STS, 15 de Diciembre de 2003

La Sentencia recurrida dispone: "FALLAMOS:

1. Se estima parcialmente el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de L'Eliana, de 16/Diciembre/93, por el que se aprueban los convenios colectivos reguladores de las condiciones de trabajo durante la anualidad de 1993 y sucesivos, del personal funcionario y del personal laboral a su servicio.

2. Se anulan, por ser contrarios a derecho, los preceptos del Convenio Colectivo suscrito entre el Ayuntamiento de L'Eliana y su personal funcionario, aprobado por el Acuerdo plenario antes reseñado, y que se recogen en el fundamento jurídico cuarto de esta resolución.

3. No procede hacer imposición de costas."

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado, en representación de la Administración. En el escrito de interposición, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "dicte sentencia por la que, estimándolo, case y revoque la recurrida, declarando en su lugar que procede la estimación del recurso jurisdiccional interpuesto por la representación del Estado y en consecuencia la anulación del acuerdo del Ayuntamiento objeto del recurso."

Admitido a trámite el recurso, se remiten las actuaciones a la Sección Cuarta y, por Providencia de 18 de junio de 1999, se da traslado del escrito de interposición al procurador don Álvaro Goñi Jiménez, a fin de que formalice su oposición, en representación del Ayuntamiento de La Eliana, lo que verifica mediante escrito presentado con fecha 29 de julio de 1999 en el que solicitó a la Sala "dicte sentencia por la que desestimando todos y cada uno de los motivos de casación expuestos por el recurrente, confirme en todo la resolución recurrida."

De conformidad con las normas de reparto que operan en la Sala Tercera, se remiten las actuaciones a esta Sección Séptima y, por Providencia de 8 de julio de 2003 se señala para la votación y fallo el día 9 de diciembre de 2003, en que han tenido lugar.

El Abogado del Estado impugnó el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de la La Eliana (Valencia) por el que se aprobaron el convenio colectivo para su personal laboral y las normas reguladoras para sus funcionarios, uno y otras para el año 1993. La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana ahora recurrida estimó en parte el recurso y anuló diversos preceptos de las segundas. En particular, los artículos 10 (que contemplaba un descanso diario superior a veinte minutos), 11 (que contemplaba permisos diferentes de los previstos con carácter general), 17, 18, 20 (que adoptaban medidas en materia de clases pasivas) y 34 d) y e) (que preveían la designación por las secciones sindicales de un miembro en los tribunales de acceso a la función pública ocupando la plaza de un funcionarios de carrera).

La Sala de instancia, desestimó, en cambio, las pretensiones del Abogado del Estado respecto del convenio colectivo por entender que la demanda solamente esgrimía en su contra argumentos genéricos que no se traducían en la imputación de infracciones concretas de la legalidad. Y, por lo que se refiere a las normas sobre los funcionarios, rechazó que la contravinieran los artículos 2 (normas supletorias), 9 (calendario laboral), 13 (retribuciones salariales), 15 (reconocimiento médico), 23 (matrícula de estudios), 34 a), b) y c) (competencias de los delegados de personal), 37 (secciones sindicales), 38 (servicios mínimos y derecho de huelga) y 39 (convocatoria de asamblea general).

Son dos los motivos de casación que formula el Abogado del Estado. El primero, al amparo del artículo 95.1.3º imputa a la Sentencia la infracción del artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción por incurrir en el vicio de incongruencia. Eso sucede a juicio del recurrente porque, a diferencia de lo que señala la Sentencia, la demanda sí concretaba la impugnación del convenio colectivo y, en todo caso, la Sala debió tener presente para pronunciarse sobre ella el contenido del requerimiento que la Administración dirigió al Ayuntamiento de La Eliana antes de acudir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. De la demanda y del requerimiento surgen con claridad las razones por las que el Abogado del Estado considera contrario a Derecho el convenio colectivo y eso exigía que la Sala se hubiera pronunciado sobre ellas. Al no haberlo hecho habría incurrido en la incongruencia que denuncia. Incongruencia que también se produciría desde el momento en que la Sentencia se pronuncia en este punto de un modo que no había sido pedido por el Ayuntamiento de La Eliana.

