STS, 12 de Julio de 2004

En el proceso contencioso-administrativo núm. 868/1996, como consecuencia de la acumulación de los recursos contencioso-administrativos 869/1996, 870/1996, 876/1996, 877/1996 de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y el recurso contencioso-administrativo 1549/1996 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 15 de septiembre de 2000, por la que acordó: «que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por CONSEJO GENERAL DEL NOTARIADO, D. Luis Enrique, COLEGIO OFICIAL DE CORREDORES DE COMERCIO DE MADRID, EL GOBIERNO VASCO y D. Jose Luis contra la Orden dictada por el Ministerio de Economía y Hacienda el día 5 de marzo de 1996, la resolución de 15 de abril de 1996 y la resolución de 27 de junio de 1996 de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, descritas en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, las cuales confirmamos por ser conformes a derecho.».

Contra la referida sentencia prepararon las representaciones procesales de D. Luis Enrique y D. Jose Luis recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 28 de noviembre de 2000 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación del recurrente D. Jose Luis, con fecha 17 de enero de 2001, presentó escrito que concluyó con el siguiente SUPLICO: «que tenga por presentado este escrito, con sus copias, y los documentos que se acompañan, se digne admitirlo, me tenga por comparecido y parte en la representación indicada, y dado el fallecimiento de mi representado, D. Jose Luis, de por terminada mi representación, suspenda el curso del trámite conferido, y cite a los herederos o causahabientes del finado para que comparezcan en los autos en el plazo que se les otorgue, a fin de que si lo estiman conveniente, ejerzan sus derechos, con los apercibimientos legales.».

El recurrente Luis Enrique compareció asimismo en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 12 de enero de 2001, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, teniendo por presentado este escrito se sirva admitirlo, y en méritos del mismo tenga por comparecida a esta parte y por formalizado recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta) sin número, de 15 de septiembre de 2000, por la que se desestimaban varios recursos acumulados (números 0868/96, 0869/96, 0870/96, 0876/96, 0877/96 y 1549/96, nº Registro General 04135/1996) entre los que se encontraban los interpuestos por mi representado con los números 869/96 y 1549/1996, formulados contra la Orden del Ministerio de Hacienda de 5 de marzo de 1996, por la que se aprueban las plazas, con sus correspondientes circunscripciones, para el ejercicio de las funciones de corredor de comercio, así como las resoluciones de la Dirección General del Tesoro de 15 de abril de 1996 y 27 de junio de 1996, por las que se convocó y resolvió concurso de traslado entre Corredores de Comercio. Y después de los trámites legales procedentes, dicte sentencia mediante la cual se estime este recurso y se acuerde anular la sentencia referida, declarando la nulidad, por ser contraria al ordenamiento jurídico, de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de marzo de 1996, e, igualmente, anule la resolución de 15 de abril de 1996 y la resolución de 27 de junio de 1996 de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera que encuentran su fundamento en la indicada Orden, o alternativamente, anula las resoluciones de 15 de abril y 27 de junio de 1996 de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera reconociendo, en ambos supuestos, el derecho del actor a ser indemnizado de los daños y perjuicios causados por la indicada disposición y/o posteriores resoluciones, que se concretan en la diferencia entre los ingresos profesionales obtenidos por el actor desde el 1 de agosto de 1996, fecha en la que dejó de actuar en El Ejido, y los que hubiera obtenido de no haberse producido la segregación de la plaza de Berja hasta su cambio de destino, que se fijarán en ejecución de sentencia tras aportar los documentos oportunos.»

La Sala, por auto de 19 de junio de 2003, declaró desierto el recurso de casación preparado por D. Jose Luis y admitió el recurso de casación interpuesto por la representación de D. Luis Enrique.

Por providencia de la Sala de fecha 14 de octubre de 2003 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y D. Jose Augusto Y OTROS) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuó con fecha 24 de noviembre de 2003, el Abogado del Estado por escrito, en el que tras exponer los razonamientos que creyó oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; le tenga, en la representación que ostenta, por opuesto al presente recurso ordinario de casación; siga el procedimiento por todos sus trámites y, en su día, dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso confirme la que en el mismo se impugna e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en la LJCA.».

Por providencia de fecha 3 de diciembre de 2003, se tener por caducado en el trámite de oposición al recurso a los recurridos Jose Augusto Y OTROS.

