STS, 12 de Julio de 2001
| Ponente | LEDESMA BARTRET, FERNANDO |
| ECLI | ES:TS:2001:6098 |
| Número de Recurso | 6078/1994 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 12 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Julio de dos mil uno.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en representación y defensa de la ADMINISTRACION DEL ESTADO, contra la sentencia de 2 de julio de 1994 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso contencioso- administrativo nº 76/1993. Ha sido parte recurrida la mercantil "ELÉCTRICAS REUNIDAS DE ZARAGOZA, S.A.", representada por el Procurador de los Tribunales D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta.
En el recurso contencioso-administrativo nº 76/1993, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia, de fecha 2 de julio de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal "FALLAMOS: Primero.- Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo nº 76 del año 1993, interpuesto por ELÉCTRICAS REUNIDAS DE ZARAGOZA, S.A. contra las resoluciones referidas en el encabezamiento de la presente resolución, por las que se concedió autorización para obras de cruce de cable eléctrico en Baja Tensión en la CN. 221, pk.152, en término municipal de Vivel del Río (Teruel); en la CN. 234, pk.192, para alimentar un centro de transformación del Hotel Lázaro, sito en Calamocha; en la CN. 211, pk.107,600, para alimentar un centro de transformación junto al Centro de Salud de Monreal del Campo; en la CN. 234, pk.145, ambas márgenes, para la línea Baja Tensión (B.T.) a Villarquemado; en la CN. 234, pk.108,300, ambas márgenes, para la línea Baja Tensión (B.T.) en Monreal del Campo; y en la CN-211, pk. 156,926, en área M.T. Martín del Río-Polígono Industrial de Montalbán, incluyendo la prescripción general 3.11 de que "esta autorización se concede a título de precario, y en consecuencia el peticionario o quien de él traiga causa, no adquirirá derecho alguno sobre los bienes de dominio público, respecto de los cuales la Administración, por causas de interés general, podrá modificar la autorización, suspenderla o extinguirla, sin que adquiera aquél por ello derecho a indemnización alguna"; y en su virtud anulamos el último inciso que hace referencia a la exclusión de indemnización, manteniendo lo restante. Segundo.- No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas."
Contra la referida sentencia preparó recurso de casación el Abogado del Estado, que el Tribunal "a quo" tuvo por preparado mediante providencia de 20 de julio de 1994.
El Abogado del Estado presentó el 24 de octubre de 1994 en el Registro General del Tribunal Supremo escrito interponiendo recurso de casación. Al amparo del art. 95.1.4º de la L.J., invoca un único motivo: la infracción de los arts. 132.1 y 106.2 de la C.E., 126 de la L.P.E., 7.2 de la L.E.F. en materia de instalaciones eléctricas (Ley 10/1966, de 18 de marzo), 29 del D. 2619/1966, de 20 de octubre, así como de la jurisprudencia sentada en la STS de 3 de junio de 1987. Suplica sentencia que estime el recurso, anule la recurrida y declare la conformidad a Derecho de las resoluciones administrativas impugnadas y, concretamente, "la plena vigencia de la prescripción general nº 3.11 de la autorización objeto del recurso".
El recurso fue admitido mediante providencia de 15 de noviembre de 1994.
Se ha opuesto al recurso la representación procesal de "Eléctricas Reunidas de Zaragoza, S.A.". Suplica sentencia que desestime el recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Por providencia de 23 de abril de 2001 se señaló para deliberación y fallo el día 5 de julio de 2001, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. Ambos actos tuvieron lugar en la fecha indicada.
La sentencia objeto de este recurso de casación estima parcialmente el recurso interpuesto por "Eléctricas Reunidas de Zaragoza, S.A." contra las resoluciones de la Dirección General de Carreteras del M.O.P. y T. de 13 de noviembre y 16 de diciembre de 1992 por las que fueron desestimados los recursos de alzada entablados por aquella mercantil contra diversas resoluciones de la Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón, Unidad de Teruel, por las que se concedió autorización de obras de cruce de cable eléctrico en Baja Tensión en diferentes puntos kilométricos de la CN- 221, CN-234 y CN-211, incluyendo en todas ellas una cláusula del siguiente tenor literal: "Esta autorización se concede a título de precario, y en consecuencia el peticionario o quien de él traiga causa, no adquirirá derecho alguno sobre los bienes de dominio público, respecto de los cuales la Administración, por causas de interés general, podrá modificar la autorización, suspenderla o extinguirla, sin que adquiera aquél por ello derecho a indemnización alguna". La controversia planteada en la instancia giró exclusivamente sobre la conformidad a Derecho de tal cláusula.
