STS, 14 de Diciembre de 2001
| Ponente | CANCER LALANNE, ENRIQUE |
| ECLI | ES:TS:2001:9851 |
| Número de Recurso | 10129/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 14 de Diciembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 10129 de 1997 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de D. Felipe y Dª Teresa , contra sentencia de fecha 23 de Mayo de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias sobre convocatoria de Pleno Ordinario del Cabildo Insular de Lanzarote. Habiendo sido parte recurrida la Administración, representada y defendida por el Abogado del Estado.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; 1º) Declarar la inadmisibilidad de los recursos contencioso- administrativos de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona interpuestos por don Felipe y otra. 2º) No imponer las costas de los recursos.
Notificada la anterior sentencia, por la representación de D. Felipe y Dª Teresa se preparó recurso de casación, que por providencia de 26 de Noviembre de 1997 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por los recurrentes se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que formuló sus consideraciones fácticas y jurídicas y terminó suplicando a la Sala dicte sentencia declarando haber lugar al mismo casando la sentencia impugnada y declarando que la actuación de la administración recurrida vulneró el derecho fundamental invocado por mis mandantes, con expresa imposición de las costas causadas al Cabildo Insular de Lanzarote.
Comparecida la parte recurrida, se admitió a trámite el recurso por providencia de 26 de Noviembre de 1997, concediéndose un plazo de treinta días al recurrido para que formalizara su escrito de oposición, que tuvo entrada en el Registro General el día 4 de Enero de 1999 y en el que suplicaba a Sala dicte sentencia por la que se declare no haber lugar a este recurso.
Conferido traslado al Ministerio Fiscal, evacuó el trámite por escrito en el sentido que procede la estimación del presente recurso de casación en los términos que acaban de expresarse.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 11 de Diciembre de 2001 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
El primer motivo de casación se articula al amparo del art. 95,1,3º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en la versión de la Ley 10/1992, vigente a la fecha de los hechos. Se citan como normas infringidas, el art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el art. 24.1 de la Constitución, preceptos que el recurrente considera vulnerados porque la sentencia ha incurrido en incongruencia omisiva, al no haberse pronunciado sobre todas las actuaciones administrativas sometidas a la decisión del Tribunal Superior como vulneradoras del derecho fundamental de participación política del artículo 23.1 de la Constitución. Concretamente la argumentación de la sentencia solo es referible a la actitud que los demandantes conceptuaban como «vía de hecho», relativa a la no convocatoria de los Plenos ordinarios del Cabildo correspondientes a los meses de Noviembre de 1996 y Enero de 1997, sin atender a que también fue objeto de impugnación en el recurso acumulado 2562/96, la resolución del Presidente del Cabildo de 23 de Diciembre de 1996, por la que se desconvocó indefinidamente la sesión plenaria que debía celebrarse en esa misma fecha. Acto que fue objeto del escrito de ampliación de 24 de Diciembre de 1996; ampliación a la que se accedió por el Tribunal sentenciador, y que fue objeto en la demanda y contestación de la controversia individualizada.
Examinada la sentencia impugnada se observa que para llegar a la decisión de inadmisibilidad del recurso por falta de acto administrativo recurrible, expone como único fundamento que, para que haya acto revisable por esta jurisdicción, es preciso conforme a la regulación administrativa del silencio, y la que se establece en el art. 8º.1 de la Ley 62/1978, por la que se seguía este contencioso, una previa solicitud del interesado, en este caso dirigida a la convocatoria de la sesión mensual del Pleno del Cabildo, sobre la que guardara silencio la Administración. No constando que esa solicitud se hubiera formalizado por los demandantes. Y efectivamente, tal como los ahora recurrentes en casación aducen, y corrobora el Ministerio Fiscal en el traslado que le ha sido conferido en esta instancia, ni directa, ni indirectamente las argumentaciones de la sentencia son extendibles a ese acto expreso y escrito de 23 de Diciembre de 1996, por el que el Cabildo decidía desconvocar indefinidamente la sesión convocada para ese día, pues se trataba de un acto expreso, al que no era referible la teoría del silencio que constituye la base de la argumentación de la sentencia impugnada. Había, pues, tres actos y sobre uno no se pronunció la sentencia, por ello incurrió en incongruencia.