Por providencia de fecha 21 de abril de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 8 de junio de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto, prosiguiendo la deliberación los días 15 y 29 de junio de 2004.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de septiembre de 2000, que desestimó los recursos contenciosos-administrativos acumulados interpuestos por el CONSEJO GENERAL DEL NOTARIADO, D. Luis Enrique, COLEGIO OFICIAL DE CORREDORES DE COMERCIO DE MADRID y D. Jose Luis contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de febrero de 1996, que aprueba las plazas, con sus correspondientes circunscripciones, para el ejercicio de las funciones de Corredores de Comercio, contra la Resolución de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera de 15 de abril de 1996, por la que se dispone la publicación de la convocatoria del concurso de traslado entre Corredores de Comercio Colegiados, y contra la resolución de la referida Dirección General de 27 de junio de 1996, por la que se resuelve el concurso de traslado, las cuales se declaran conformes a Derecho.

La Sala de instancia desestimó los motivos de nulidad formulados en el escrito de demanda contra las resoluciones impugnadas, por el recurrente en la instancia, D. Luis Enrique, que se sintetizan en las alegaciones sobre la utilización fraudulenta de las normas procedimentales en la aprobación de la Orden Ministerial de 5 de marzo de 1996, por la infracción del procedimiento específico de establecimiento de las circunscripciones y del criterio legal de su determinación, ausencia de normativa previa indispensable para el establecimiento de las plazas de Corredores de Comercio, la irregular configuración de las plazas y circunscripciones de los Corredores de Comercio, el tratamiento discriminatorio de los Corredores respecto de otros profesionales que ejercen funciones de fedatarios públicos, la nulidad de la Resolución convocando el concurso de traslado y la obligación de la Administración de indemnizarle por los perjuicios causados, en base a los siguientes razonamientos jurídicos, que se expresan en los fundamentos jurídicos cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo y décimo de la sentencia en los siguientes términos:

Por todos y cada uno de los recurrentes se alega, como se ha indicado más arriba, la infracción del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, si bien con distintos matices.

Se imputa en primer lugar a la Orden impugnada el que pese a haberse oído formalmente a los interesados, tal audiencia ha sido cumplimentada en modo puramente rutinario y a efectos formales, al no haberse incorporado a la Orden las sugerencias de los distintos interesados, y en consecuencia, el cumplimento formal de los trámites no atiende a la finalidad para la que están previstos.

Las diversas posiciones jurisprudenciales coexistentes en el tiempo, respecto al carácter facultativo o preceptivo del trámite de audiencia establecido en el artículo 130 de la LPA para la elaboración de las disposiciones generales, dieron lugar a diversos recursos de revisión por contradicción de sentencias en los que se acoge la condición de trámite preceptivo y se señala su omisión como constitutiva de un vicio que comporta la nulidad de la disposición general, estableciéndose un criterio consolidado (SSTS 10-V-90, 5-II-92, 20-V-93 y 23-VII-96) que pone el acento: 1º en la necesidad de efectuar una interpretación conforme con la Constitución de la norma que establece la participación ciudadana; y 2º en la aspiración de legalidad, acierto y oportunidad que el art. 129 LPA pretende satisfacer, en la elaboración de las disposiciones de carácter general, con los informes y audiencias previas a los que considera garantía necesaria.

La finalidad de la audiencia analizada no es sin embargo el que las disposiciones vayan modificando su contenido a medida que se van incorporando los informes y opiniones de distintos operadores interesados en el sector al que afectan; en primer lugar, porque la jurisprudencia ha acotado el trámite como obligatorio solo respecto de las Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses generales o corporativos; en segundo lugar, porque a menudo los intereses afectados son contrapuestos y tenerlos en cuenta en la manera en que pretenden los actores, equivaldría en la práctica a paralizar la actividad administrativa. Y finalmente, porque la Ley ha previsto la "audiencia" pero no el carácter vinculante de los informes que en su caso se incorporen al expediente, ni ha previsto que, como si de resolver sobre unas alegaciones se tratara, la Administración de respuesta razonada a todas y cada una de las propuestas formuladas.

En todo caso, del examen del expediente administrativo resulta que la Orden Ministerial impugnada sí experimentó cambios substanciales a lo largo de su tramitación, recogiendo algunas de las objeciones planteadas por los informes recogidos.

