STS, 22 de Junio de 2005

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, se ha seguido el recurso nº 1600/1998, promovido por LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y en el que ha sido parte demandada DON Pedro Miguel y DOÑA Catalina y LA COMUNIDAD DE REGANTES DE MIRALBUENO, sobre Acuerdo denegando entregar fotocopia sobre documentación (Confederación Hidrográfica).

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 14 de mayo de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: FALLAMOS: "Que conociendo del recurso contencioso administrativo número 1600/1998, interpuesto por la Procuradora Doña Isabel Pedraja Iglesias, en nombre y representación de Don Pedro Miguel y Doña Catalina, debemos declarar y declaramos:

1. Los actores tenían derecho a obtener, a su costa, fotocopia de los tres documentos expresados en el escrito de fecha 22 de Octubre de 1.997.

2. Se inadmite la pretensión impugnatoria relativa a los acuerdos adoptados en la Junta ordinaria de 27 de octubre de 1.996, al amparo de lo prevenido en el artículo 69.c) de la vigente Ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa.

No se hace especial pronunciamiento obre costas".

Notificada dicha sentencia a las partes por los Servicios Jurídicos de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, (CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL EBRO), se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de junio de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 9 de septiembre de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia por la que: "se case y anule la sentencia impugnada, y, en su lugar, dicte sentencia desestimando el recurso contencioso- administrativo en su día interpuesto por Don Pedro Miguel y Doña Catalina".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 27 de Octubre de 2.003, quedando pendiente para votación y fallo cuando por turno corresponda.

Por providencia de 10 de mayo de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 8 de junio en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó en fecha de 14 de mayo de 2.002, en su recurso contencioso administrativo 1600/1998, interpuesto por D. Pedro Miguel y Dª. Catalina, por medio de la cual (inadmitiendo la pretensión impugnatoria relativa a los acuerdos adoptados en la Junta Ordinaria de 27 de octubre de 1996 de la COMUNIDAD DE REGANTES DE MIRALBUENO) fue el mismo estimado en relación con la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro, de fecha 19 de octubre de 1998, por la que ---desestimando el recurso formulado por los propios recurrente contra la anterior Resolución de la Comunidad de Regantes de Miralbueno--- fue denegada la entrega de documentación solicitada para la Junta Ordinaria de la Comunidad de 27 de octubre de 1996, declarándose el derecho de los recurrentes a obtener, a su costa, fotocopia de los tres documentos expresados en el escrito de 22 de octubre de 1997.

La Sala de instancia se fundamenta, en síntesis, y por lo que al particular que aquí interesa, de carácter estimatorio, en la siguiente argumentación: "Las Comunidades de Regantes son Corporaciones sectoriales de base privada, esto es, Corporaciones Públicas que realizan una actividad que en gran parte es privada, si bien tienen atribuidas , por ley o delegadas, algunas funciones públicas; ni sus fondos constituyen dinero público, ni sus cuotas o derramas (entre sus miembros, no ad extra) exacciones públicas regidas por el principio de legalidad tributaria, ni sus empleados funcionarios, ni sus bienes nunca demaniales, ni sus actos son actos administrativos fuera del caso específico en que se produzcan en el ejercicio de funciones públicas.

Por tanto, tienen una doble faceta, la privada y la pública, estableciéndose en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que las " Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales ajustarán su actuación a la legislación específica" y "en tanto no se complete esta legislación les serán de aplicación las prescripciones de esta Ley en lo que proceda", y a su vez, el artículo 2.2 de la mentada Ley disponer que "las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación".

Llegado a este punto nos encontramos con que nada viene establecido sobre el derecho de información en la legislación específica de las Comunidades de Regantes ni en las Ordenanzas de la entidad demandada, y por otro lado, nada se acordó sobre el particular por la Asamblea; asimismo es de señalar que el conflicto recae sobre las cuentas de la Comunidad.