La aplicación del art. 102.1.2º inciso final y 3º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción citada, en una primera lectura parece conducir a que estimado el motivo de incongruencia omisiva, deba casarse la sentencia impugnada, resolviéndose lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate. Declaración que conduce a consecuencias ilógicas si se aplica en su literalidad al caso que ahora se resuelve, pues un examen atento de las actuaciones permite advertir que en la contestación a la demanda, el Cabildo opuso, aparte de otros argumentos de fondo, unas excepciones de inadmisibilidad que hacían referencia, no a la de falta de acto administrativo impugnable que apreció la sentencia, sino a las de falta de legitimación de los recurrentes respecto de la no convocatoria de la sesión de Noviembre de 1996, y de interposición fuera de plazo, referida tanto a esa actividad omisiva, como al acto expreso de 23 de Diciembre de 1996. De modo que si esta Sala se atiene al resolver, después de casada la sentencia impugnada, a los términos en que aparece planteado el debate, habría que dejar imprejuzgada la decisión de inadmisibilidad pronunciada por el Juzgador de la anterior instancia, en lo concerniente a la actividad administrativa derivada de la no convocatoria de las sesiones de Noviembre de 1996 y Enero de 1997.
Es decir y, en conclusión, la lógica jurídica conduce a la necesidad de que se pase a decidir sobre la procedencia de los motivos segundo y tercero, dado que, precisamente plantean la procedencia o improcedencia de la declaración de inadmisibilidad en los términos declarados por la sentencia, que quedaría subsistente, según se ha dicho de aplicarse en su literalidad, el inciso final del art. 102,1,2º en relación con el 3º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Los motivos segundo y tercero se formulan al amparo del art. 95,,1,4º, L.J.C.A., en aquella anterior redacción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia . Citándose como infringidos, los arts. 37.1 y 8.2.c) de la LJC -versión de la Ley 10/92- y art. 24.1 de la Constitución, y la doctrina legal establecida en las sentencias del Tribunal Supremo de 18 de Octubre de 1986, 27 de Marzo de 1987, 16 de Febrero y 17 de Octubre de 1988, ente otras y la del Tribunal Constitucional, 127/1984, en el segundo motivo y art. 6º.1 de la Ley 62/1978, en relación también al art. 24.1 de la Constitución, y las sentencias del Tribunal Supremo de 28 de Marzo de 1985 y 9 y 20 de Mayo de 1988.
En uno y otro motivo se considera contraria a la normativa y jurisprudencia citada la solución de inadmisibilidad a que llega la sentencia impugnada, que aplica la técnica del silencio negativo a la falta de convocatoria de las sesiones del Pleno del Cabildo, exigiendo la previa solicitud de los consejeros al Presidente del Cabildo en reclamación de la celebración de las sesiones, confundiendo a la vez el régimen legal establecido para la celebración de las sesiones ordinarias de los órganos colegiados de las Corporaciones Locales, que es legal y preestablecido, y que no necesita petición de convocatoria, con el de las sesiones extraordinarias que sí la precisan, y la amplitud que debe darse el concepto de acto administrativo a efectos de protección de los derechos fundamentales, en este caso del de participación política del art. 23 de la Constitución.
Ciertamente carece de toda consistencia jurídica la argumentación de la sentencia impugnada, fundamentadora de la inadmisibilidad, ya que tratándose de una convocatoria de un pleno ordinario de un órgano colegiado de una Corporación Local, según se infiere de los arts. 46.1 de la Ley de Bases del Régimen Local 7/1985, art. 47 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, Decreto Legislativo 761/86 y art. 78 del Reglamento de Organización y Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, Real Decreto de 28 de Noviembre de 1986, la celebración estaba predeterminada por el acuerdo Plenario del Cabildo de 12 de Septiembre de 1996, con ritmo mensual y concreción en el segundo jueves de cada mes. Y en el caso de que la sesión no llegara a celebrarse, la actitud administrativa determinada por la no convocatoria a tiempo, se producía instantáneamente por esa vía negativa, con efectos perjudiciales en los derechos e intereses de los no convocados, sin necesidad de previa solicitud; originándose una situación jurídica de perjuicio frente a la que se podía reaccionar judicialmente, si se razonaba suficientemente que afectaba algún derecho fundamental de protección privilegiada, sin necesidad de previo requerimiento, o recurso administrativo, por la vía del proceso de la Ley 62/78, según se infiere de los arts. 6º y 8º de la Ley 62/78. Visto que en ese proceso especial el concepto de acto administrativo que ha de manejarse debe ampliarse para comprender no solo las manifestaciones formalizadas del actuar de la Administración Pública, sino también a las disposiciones generales, y a toda actuación jurídica o material, positiva o por omisión, incluidas las «vías de hecho», imputable a la Administración, que incida sobre derechos fundamentales sujetos a la tutela judicial privilegiada que el proceso de la Ley 62/1978 ofrece. Y ello por resultar así ineludible dada la conexión que existe según el art. 53.2 de la Constitución entre el amparo judicial y el amparo constitucional, que hace lógicamente extensibles las previsiones de los artículos 41.2 y 43.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979 de 3 de Octubre, a la regulación del posible objeto del amparo judicial privilegiado de la Ley 62/1978.