Se alega por los recurrentes que se ha infringido el art. 130.2 de la LPA, precepto que exige la aprobación de la Presidencia del Gobierno cuando la disposición que se elabore verse sobre las materias señaladas en el art. 13.7 de la LRJ. Este apartado atribuye a la Presidencia del Gobierno "proponer, conocer y elaborar cuantas disposiciones se dicten sobre estructura orgánica, método de trabajo, procedimiento y personal de la Administración pública así como velar por el cumplimiento de las vigentes".

El trámite no se ha cumplido porque no es obligado, al no versar la orden impugnada sobre la estructura orgánica de la Administración Pública ni sobre el régimen del personal a su servicio. El Tribunal Supremo en la sentencia dictada el día 15-III-2000 recuerda que tiene reiteradamente dicho "(por todas, sentencia de 15 de abril de 1998 y las que en ella si citan) que los corredores de comercio tienen una regulación estatutaria propia, con características similares a las de los funcionarios públicos, que impide su consideración como comerciantes merced a una mera referencia a preceptos del Código de comercio que no conciernen a la totalidad de las funciones que les incumben". Y en la sentencia de 29-VI-2000 se recuerda que "es ya doctrina jurisprudencial pacífica la que entiende que el Corredor de Comercio cumple una función pública, pero sin integrarse por ello en la Administración, por lo que no puede ser incluido entre el personal de la Administración...".

En cuanto a la motivación de los actos administrativos, es doctrina consolidada tanto del Tribunal Constitucional (STC 51/86) como del Tribunal Supremo (STS 20-I-89) que la motivación puede hacerse de manera expresa y muy breve en el propio texto de las disposiciones o actos, así como la admisibilidad de la motivación "in aliunde", bastando para justificar la Orden Ministerial el que la Administración esté en condiciones, en el marco de la revisión jurisdiccional, de justificar los criterios utilizados para aumentar las plazas y variar la demarcación. La justificación ha quedado evidenciada a lo largo de la tramitación del expediente administrativo, de manera que los sectores afectados han tenido pleno y puntual conocimiento de los motivos de esta regulación.

En cuanto a la alegación de "arbitrariedad" de la Orden, esta Sala comparte los razonamientos de las codemandadas, en cuanto a la cualidad esencialmente innovadora de la potestad normativa, que se justifica por criterios de oportunidad o conveniencia que en principio son lícitos, y que por la única razón de no coincidir con los intereses de un determinado sector profesional no pueden calificarse de arbitrarios.

La Administración tiene constitucionalmente encomendados unos fines engarzados directamente en el interés general, y en consecuencia, el sacrificio del interés particular (en este caso el de los Corredores de Comercio de Madrid que no desean que se creen más plazas porque infieren que lógicamente disminuirán sus ingresos) frente al general no transforma la norma en arbitraria. La Administración puede y debe crear el número de plazas que considere fundadamente necesarias o convenientes para asegurar que la labor que la Ley tiene encomendada a determinados profesionales se lleve a cabo con las máximas cotas de calidad en el servicio al público, y en el supuesto enjuiciado ha estimado que el número de plazas, existente, 658 (sin modificar desde 1.989 pese al significativo aumento del volumen de la actividad económica que está en la base de la actividad profesional del Corredor de Comercio) debe aumentar en un 12%, hasta 736, para alcanzar una media de 6.000 operaciones al año por plaza.

Se alega la desviación de poder al entender el Consejo recurrente que la finalidad de esta Orden es proporcionar acomodo a los antiguos Agentes de Cambio y Bolsa que habían quedado en situación de excedencia tras la entrada en vigor de la Ley del Mercado de Valores.

En primer lugar, debe recordarse que no se ha acreditado (y en modo alguno puede prosperar un recurso fundado en alegaciones carentes de soporte probatorio) que el fin de la reorganización sea distinto del de adecuar el número de Corredores de Comercio a las necesidades del servicio que prestan en el marco de una mayor actividad económica. En segundo lugar, no es contrario a derecho el que se regule el reingreso al servicio activo de los profesionales en excedencia, y en tercer lugar, las dimensiones de la plantilla y de las nuevas circunscripciones exceden esas supuestas exigencias de reingreso de los Corredores excedentes.

Se alega como otro motivo de impugnación la falta de competencia del Ministro de Economía y Hacienda. Como señala el Abogado del Estado, tal competencia deriva directamente del Decreto 853/ 1.959 de 27 de Mayo por el que se aprueba el Reglamento Interior de los Colegios Oficiales y de ejercicio del cargo de Corredor, vigente en aquellos extremos no derogados por la Ley del Mercado de Valores.

