cierto que por el hecho de que la Administración que sí tuvo a la vista el Proyecto presentado y entendió que " dada su complejidad " debía venir firmado por un Ingeniero Superior, no hace suponer que estuviera actuando arbitrariamente, ni por supuesto tampoco la sentencia. La Administración a la vista del proyecto determina cuál sea la titulación más apta para interpretar y poner en práctica las previsiones que se derivan del ordenamiento jurídico en materia de atribuciones profesionales y actúa objetivamente con arreglo a la legalidad, aún con ese margen de discrecionalidad técnica para determinar esa complejidad técnica de las obras, pero ello no supone, como afirma la parte, la quiebra del principio de seguridad jurídica, en cuanto que, además, para combatir aquella actuación tiene abierta la vía jurisdiccional.

Como tampoco pueden prosperar ninguno de los motivos cuarto y quinto que denuncian, uno, la infracción de lo dispuesto en el artículo 36 de la Constitución Española, en cuanto requiere que el ejercicio de las profesiones tituladas se regule por norma con rango de Ley y, otro, la del artículo 53.1 de la propia Norma Suprema en cuanto establece que las leyes que regulen los derechos reconocidos en el Capítulo II, del Título I de la Constitución, han de respetar su contenido esencial.

Es obvio que la profesión aparece regulada por ley y si la sentencia afirma que " la presente es una obra de gran complejidad " y acepta así el criterio de la Administración en los términos que antes hemos relacionado, no por ello está prescindiendo de la regulación establecida en la Ley, en la interpretación que al comienzo de esta sentencia hacíamos siguiendo la propia doctrina jurisprudencial; pero ello no supone que haya lesión al principio de reserva de ley, previsto en el artículo 36 de la Constitución para el ejercicio de las profesiones tituladas.

Tampoco es aceptable la segunda de las infracciones que se denuncian en cuanto hace supuesto de la cuestión, pues se está ejercitando el derecho en la forma en que establece la ley conjugando, se insiste una vez más, el principio de libertad con idoneidad frente al de exclusividad y en la forma determinada en la norma, " con plenitud de facultades y atribuciones en el ejercicio de su profesión, dentro del ámbito de su respectiva especialidad técnica ". De esta forma no se desconoce el derecho a que se refiere la Corporación recurrente, pues no se le priva de ninguno de los elementos básicos que lo integran ni se desprotege ninguno de esos intereses sustanciales sobre los que descansa la profesión de Ingeniero Técnico de Obras Públicas.

En cuanto esta es la interpretación que, en definitiva, en atención a la complejidad de la obra solamente y no a cualquier otra circunstancia es la consecuencia de la sentencia, - prescindiendo del desacierto de alguna de sus declaraciones, como ya dijimos -, no resultan procedentes ninguno de los dos motivos. Sin que sea de desdeñar a estos efectos, aunque no nos vincule, el informe del Defensor del Pueblo, que como documento con su demanda aportó la propia parte, y en la que sostiene que adecuadamente interpretada, - la Ley de Atribuciones -, que es como en el caso concreto de autos resulta hecha, no infringe ninguno de los preceptos invocados.

Un último motivo de casación se articula, como los anteriores al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de la Directiva 89/48, de 21 de Diciembre que, según sostiene el motivo, equipara las atribuciones de los titulados superiores de países miembros que hayan cursado estudios universitarios por un período mínimo de tres años, incorporada al Ordenamiento Jurídico Español por Real Decreto 1.665/1.991, de 25 de Octubre, sosteniendo que un Ingeniero Técnico de Obras Públicas podrá desarrollar su actividad profesional como titulado de enseñanza superior en cualquiera de los Estados miembros de la Comunidad, sin ningún tipo de limitaciones y otro tanto ocurrirá con los Ingenieros que se instalen en España. En definitiva, viene a decir que la legislación comunitaria corrobora los principios establecidos en la Ley 12/1.986, de 1º de Abril, de Atribuciones, siendo, por tanto, contrario a la Directiva establecer limitaciones para los Ingenieros Técnicos al socaire de una supuesta complejidad del proyecto.

Planteado en esos términos, el motivo tampoco puede prosperar, sin más que reiterar cuál ha de ser la interpretación de la norma española. Y, precisamente, a esta cuestión se refiere la sentencia de esta Sala de 30 de Enero de 1.997, en la que también se trataba de una cuestión de límites de atribuciones entre Ingenieros Técnicos de Obras Públicas e Ingenieros de Caminos Canales y Puertos, cuando sostiene que " esta normativa comunitaria debe interpretarse en el contexto del ordenamiento de la Unión Europea, el cual, en las diversas directivas promulgadas sobre los profesionales regula cuidadosamente la homologación de títulos y remite al cumplimiento de la legislación vigente en cada país, siendo su fin esencial la no discriminación en cada Estado de los profesionales de otros países comunitarios. Si bien ello puede llevar a que, en virtud de las diferencias entre las distintas normativas, un profesional que tiene unas atribuciones determinadas en el país las tenga ampliada en otro, la directiva en modo alguno puede utilizarse como argumento para desvirtuar el cumplimiento de la legislación vigente en cada Estado y, en nuestro caso, de la legislación española ".

Y hemos añadido en sentencias de 11 de Octubre de 2000 y 28 de Marzo y 18 de Diciembre de 2001, entre otras, también relativa a límites competenciales respecto de Ingenieros Técnicos e Ingenieros Superiores, si bien de otras especialidades, que " nada impide que cada Estado miembro regule sus profesiones delimitando su ámbito de actuación profesional en el propio Estado y, por otro, porque el Real Decreto 1.665/1.991, de 25 de Octubre, sobre reconocimiento de títulos de enseñanza superior de nacionales de Estados miembros que exijan una formación superior mínima de tres años, establece en su artículo 5º la posibilidad de someter a pruebas de aptitud o realizar un período de prácticas, a elección del solicitante, para el reconocimiento de títulos de países miembros, en aquellos casos en que la formación recibida comprenda materias sustancialmente diferentes de las cubiertas por el título español requerido ".

De todo lo cual ha de concluirse que sin acreditar que son los mismos contenidos de las materias en los Titulados del primer ciclo y del segundo ciclo que establece el artículo 30 de la Ley Orgánica 11/1.983, de Reforma Universitaria, no parece que suponga limitación alguna a la aplicación de la Directiva el que se tuviese en cuenta la complejidad de la obra concreta de que aquí se trataba, en cumplimiento de lo establecido en la Exposición de Motivos de la Ley 12/1.986, de 1º de Abril, de Atribuciones y de lo dispuesto en el artículo 2º.1.a), de la propia Ley, dentro de la especialidad concreta de que se trataba.

Por todo ello, sin que se deje de reconocer la capacidad de los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas para la redacción de proyectos, en el concreto caso de autos no podía, por todo lo anterior, reconocérsele para el presentado y, en consecuencia, el recurso de casación ha de ser desestimado, lo que comporta la imposición de costas al recurrente conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,