Siguiendo un exhaustivo razonamiento, el Tribunal "a quo" concluye declarando en el fundamento jurídico quinto que: "La exoneración a priori del deber de indemnizar, carece de causa o justificación que la legitime y, en consecuencia, ha de estimarse contraria Derecho, procediendo anular la referida especificación de los acuerdos impugnados, que habrá de entenderse por no opuesta, y en dicho sentido estimarse parcialmente el recurso interpuesto". La "ratio decidendi" de tal pronunciamiento se halla principalmente en el fundamento jurídico cuarto de la indicada sentencia, que es del siguiente tenor literal, en lo que aquí interesa:
"Debe señalarse, como punto de partida, que, como se desprende de la propia finalidad de la figura del precario administrativo puesta de manifiesto con anterioridad, la misma no conlleva, sin más trámite o consideración, y frente a lo que en muchas ocasiones se ha pretendido por la práctica administrativa, la exoneración de la Administración de su deber genérico de indemnizar por los daños y perjuicios causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sino que, al contrario, debe afirmarse que la estabilidad de la relación jurídica entablada entre Administración y los titulares de utilizaciones privativas o anormales y el mantenimiento del equilibrio patrimonial aboga, como señala la doctrina, por el deber de indemnizar que, con carácter general, incumbe a la Administración en caso de revocación.
En este sentido, se ha venido distinguiendo entre una revocación de primer grado o relativa, que lleva aparejada la imputación a la Administración de las consecuencias económicas derivadas de su acto revocatorio, y precariedad de segundo grado o absoluta, que eliminaría toda responsabilidad patrimonial de la Administración, caracterizándose la primera por incluir aquellas actividades con vocación de estabilidad y permanencia a las que directa o indirectamente, total o parcialmente, sirva de soporte físico el demanio público, mientras que la segunda comprendería las utilizaciones privativas o anormales nacidas con una vocación de provisionalidad, siendo evidente, conforme a lo expuesto, que no le es lícito a la Administración a la hora de otorgar una concesión o autorización afirmar sin más que la misma se realiza a precario y sin que la revocación pueda generar ningún tipo de indemnización, sino que es preciso que su causa exija o permita dicha declaración para que la misma pueda considerarse conforme a derecho, ya que lo contrario sería otorgar a la Administración, que debe operar sujeta al principio de legalidad, una libertad incompatible con los dictados de un Estado de Derecho".
El Abogado del Estado, al amparo del art. 95.1.4º de la L.J. de 1956, modificada por Ley 10/1992, ha interpuesto recurso de casación invocando un único motivo: la infracción de los arts. 132.1 y 106.2 de la C.E., 126 de la L.P.E., 7.2 de la L.E.F. en materia de instalaciones eléctricas (es decir la Ley 10/1966, de 18 de marzo), 29 del D. 2619/1966, de 20 de octubre, así como de la jurisprudencia recogida en la STS de 3 de junio de 1987.
El recurso debe ser desestimado. Existe jurisprudencia declarando que la interpretación efectuada por la Sala de Zaragoza se ajusta a Derecho. En efecto, en la reciente sentencia de 13 de marzo de 2001 (dictada en el recurso de casación nº 1803/1994, en que las partes eran las mismas e idéntico el ámbito del debate) hemos dicho:
"Como se desprende de las sentencias de esta Sala de 29 de octubre de 1.979, 23 de abril de 1.980, 29 de septiembre de 1.980, 4 de noviembre de 1.997 y 18 de diciembre de 1.997, la legalidad de cláusulas como la que es objeto de esta casación, y que se imponen por la Administración «en defensa de la titularidad y afectación de los bienes de dominio público, ha dado lugar a una problemática doctrinal en la que ha triunfado como criterio dominante el de que la Administración carece de facultades para atribuirse por medio de dichas cláusulas el poder ilimitado de revocar a su libre voluntad y sin compensación indemnizatoria el uso otorgado y, en su consecuencia, que tales cláusulas no garantizan la absoluta inmunidad de la Administración para eliminar la situación jurídica sobre la que se hace gravitar el precario administrativo, por la mera introducción de este término, sino que la licitud de la revocación, modificación o reconversión del uso conferido exige que estas facultades vengan legalmente autorizadas de acuerdo con el sentido, finalidad y contexto de la concesión o autorización otorgada y, por tanto, para determinar la validez y eficacia de las facultades revocatorias o modificativas que la Administración se autoconceda por cláusula de precario será preciso investigar el fin concreto del acto concesional o autorizante del uso y examinar las razones de oportunidad en que se apoye dicha revocación o modificación, así como los planes y proyectos en cuya realización se ejercitan, determinando si este ejercicio responde plenamente a la protección y salvaguarda del primordial destino del bien de dominio público sobre el cual recae el uso anormal conferido y todas estas ideas dan lugar a que sea preciso distinguir entre una precariedad de primer grado que lleva aparejada indemnización y otra de segundo grado que no comporta resarcimiento, cuya separación depende de las circunstancias de estabilidad o interinidad del uso y de las condiciones de oportunidad y alteración de la causa originaria de esa situación jurídica de uso que acompañan a la acción revocatoria, siempre enjuiciable en conexión con la teoría general del negocio jurídico».