El art. 50 del mismo (con las modificaciones operadas por el Decreto 3110/68, de 5 de Diciembre, el R.D. 170/l 977 de 13 de Enero y el R.D. 2900/1981 de 13 de Noviembre) establece que "El número de Corredores adscritos a cada plaza será fijado por el Ministro de Hacienda" y el art. 51 determina que "El Ministerio de Hacienda podrá en cualquier momento acordar... la modificación de las circunscripciones establecidas cuando las circunstancias así lo aconsejen". Tales preceptos, justifican al tiempo el rango normativo de la disposición objeto de impugnación y la independencia entre la regulación reglamentaria de la profesión que había previsto en la Ley del Mercado de Valores y el establecimiento de nuevas plazas a fin de atender a necesidades de la prestación de servicios profesionales con trascendencia en el tráfico económico.

Continuando con el examen de los motivos de impugnación alegados por los distintos recurrentes, el inicio del expediente administrativo no puede situarse en la iniciativa del presidente del Consejo General de Corredores al señalar a la Administración, y en concreto al Director General de Política Financiera, la conveniencia de reformar las plantillas sin esperar a la tramitación y aprobación del nuevo Reglamento, dadas las dificultades técnicas previsibles y ya constatadas en la tramitación de este. El procedimiento se inicia mediante la Resolución de la Dirección General de 30-XI-93 sometiendo a información pública el proyecto de Orden Ministerial.

El art. 50 del Reglamento para el régimen interior de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio establece que es el Ministro de Economía y Hacienda el competente para revisar la plantilla, circunscripción y categoría de las plazas de Corredor, y el art. 51 señala que los Colegios "estudiarán y determinarán razonadamente, conforme a criterios geográfico-económicos, el territorio asignable como circunscripción a cada plaza..." lo que no concede a los Colegios, en contra de lo que señala la representación de Luis Enrique "el protagonismo" en la determinación de las circunscripciones.

La división provincial que está consagrada en el art. 141 de la Constitución no supone que la Administración, en función de las necesidades concretas de cada servicio, no pueda organizarlo mediante divisiones territoriales que no coincidan con los límites de las provincias. No resulta en modo alguno de dicho precepto constitucional la obligación de que las circunscripciones de los Corredores de Comercio se identifiquen con la división provincial, con independencia de que, como la propia Secretaria General Técnica del Ministerio, señala en su informe (a efectos del art. 130.1 de la LPA) la falta de correspondencia entre el ámbito territorial de los Colegios y el ámbito de las provincias resulta problemática a efectos prácticos máxime si la demarcación no se corresponde con el ámbito de las Comunidades Autónomas.

De cuantos razonamientos se han expuesto, resulta la desestimación del recurso contra la Orden Ministerial de 5-III-96, que se confirma por su conformidad a derecho.

Debe examinarse a continuación la impugnación de las Resoluciones de la Dirección General del Tesoro y Política financiera de 15 de Abril y 27 de Junio de 1996, convocando y resolviendo respectivamente, concurso de traslado entre Corredores de Comercio colegiados. Ambas Resoluciones son dictadas en aplicación de la Orden Ministerial de 5 de Marzo e impugnadas por Luis Enrique, y el único reproche jurídico que se formula es la falta de firmeza de la Orden de 5 de Marzo, al haberse interpuesto recurso contencioso-administrativo. La mera interposición del recurso contencioso-administrativo no paraliza la ejecución de los actos administrativos impugnados, y su ejecución es conforme a derecho al haberse denegado su suspensión en la correspondiente pieza, suspensión que fue solicitada y denegada por esta Sala.

Por último, y respecto de las indemnizaciones por daños y perjuicios que solicitan Luis Enrique y Jose Luis, la conformidad a derecho de los actos administrativos impugnados impide concluir, como sostienen, que el proceder de la Administración al alterar las plazas en sus localidades de ejercicio profesional y consecuentemente disminuir sus ingresos, sea contraria a derecho. Por otra parte, el Tribunal Supremo ha señalado reiteradamente que ni siquiera el principio de confianza legítima garantiza a los administrados que desempeñan una profesión en determinadas circunstancias económicas la perpetuación de la situación existente, pudiendo ser ésta modificada si lo demandan las exigencias del interés público, no existiendo un derecho de los Corredores de Comercio a que por la Administración se les garanticen hasta la jubilación los ingresos que obtenían antes de la entrada en vigor de la Orden de 5-III-96.