La solución del litigio pasa por distinguir dos tipos de documentos, los que van ser sometidos a la aprobación de la Junta, como son los solicitados por los actores, y el resto de documentos, entre ellos los que sirven de soporte y antecedente a los anteriores , en cuanto a los primeros (son los que interesa aquí), el comunero tiene derecho a obtenerlos por fotocopia, cuyo abono corre a cargo de quien lo pide, pues se trata de un gasto que, en principio, no está previsto como común, por lo que se refiere a los otros documentos, hay que tener en cuenta el necesario equilibrio entre dos intereses contrapuestos, como son el derecho de información que tiene el comunero y los legítimos intereses de la Comunidad que debe suministrar la información, sin que proceda efectuar en este recurso ningún pronunciamiento sobre el particular , toda vez que ello supondría entrar en el examen de una cuestión ajena al presente recurso".

Contra esa sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, articulado, el primero, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, considerando, en concreto, infringido el artículo 120.3 de la Constitución (CE) y 218.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), siendo tal infracción determinante de indefensión de las partes, prohibida por el artículo 24.1 CE.

En el desarrollo del motivo expone la representación estatal la falta de motivación de la sentencia de instancia que no hace mención alguna a los argumentos mantenidos por las partes ---en especial la recurrente---, sin tampoco, por otra parte, hacer mención alguna a fundamento jurídico en que apoyar la decisión adoptada para declarar el derecho de los recurrentes a obtener las fotocopias concedidas.

Pues bien, este Tribunal, en sus SSTS de 21 de marzo y 14 de mayo de 2002, entre muchas otras, en relación con la presente cuestión de la motivación de las resoluciones judiciales, ha sintetizado los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

1. El derecho a la tutela judicial efectiva no exige que la resolución judicial ofrezca una exhaustiva descripción del proceso intelectual llevado a cabo por el juzgador para resolver, ni una pormenorizada respuesta a todas las alegaciones de las partes, ni siquiera la corrección jurídica interna de la fundamentación empleada, bastando con que la argumentación vertida exteriorice el motivo de la decisión ---la ratio decidendi--- en orden a un eventual control jurisdiccional, pues se cumple la exigencia constitucional cuando la resolución no es fruto de un mero voluntarismo selectivo o de la pura arbitrariedad, como ha reconocido esta Sala y la jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2, 100/1999, de 31 de mayo, F. 2, 165/1999, de 27 de septiembre, F. 3, 80/2000, de 27 de marzo, F. 4, 210/2000, de 18 de septiembre, F. 2, 220/2000, de 18 de septiembre, F. 2 y 32/2001, de 12 de febrero F. 5).

2. En este sentido, la motivación de las resoluciones judiciales, aparte de venir constitucionalizada en el artículo 120.3 CE es una exigencia derivada del artículo 24.1 CE, que permite conocer las razones de la decisión que aquéllas contienen y que posibilita su control mediante el sistema de los recursos (entre otras muchas, las SSTC 20/1982, de 5 de mayo, F. 1; 14/1984, de 3 de febrero, F. 2; 177/1985, de 18 de diciembre, F. 4; 23/1987, de 23 de febrero, F. 3; 159/1989, de 6 de octubre, F. 6; 63/1990, de 2 de abril, F. 2; 69/1992, de 11 de mayo, F. 2; 55/1993, de 15 de febrero, F. 5; 169/1994, de 6 de junio, F. 2; 146/1995, de 16 de octubre, F. 2; 2/1997, de 13 de enero, F. 3; 235/1998, de 14 de diciembre, F. 2; 214/1999, de 29 de noviembre, F. 5; y 214/2000, de 18 de diciembre, F. 4). Por ello, cuando la sentencia o la resolución que ponga fin al procedimiento guarde silencio o no se pronuncie sobre alguna de las pretensiones de las partes, dejando imprejuzgada o sin respuesta la cuestión planteada a la consideración del órgano judicial, aun pudiendo estar motivada, incurre en el vicio de la incongruencia omisiva o "ex silentio", denegadora de la justicia solicitada, que lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión que se reconoce en el artículo 24.1 de la CE.

3. No toda ausencia de pronunciamiento expreso a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, pudiendo admitirse, excepcionalmente, su desestimación tácita, siempre que del conjunto de los razonamientos incluidos en la resolución y de las circunstancias concurrentes en el caso pueda inferirse razonablemente que el órgano judicial tuvo en cuenta la pretensión y, examinándola, tomó la decisión de desestimarla, omitiendo sólo el pronunciamiento expreso, pero no la decisión desestimatoria (entre otras muchas, SSTC 29/1987, de 6 de marzo, F. 3; 175/1990, de 11 de noviembre, F. 2; 3/1991, de 11 de marzo, F. 2; 88/1992, de 8 de junio, F. 2; 161/1993, de 17 de mayo, F. 3; 4/1994, de 17 de enero, F. 2; 91/1995, de 19 de junio, F. 4; 56/1996, de 15 de abril, F. 4; 26/1997, de 11 de febrero, F. 4; 16/1998, de 26 de enero, F. 4; 1/1999, de 25 de enero, F. 1; 215/1999, de 29 de noviembre, F. 3; y 86/2000, de 27 de marzo, F. 4)".