De acuerdo con esta doctrina y jurisprudencia, ha de reputarse ilegal una cláusula tan absoluta, como la que es objeto de impugnación, en que se exonere a la Administración de cualquier tipo de indemnización como consecuencia de la futura modificación, suspensión o extinción de la autorización o concesión por razones de interés general, haciendo abstracción de las circunstancias que concurren y de cuál es su causa. Al margen de la posibilidad de discutir si en el caso concreto se da el interés general que origina la revocación, también debe quedar en pie la posibilidad de pedir el resarcimiento por daños y perjuicios, si efectivamente se han producido, para el caso de que el cambio, suspensión o extinción de la autorización o concesión sean procedentes, al existir realmente un interés general que lo demanda. Ello tiene aun mayor importancia en supuestos como el actual, en que el uso anormal del dominio público se ha otorgado para la prestación de un servicio de interés general, como es el eléctrico, y que en aras del mismo se han realizado una serie de inversiones que pueden verse frustradas, o al menos agravadas, como consecuencia de la suspensión, modificación o extinción.
En fin, pueden existir supuestos en que el cambio o revocación no genere derecho a indemnización, pero, por contra, pueden existir otros en que sí surja este derecho, por lo que la cláusula que "a priori" los excluya contraría los principios de responsabilidad por daños que presiden nuestro ordenamiento jurídico.
Añade a continuación la STS de 13 de marzo de 2001:
Los anteriores razonamientos imponen la desestimación del recurso de casación, sin que frente a ello pueda prosperar el motivo aducido por el Abogado del Estado, puesto que no se han producido las infracciones que denuncia. En efecto: a) La declaración de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes de dominio público que proclama el artículo 132.1 de la Constitución no tiene nada que ver con la obligación de la Administración de indemnizar a los usuarios de esos bienes, cuando por consecuencia de su actuación en ellos -lícita o ilícita- les cause daños y perjuicios. b) Pese a lo alegado en su escrito de interposición, el artículo 106.2 de la Constitución no excluye esa indemnización, debiendo entenderse incluida en la expresión "derecho a ser indemnizado por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos", entendidos estos últimos en su concepción amplia, omnicomprensiva de los denominados en la doctrina "derechos debilitados", referidos a los derivados de las licencias de utilización de los bienes de dominio público. c) La facultad que el artículo 126 de la Ley de Patrimonio del Estado atribuye a los Ministerios competentes para fijar "las condiciones generales que habrán de regir para cada clase de concesiones o autorizaciones sobre el dominio público", habrá de ejercerse dentro de los límites legales, límites que no toleran una exclusión "ab initio" de cualquier indemnización por revocación de las mismas. d) La previsión que hace el artículo 7 de la Ley 10/1966, de 18 de marzo -de Expropiación Forzosa en materia de instalaciones eléctricas, y Reglamento que la desarrolla, aprobado por Decreto 2.619/1966-, sobre indemnización por variación de tendido de una línea como consecuencia de proyectos o planes aprobados por la Administración, lejos de excluir la indemnización, refuerzan las conclusiones sentadas en el fundamento anterior, pues, en primer término, lo normal es que el origen de la revocación o modificación se encuentre en esos planes o proyectos, o actos generales de idéntico contenido a ellos asimilables, y, en segundo término, la cláusula discutida excluiría incluso el supuesto indemnizatorio contemplado en este precepto, lo que agravaría su ilegalidad".
Estas mismas razones conducen obligadamente -en virtud del principio de igualdad en la aplicación judicial del Derecho- a la desestimación del recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente, por exigirlo así el art. 102.3 de la L.J.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de su Majestad El Rey,
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de 2 de julio de 1994 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso contencioso- administrativo nº 76/1993. Con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos ..- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.- Mª Rosario Barrio Pelegrini.- Rubricado.-
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