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El primer motivo de casación, articulado al amparo del artículo 88. 1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, censura que la sentencia de la Sala de instancia al dar validez a la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de marzo de 1996, infringe los artículos 68 y 69, en relación con el artículo 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y los artículos 50 y 51 del Reglamento de Régimen Interior de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio, además del artículo 141 de la Constitución, en relación con el artículo 98 del mencionado Reglamento, y el artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con los artículos 79 y 84 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Procede rechazar la prosperabilidad del primer motivo de casación en que se formulan, con defectuosa técnica procesal, diversas pretensiones casacionales por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, al deber confirmar el juicio razonado que efectúa la Sala de instancia sobre la observancia por el Ministerio de Economía y Hacienda del procedimiento de elaboración de disposiciones generales, así como sobre la competencia del Ministro de Economía para fijar el número de Corredores adscritos a cada plaza y la atribución a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera de la iniciativa para promover cualquier modificación de las plantillas, (en la redacción original del artículo 50 del Reglamento de Régimen Interior de los Corredores de Comercio, la Dirección General de Banca, Bolsa e Inversiones) y sobre el significado que la garantía institucional de la provincia consagrada en el artículo 141 de la Constitución proyecta sobre la organización del servicio público de los Corredores de Comercio.

La infracción de los invocados artículos 68, 69 y 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que se refieren a las reglas formales que rigen los trámites de iniciación y de información pública de los procedimientos administrativos, debe desestimarse porque la aplicación de estos preceptos procedimentales queda desplazada en virtud del criterio de relación internormativa de "lex especialis" por la regulación específica sobre el procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general, regulado ratione temporis en el Capítulo Primero del Título VI de la Ley de Procedimiento Administrativo de 27 de diciembre de 1956, que establece en el artículo 129, apartado 1 y en el artículo 130, apartado 5, un régimen particular sobre el inicio de dicho procedimiento y sobre el trámite de información pública, que debe ser interpretado a la luz del artículo 105.1 a) de la Constitución.

La sentencia de la Sala de instancia, que enjuicia la legalidad de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de marzo de 1996 desde el parámetro normativo que refieren los artículos 129 y 130 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común, estima, en el fundamento jurídico séptimo, conforme a derecho el acuerdo de iniciación del procedimiento de elaboración de la Orden Ministerial, que ha observado las reglas establecidas en los artículos 50 y 51 del Reglamento de Régimen Interior de lo Corredores de Comercio, y declara, acertadamente, que el objeto del trámite de información pública no pretende acoger las propuestas que puedan realizar las organizaciones y asociaciones legitimadas por asumir la representación de intereses colectivos o difusos y las personas interesadas directamente afectadas, sino promover la legalidad, el acierto y la oportunidad de la decisión gubernamental, al no tener aquellos informes o alegaciones un carácter vinculante, según se refiere en el fundamento jurídico cuarto, sino constituir un cauce de participación política en las funciones normativas del Estado.

El trámite de información pública constituye, según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 119/1995, de 17 de julio, uno de los cauces de los que en un Estado social deben disponer los ciudadanos -bien individualmente, bien a través de asociaciones y otro tipo de entidades especialmente aptas para la defensa de los denominados intereses "difusos"- para que su voz pueda ser oída en la adopción de las decisiones que les afectan. Dicho derecho, cuya relevancia no puede ser discutida, nace, sin embargo, de la Ley y tiene -con los límites a que antes hemos aludido- la configuración que el legislador quiera darle; no supone, en todo caso, una participación política en sentido estricto, sino una participación -en modo alguno desdeñable- en la actuación administrativa, de carácter funcional o procedimental, que garantiza tanto la corrección del procedimiento cuanto los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.

Se distingue con nitidez en la legislación administrativa el significado del trámite de información pública en el procedimiento de elaboración de los actos administrativos, que se engarza en la fase de instrucción, que constituye un presupuesto del deber de motivación, tanto se actúen por la autoridades administrativas facultades regladas o discrecionales, del trámite de audiencia y de información pública pertinente en la elaboración de las disposiciones generales, cuya finalidad es garantizar el acierto y la oportunidad de la norma.