En el caso de autos, no se estaba ante un supuesto de silencio administrativo negativo, como entendió la sentencia impugnada, que reclamara la denuncia del interesado para que, a través de la ficción jurídica del silencio, se abriera la posibilidad de acudir a la vía revisora judicial. Se trataba, por el contrario, de una actividad manifestada por vía omisiva -la no convocatoria obligada- que se producía en el mismo momento en que no se actuó cuando debió legalmente hacerse. Actitud omisiva que si se sigue la doctrina científica mas frecuente, no merecería la calificación de acto tácito, pues no hay discordancia entre la voluntad manifestada y la que se quería manifestar, pero que pudiera inferirse por aplicación de las reglas de la lógica, pues aquí quien manifestaba esa actitud, el Presidente del Cabildo, no quería convocar la sesión en la fecha predeterminada y la conducta a través de la que exteriorizaba esa voluntad, al adoptar una actitud pasiva no convocando las sesiones de Noviembre de 1996 y Enero de 1997, era totalmente coincidente con lo que se quería manifestar. Se trataba, pues, de un acto expreso, pero no manifestado por escrito, ni oralmente, sino a través de una actitud material, de un no hacer, que técnicamente encajaba en las denominadas vías de hecho. Pero desde luego impugnable por esa vía privilegiada del proceso de la Ley 62/1978, pues razonablemente la interposición de los respectivos recursos, se relacionaba con la afectación, por esa conducta pasiva, del derecho de participación, del art. 23 de la Constitución.
Por consiguiente los motivos aludidos debieron ser estimados.
El recurrente alega un cuarto motivo de casación, también al amparo del art. 95,1,4º L.J.C.A., en la versión citada, al entender que la sentencia vulnera el derecho de participación política del art. 23 de la Constitución.
El motivo ha de ser desestimado es esta perspectiva casacional, pues según se infiere de lo hasta ahora expuesto, la sentencia impugnada se limitó a declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Sin haber, por tanto, entrado a conocer del fondo del asunto, que es a lo que se refiere el motivo ahora examinado y las argumentaciones que lo sustentan. De modo que al no haber sido examinada por la sentencia la problemática derivada del art. 23.1 de la Constitución, mal pudo haberla infringido. Todo ello sin perjuicio de que, como luego se verá, el fondo del asunto sea examinado por este Tribunal, a consecuencia de que, estimada la concurrencia de los otros motivos casacionales, y conforme al artículo 102.1. 3º, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, siempre en aquella anterior redacción, entre a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate.
Debe, pues, pasarse a dilucidar sobre los problemas planteados en la instancia anterior, y de entre ellos, en primer lugar sobre las excepciones de inadmisibilidad al recurso contencioso-administrativo entonces opuestos, que hacían referencia a la carencia de legitimación de los demandantes respecto del acto que surge de la no celebración de la sesión del 14 de Noviembre de 1996, y la interposición fuera de plazo en relación a ese acto y al de 23 de Diciembre de 1996.