   El motivo ha de ser rechazado, debiendo comenzar por destacarse los siguientes aspectos de la sentencia de instancia:

   1. La sentencia da cuenta de la convocatoria realizada, por parte del Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes, para la Junta General Ordinaria de la misma a celebrar en fecha de 27 de octubre de 1996, expresándose en una posdata de la misma que "toda la documentación referida a los puntos incluidos en el orden del día se encuentra a la disposición de los Sres. Comuneros en las oficinas del Sindicato a partir del día 21 de octubre de 1996 en horario de 18 a 19". Igualmente expone que el luego ---junto con su esposa--- recurrente, tras personarse en las indicadas oficinas y examinar de la documentación puesta a disposición, formuló solicitud de entrega de copia:

1. Del Borrador del Acta de la anterior Junta General Ordinaria de marzo de 1996.

2. De la Memoria de Actividades

3. Y de los Presupuestos de 1997.

   2. Por otra parte, la sentencia concreta la cuestión a resolver en la sentencia y que no es otro que el límite del derecho de información de los recurrentes, esto es si el mismo "se limita al mero acceso a la documentación en la oficina correspondiente, o si por el contrario abarca también el derecho a obtenerlas copias que se solicitaron".

   3. En tercer lugar, la sentencia de instancia expone la naturaleza jurídica de las Comunidades de Regantes: Corporaciones sectoriales de base privada (esto es, Corporaciones de Derecho Público) que realizan dos tipos de actividades: en gran parte privada "si bien tienen atribuidas, por ley o delegadas, algunas funciones públicas" , detallando las primeras, insistiendo en la "doble faceta" y remitiéndose a la Disposición Transitoria Primera de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA). De la mencionada Disposición destaca:

1. Que las Corporaciones expresadas se regirán "por su legislación específica". Y, que,

2. Transitoriamente, esto es, "en tanto no se complete esta legislación" específica (esto es, hasta la posterior a los hechos Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado), "serán de aplicación las prescripciones de esta Ley en lo que proceda".

3. Que, en consecuencia, y de forma expresa, se remite al artículo 2.2 de la misma LRJPA, que específicamente se refiere a las Corporaciones de Derechos Público, las cuales "sujetarán su actividad a la presente ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de la actividad a lo que dispongan sus normas de creación".

4. Por último la sentencia ---en relación con este particular--- expone que nada sobre el derecho a la información se encuentra en la legislación específica de la Comunidades, sin que, por otra parte nada se acordara en la Asamblea; y que el conflicto ---y, por tanto la documentación solicitada--- recaía sobre las cuentas de la citada Comunidad.

   4. Pues bien, con tales precedentes la sentencia de instancia distingue dos tipos de documentos: Los que iban a ser sometidos a la aprobación de la Junta (entre los que se encontraban los solicitados por los recurrentes) y el resto (que, según se expresa, "sirvan de soporte y antecedente a los anteriores"). Y llega a la conclusión de que, solo en relación con los primeros el comunero tiene derecho obtener copia a su costa, fundamentándose para ello en "el necesario equilibrio entre dos intereses contrapuestos, como son los derechos de información que tiene el comunero y los legítimos intereses de la Comunidad que debe suministrar la información".

   Partiendo de la doctrina jurisprudencial anteriormente citada y, vistas las concretas ---reales y ciertas--- respuestas de la Sala de instancia en relación con la pretensión de referencia, tal y como hemos anticipado, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación. La Sala de instancia, pues, da cumplida respuesta a la mencionada y concreta pretensión de la parte recurrente en relación con la obtención de las copias de los documentos que le habían sido negados. Para ello utiliza un adecuado y lógico razonamiento que apoya en los preceptos legales de precedente cita. El contenido y sentido de las respuestas y el hilo conductor del razonamiento utilizado podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a las pretensiones formuladas, que son las que deben ser respondidas, pues "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse" (STC 8/2004, de 9 de febrero).