No puede acogerse, por tanto, la crítica abusiva, por no formularse en términos precisos que conformen un juicio de juridicidad, que se hace de la sentencia, argumentando que eluda la tutela debida del protagonismo que el artículo 51 del Reglamento del Régimen Interior de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio, en su redacción dada por Decreto 3110/68, de 5 de diciembre, confiere a los Colegios Provinciales de Corredores de Comercio, en promover propuestas de modificación del territorio asignable como circunscripción a cada plaza, ni de que "se falsifica el procedimiento de elaboración de disposiciones generales", que contradictoriamente censura que la Administración no promueve una modificación de las plantillas con criterios propios.

Debe, asimismo, rechazarse que la sentencia de la Sala de instancia vulnere el artículo 141 de la Constitución porque la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de marzo de 1996, que en lo que concierne al interés legítimo del Corredor de Comercio recurrente, establece en el Anexo las plazas mercantiles con las circunscripciones correspondientes con la determinación de partidos judiciales que corresponden a la demarcación el número de Corredores de la plaza y la categoría de la plaza de Berja (Berja (2) Berja ............. 1 ........ 4ª) y El Ejido (El Ejido .......(7), El Ejido .......... 2............... 4ª), provincia de Almería, adscritos al Colegio de Granada, no ignora la garantía de la provincia como institución básica de la organización territorial del Estado, consagrado en el artículo 141 de la Constitución, que no promueve, según afirma razonadamente el órgano sentenciador, que las circunscripciones de los Corredores de Comercio deban identificarse con la división provincial, al estar presidida la organización de las circunscripciones de lo Corredores de Comercio por razones, criterios y circunstancias geográficas, funcionales y de carácter económico, que motivan la conservación de 35 Colegios pendiente de desarrollo la modificación del Reglamento por el Real Decreto 1251/1997, de 24 de julio, y al no disociarse en este supuesto el vínculo territorial del Colegio con la Comunidad Autónoma en que se integra.

La falta de articulación del motivo de casación por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por incongruencia omisiva, que permitiría acoger la alegación de que la sentencia no responde a las infracciones constitucionales y legales expresadas sobre el principio territorial provincial, impide que la Sala conozca de la invocada infracción del artículo 98 del Reglamento de Régimen Interior de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio, que establece el principio rector de que la demarcación de los Colegios sea provincial, que no puede ser interpretado aisladamente, dejando sin contenido lo dispuesto en el artículo 96 del referido Reglamento, que vincula la creación de Colegios al presupuesto de la concurrencia de un número preciso de Colegiados, y que faculta al Ministerio de Economía y Hacienda para aumentar o disminuir el número de Colegios existentes, no pudiendo ignorar la naturaleza específica de los Colegios de Corredores de Comercio de Colegios Profesionales de funcionarios públicos que ejercen su actividad libremente, que permite modular su estructura organizativa territorial atendiendo los principios histórico, funcional y económico que presiden la organización colegial de los Corredores de Comercio.

Los artículos 137 y 141 de la Constitución que, según expresa el Tribunal Constitucional en la sentencia 109/1998, de 21 de mayo, reproduciendo la doctrina expresada en la sentencia 32/1981, «contienen una inequívoca garantía de la autonomía provincial, pues la provincia no es sólo circunscripción electoral (artículos 68.2 y 69.2), entidad titular de la iniciativa para la constitución de Comunidades Autónomas (artículo 143.1) o división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (artículo 141.1) sino también, y muy precisamente, "entidad local" (artículo 141.1) que goza de autonomía para la gestión de sus intereses (artículo 137)», no determina que la estructura organizativa territorial de todos los servicios públicos del Estado se articulen conforme el principio de división provincial, sino que permite al legislador un margen de apreciación en la configuración normativa para preveer la existencia de ámbitos supraprovinciales de actuación administrativa, conforme a la naturaleza de los bienes e intereses afectados que se justifique por los principios de eficiencia, racionalidad y proximidad de las organizaciones públicas.

De acuerdo con esta fundamentación jurídica debe asimismo desestimarse la pretensión casacional que se sustenta al amparo de la infracción de los artículos 79 y 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regulan el trámite de alegaciones y el trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de los actos administrativos que no tiene el mismo significado procedimental, en lo que concierne al presupuesto de motivación de los actos administrativos, que en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales.