Una y otra excepción deben ser desestimadas. La primera, porque hubieran o no aceptado los demandantes la celebración de la sesión extraordinaria el mismo día 14 de Noviembre de 1996, es claro que ello no suponía estar de acuerdo con la no convocatoria y celebración de la ordinaria prevista para ese día, como lo demuestra el hecho de la interposición del contencioso, contra, entre otros, en acto negativo, lo que excluía la aplicación del art. 63.1,b) de la Ley de Bases del Régimen Local, que el demandado invocaba a esos efectos. Siendo indudable que los entonces demandantes, miembros del Cabildo, tenían legitimación para concurrir a la vía judicial de amparo, por cuanto que habían de verse beneficiados en sus derechos de prosperar las pretensiones procesales que se esgrimían en la demanda -anulación de los actos negativos configurados por la no convocatoria, y celebración de las sesiones omitidas-. Y, en cuanto a la interposición fuera de plazo, porque difícilmente cabía decir que no se había respetado el plazo de 10 días fijado por el art. 8º.1 de la Ley 62/1978, para plantear el recurso que deba seguirse por esa vía privilegiada de protección jurisdiccional, frente al acto expreso y escrito de 23 de Diciembre de 1996, cuando consta que el escrito de ampliación del recurso que hasta entonces se seguía contra el de 14 de Noviembre de 1996, se presentó el día 24 de ese año mes de Diciembre. Y en lo que concierne a la indicada anterior sesión y a la de Enero de 1997, la configuración negativa de esos actos, que no se expresaban por escrito, sino a través de una actitud material de no hacer, conduce a que o bien, al no haber existido comunicación en forma de los actos ni, por tanto, indicación de los recursos, la vía para recurrir quedara abierta hasta tanto los interesados se dieran por enterados, recurriendo en forma, o bien a que la posibilidad de recurrir debiera entenderse mantenida en tanto persistiera la situación de hecho creada por la actitud negativa del Cabildo.
Por lo que hace al fondo del litigio, conforme se establece por la constante doctrina de este Tribunal, cuya frecuencia hace innecesaria su cita pormenorizada, el derecho de participación política del art. 23 de la Constitución, que los representantes populares, llevan a cabo mediante el ejercicio del cargo al que han accedido, está inmediatamente vinculado al de acceso al cargo, y no se agota en el acceso, sino que también comprende el ejercicio sin obstáculos no legales del cargo al que accedieron. Partiendo de lo expuesto es claro que la función representativa de los miembros del Cabildo Insular de Lanzarote, como los demandantes, era la de, en el desempeño de su cargo, participar en los asuntos públicos concernientes al mismo, singularmente mediante de las sesiones del Pleno Ordinario, a través de los que se desarrolla el Gobierno del Cabildo. Impedir la celebración de los Plenos Ordinarios, cuando era preceptiva legalmente, al haber sido precisada dentro de los márgenes mínimos legales por el órgano adecuado, entrañaba un grave quebranto del cargo público que desempeñaban como legítimo ejercicio de su derecho fundamental de participación popular, según el art. 23 de la Constitución. Se había, pues, producido a través de los actos impugnados la vulneración de ese derecho fundamental, por lo que la demanda debió prosperar.
En cuanto a las costas, al estimarse la casación, cada parte soportará las suyas de este recurso de casación. Y en lo que respecta a las de la primera instancia, se condena al demandado, Cabildo Insular de Lanzarote al pago de las mismas, conforme al art. 10 de la Ley 62/1978.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
Que dando lugar al recurso de casación interpuesto por D. Felipe y Dª Teresa , debemos revocar y revocamos la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas de Gran Canaria), de 23 de Mayo de 1997, dictada en sus recursos acumulados, 2562/96 y 199/97, sobre convocatoria de Pleno Ordinario del Cabildo Insular de Lanzarote.
Que, rechazando las excepciones de inadmisibilidad y estimando, como estimamos los recursos contencioso-administrativo antes citados, nº 2562/96 y 199/97 interpuestos por los citados Sr. Felipe y Sra. Teresa , debemos declarar y declaramos que la negativa de la Presidencia del Cabildo Insular de Lanzarote a convocar los plenos ordinarios a que se hace referencia en esta sentencia, vulneró los derechos fundamentales de participación de los demandantes establecidos por el artículo 23 de la Constitución.
Que debemos declarar y declaramos el derecho de los actores a que proceda en forma a la convocatoria y celebración de las sesiones del Cabildo Insular de Lanzarote, conforme al régimen legal preestablecido, y ello con los apercibimientos legales.
Cada parte soportará las costas por ella causadas en la casación. Respecto de las primera instancia, se condena al Cabildo Insular de Lanzarote al pago de las mismas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Enrique Cancer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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