Directamente relacionado con lo anterior, en el segundo motivo el Abogado del Estado, al amparo ahora del artículo 88.1.d) de la LRJCA, por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico, considera vulnerados los artículos 24.1.a) y 37.7 de la citada LRJPA, en relación con lo previsto en los artículos 35.h) y 37.8 de la misma LRJPA. De los expresados preceptos deduce la representación estatal que los recurrentes, miembros de un órgano colegiado, no tienen derecho a obtener copias de los documentos en poder de la Comunidad de Regantes, al contar estos (los órganos colegiados) con un régimen específico (arts. 22 a 27), distinto del derecho de acceso a los archivos y registros públicos (arts. 35 a 46), y, en consecuencia, distinto del que corresponde a la generalidad de los ciudadanos; en consecuencia, en relación con los órganos colegiados, el derecho queda limitado al contenido del artículo 24.1.a), que es interpretado por la representación estatal como el derecho "a la puesta a disposición de los documentos", sin incluir el derecho a la obtención de copias, al tratarse de relaciones entre un órgano colegiado de la Administración y uno de sus miembros que forma parte del mismo.

También este segundo motivo debe rechazarse.

En nuestra Sentencia de fecha 10 de junio de 1996 dijimos que "el derecho de las personas interesadas, a obtener la adecuada información sobre el contenido de la actividad administrativa de los Entes públicos, en general, está expresamente regulado en el artículo 105.b) de nuestra Constitución al reconocer el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, si bien la Ley fundamental del Estado remite en cuanto al contenido, procedimiento, extensión y límites de tal derecho de información ---y correlativo deber de prestarla--- a lo establecido en la normativa legal pertinente, aplicable al supuesto o acto, solicitado para información. Tal derecho de información genéricamente referido a cualquier actuación administrativa, tiene especial relevancia en el campo del derecho urbanístico, donde el control de la observancia de la legalidad establecida así como la de los Planes y demás instrumentos de ordenación urbana, puede ser instada por cualquier ciudadano a través de lo dispuesto en el artículo 235 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, aplicable al supuesto aquí enjuiciado".

También hemos analizado la cuestión desde la perspectiva del artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril, modificada por la Ley 39/1994), en el particular de la norma que se refiere a la obligación de las Administraciones Públicas de "tener, a disposición de los ciudadanos que lo soliciten, copias completas del planeamiento vigente en su ámbito territorial", lo cual no pudo ser interpretado como "el derecho de dominio sobre una de dichas copias tras el abono del precio público correspondiente". Por el contrario en nuestra STS de 24 de marzo de 2004 "con apoyo en el principio de proporcionalidad" llegamos a una diferente, por cuanto "la puesta a disposición no puede contar con la dimensión pretendida por la recurrente de expedición de las copias que se considere conveniente por cada ciudadano".

Tal idea de proporcionalidad es la que late en los números 7 y 8 del artículo 37 de la LRJPA, y es la que ---sin duda--- ha seguido la Sala de instancia al estimar parcialmente el recurso y conceder al recurrente el derecho ---a su costa--- de las copias de los temas a tratar en la Convocatoria de la Junta.

Debe, sin embargo, rechazarse la objeción del recurrente de que la normativa (y consiguiente doctrina) de referencia lo es tan solo para los interesados ajenos a la Administración, debiendo rechazarse cuando, como en autos, se trata de un miembro de un órgano colegiado. Así lo establece en la actualidad, de forma directa, el artículo 38.3 de la LOFAGE (posterior a los hechos del recurso), que expresamente se remite al capítulo II del Título II de la LRJPA (artículos 22 a 27, desarrollados por el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo ---artículo 9º---), "sin perjuicio de las peculiaridades organizativas contenidas en la presente Ley o en su norma o convenio de creación"; y, así lo establecían ---en el momento de los hechos--- las normas que, con acierto, se invocan en la sentencia de instancia; esto es, Disposición Transitoria 1ª y artículo 2.2 de la LRJPA, que se remiten, entre otros, a los preceptos de referencia.

En consecuencia, también este segundo motivo ha de fenecer.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.