Debe referirse para comprender las pretensiones del Corredor de Comercio recurrente y delimitar el objeto del recurso contencioso-adminsitrativo, que el peticionario había formulado el 28 de enero de 1994 escrito de alegaciones ante la Dirección General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda, completando el escrito de 27 de diciembre de 1993, a la resolución de 30 de noviembre de 1993, por la que se acuerda someter a información pública el proyecto de Orden, por la que se aprueban las plazas, con sus correspondientes circunscripciones, para el ejercicio de las funciones de Corredor de Comercio Colegiado; con las siguientes observaciones:

a) Si sigue existiendo la posibilidad de que a medio plazo se lleve a efecto la fusión Notarios - Corredores, en mi opinión, tal vez lo mejor sería aplazar la salida de la O.M. sobre plazas de Corredores de Comercio.

b) Tanto si realizan la fusión como si no, considero se debe tener en cuenta los Notarios existentes en las correspondientes circunscripciones habida cuenta de que, ellos, los Notarios, pueden intervenir todas las operaciones mercantiles propias de los Corredores.

c) Insisto en que no es razonable multiplicar por 4 los Corredores de la circunscripción de Berja que como pueden observar por su reducida extensión territorial es fácil de atender, como en la actualidad se hace.

Los Notarios han tardado más de 20 años en duplicar y otros tantos en aumentar el número de Jueces.

d) No considero lógico poner dos Corredores en El Ejido y dejar a Adra sin Corredor, que también tiene 2 Notarios.

e) De llevarse a efecto el aumento de plantilla mi propuesta es:

1 Corredor para Berja

1 Corredor para Adra

1 Corredor para El Ejido

creando a corto plazo la de El Ejido y más adelante la de Adra, y con ello multiplicar por tres la plaza ahora existente.

f) Según esta propuesta situamos en un pequeño territorio 9 fedatarios: 6 Notarios y 3 Corredores.

Como en mi escrito anterior quedo a su absoluta disposición para ampliarle cualquier información que considere necesaria.

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Y debe añadirse que la integración de los Cuerpos de Corredores de Comercio Colegiados y de Notarios en un Cuerpo único de Notarios, de acuerdo con lo previsto en la Disposición Adicional Vigésimo Cuarta de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales Administrativas y del Orden Social, determina, en todo caso, la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso de casación, al provocar la alteración de las demarcaciones territoriales en lo que concierne a la adscripción de los Corredores de Comercio a sus respectivos Colegios Oficiales, al quedar incorporados al Colegio Notarial en cuyo territorio radicase la sede del Colegio al que perteneciesen hasta entonces, según establece expresamente el artículo 3 del Real Decreto 1643/2000, de 22 de septiembre, que aprueba medidas urgentes para la efectividad de dicha integración corporativa entre los funcionarios públicos a quienes se encomienda el monopolio de la autorización de dar fe, conforme a las leyes, de los contratos y demás actos extrajudiciales, procediéndose a la fusión de los actuales Colegios Notariales y de Corredores de Comercio.

El segundo motivo de casación, articulado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, que denuncia que la sentencia de la Sala de instancia vulnera el artículo 111.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cabe ser igualmente desestimado.

La impugnación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de marzo de 1996 no vincula a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera a suspender la convocatoria del Concurso de traslado entre Corredores de Comercio, acordado por resolución de 15 de abril de 1996, ni a suspender la resolución del concurso de 27 de junio de 1996, porque la mera interposición del recurso contencioso- administrativo, como afirma la sentencia de la Sala de instancia en el fundamento jurídico décimo, no impide la ejecución de los actos administrativos impugnados, al no haberse acordado por la Sala que conoce del recurso contencioso-administrativo la adopción de la medida cautelar de suspensión de la Orden Ministerial impugnada.

La Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 3110/1968, de 5 de noviembre, que modifica el Reglamento de Régimen Interior de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio, que establece que mientras no exista acuerdo firme estableciendo la circunscripción territorial de cada plaza, continuará subsistente para aquellas plazas sin circunscripción aprobada, el régimen de habilitaciones establecido en los artículos 51 y 52 del Reglamento en su anterior redacción, no autoriza a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera a proceder a suspender la convocatoria del concurso de traslado al no poder extender exorbitadamente el significado del concepto jurídico de firmeza del acuerdo a que dicha resolución de convocatoria haya sido objeto de enjuiciamiento definitivo en la jurisdicción contencioso-administrativa, al ser contraria esta interpretación que formula la parte actora al principio de ejecutividad y a los principios que sobre la firmeza de las disposiciones y los actos administrativos se contienen en los artículos 107 y 109 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Según refiere la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de octubre de 1998 (R.A. 486/1997) el privilegio de autotutela atribuido a la Administración Pública no es contrario a la Constitución, sino que engarza con el principio de eficacia enunciado en el artículo 103 CE (SSTC 22/1984, 238/1992, 148/1993 y 78/1996, y que la ejecutividad de sus "actos" en términos generales y abstractos tampoco puede estimarse como incompatible con el artículo 24.1 CE (SSTC 66/1984, 341/1993, 78/1996; AATC 265/1985, 458/1988, 930/1988, 1095/1988, 220/1991 y 116/1995, pero sin que tal prerrogativa pueda primar sobre el contenido de los derechos y libertades de los ciudadanos (SSTC 22/1984 y 171/1997. Ahora bien, del artículo 106.1 CE se deriva que la actuación administrativa está sometida al control de legalidad de los Tribunales, y el artículo 117.3 atribuye a éstos no sólo la potestad de juzgar sino además la de ejecutar lo juzgado. De modo que si los particulares acuden ante éstos para impugnar los actos de la Administración y, en su caso, para que decidan sobre la ejecutividad o suspensión de los mismos, el derecho de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva garantizado en el artículo 24.1 implica que los órganos judiciales se deban pronunciar sobre ambos aspectos, con independencia del sentido concreto de la decisión. Por lo que se refiere a la ejecutividad o suspensión de los actos, ya en la STC 66/1984 se declaró que el derecho a la tutela se satisface facilitando que la ejecución pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester resuelva sobre la suspensión, declaración ésta reiterada en posteriores resoluciones (SSTC 76/1992 y 238/1992, 148/1993 y 341/1993 y 78/1996; AATC 265/1985, 604/1986, 458/1988, 930/1988, 1095/1988, 116/1995). Y en sentido similar se afirmó que la protección de los Tribunales del orden contencioso-administrativo incluye la facultad de suspender cautelarmente los actos de ejecución en los términos que resulten precisos para garantizar la tutela judicial de los derechos implicados (AATC 371/1991, 85/1992).

El derecho a la tutela judicial efectiva, según tiene declarado esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, acogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, no es incompatible con el principio de ejecutividad de los actos administrativos (artículos 56, 57 y 94 de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre) y la interposición de recursos administrativos o contencioso- administrativos no impiden su ejecución (artículo 111.1 de la Ley 30/1992 y 129.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), salvo que se decrete la suspensión.

Por imperativo del artículo 24.1 CE la prestación de la tutela judicial ha de ser efectiva y ello obliga a que, cuando el órgano judicial competente se pronuncie sobre la ejecutividad o suspensión a él sometida, su decisión pueda llevarla a cabo, lo que impide que otros órganos del Estado, sean "administrativos" o sean de otro orden jurisdiccional distinto, resuelvan previamente sobre tal pretensión, interfiriéndose de esa manera en el proceso judicial de que conoce el Tribunal competente y convirtiendo así en ilusoria e ineficaz la tutela que pudiera dispensar éste. Hasta que no se tome la decisión al respecto por el Tribunal competente, el acto no puede ser ejecutado por la Administración, porque en tal hipótesis ésta se habría convertido en Juez (STC 78/1996) pero tampoco cabe la ejecución por otro órgano judicial distinto porque esta eventualidad impediría que aquel Tribunal, el competente, pudiera conceder eficazmente la tutela tal y como le impone el derecho fundamental (STC 76/1992).

Procede, consecuentemente, declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Luis Enrique contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de septiembre de 2000, dictada en el recurso contencioso-administrativo 868/1996, como consecuencia de las acumulaciones de los recursos contenciosos-administrativos 869/1996, 870/1996, 876/1996, 877/1996 de la citada Sección Sexta y el recurso contencioso-administrativo 1549/1996 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Luis Enrique contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de septiembre de 2000, dictada en el recurso contencioso-administrativo 868/1996, como consecuencia de las acumulaciones de los recursos contenciosos-administrativos 869/1996, 870/1996, 876/1996, 877/1996 de la citada Sección Sexta y el recurso contencioso-administrativo 1549/1996 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Fernando Cid Fontán.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.