El motivo no puede prosperar porque la Sentencia sí se refiere a la impugnación del convenio colectivo y a la razón por la que la Administración sostiene que no es conforme a Derecho y lo hace a pesar de que la demanda se limita a decir que, tal como se apuntó en el requerimiento que en su día se hizo al Ayuntamiento, "determinados artículos y disposiciones" del convenio infringen la legalidad. Con independencia de que es en la demanda donde se ha de fijar la posición del actor, según el artículo 69 de la Ley de la Jurisdicción, la Sala tiene presente lo que sostuvo la Administración en el requerimiento. Por eso puede decir que son insuficientes los argumentos aportados para afirmar que las previsiones del artículo 12 del convenio colectivo conducen a la infracción de los límites al incremento de la masa salarial que estableció el Real Decreto-Ley 1/1993, de 8 de enero, ya que de eso sólo se habla en ese escrito mientras que nada dice al respecto la demanda. Y, teniendo presente lo que la Administración manifestó al requerir al Ayuntamiento, echa en falta datos o elementos de juicio que apoyen su pretensión de nulidad. Por tanto, podrá discutirse del acierto o desacierto de la Sentencia en este particular extremo pero no se puede decir que no haya respondido al mismo. Por otra parte, tampoco cabe pretender la incongruencia desde la perspectiva de que da lo que no se ha pedido porque el juicio efectuado por la Sala de Valencia conduce necesariamente a la conclusión a la que llegó desde el momento en que estableció la falta de argumentos con los que la demanda sostuvo la disconformidad a Derecho del artículo 12 del convenio colectivo por la razón apuntada.

Se puede añadir otra razón para descartar este motivo. Lo que el Abogado del Estado reprocha al artículo 12 del convenio colectivo es que, mientras establece que las retribuciones básicas del personal laboral serán las previstas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, señala, en cambio, que las cuantías de las complementarias serán fijadas por el Pleno de la Corporación, pudiendo superar así los límites establecidos legalmente. Exactamente lo mismo que dispone para los funcionarios el artículo 13 de las normas pactadas para ellos. La Sentencia considera a propósito de este último que no se aduce razón concreta de la que se deduzca infracción alguna. De ahí que, reputándolo un reproche genérico desestime la impugnación dirigida contra él, pronunciamiento este último que no ha sido tachado de incongruente por el Abogado del Estado a pesar de la identidad que presenta con el que se refiere al convenio colectivo. Lo que nos confirma en la procedencia de rechazar el primer motivo de casación.

El segundo motivo de casación, al amparo esta vez del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, pretende la anulación de los preceptos que regulan las condiciones de trabajo de los funcionarios que la Sala de Valencia consideró conformes a Derecho. Veámoslos uno por uno.

1. El artículo 2 (normas supletorias) lo impugna el Abogado del Estado porque considera que prescinde del esquema de fuentes que rige en materia local ya que antepone las normas municipales al resto del ordenamiento jurídico. No es así, sin embargo, como puso acertadamente de manifiesto la Sentencia de instancia. El artículo 1 precisa que tienen carácter supletorio respecto de las normas de rango superior que existan o puedan existir. Por tanto, no invierte el orden de las fuentes. Solamente se vuelve a remitir, respecto de ese ámbito en el que operan, a la legislación vigente en lo que no se contemple en la regulación aprobada por el Ayuntamiento.

2. El artículo 9 (calendario laboral) es cuestionado por el recurrente porque la jornada laboral prevista no alcanza las horas semanales establecidas por la Instrucción de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 21 de diciembre de 1983, modificada por las Resoluciones de 27 de agosto de 1985 y de 1 de julio de 1992 que lo fijan en treinta y siete horas y media, y tampoco las cuarenta horas que han de cumplir quienes presten servicios en régimen de especial dedicación según la Resolución de 1 de julio de 1992, pues se queda en treinta y cinco. Y, según el artículo 94 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, añade, la jornada de los funcionarios de la Administración Local será en cómputo la misma que se fije para la Administración Civil. Por su parte, la Sala de Valencia, después de recordar que la Ley 30/1984 no fija ningún horario, indicó que la única singularidad en la jornada prevista en los Anexos es el horario especial de la semana fallera, para la que se fija una jornada de 9 a 14 horas desde el 15 al 18 de marzo, ambos incluidos. A este respecto, la Sentencia concluía diciendo que la manifiesta flexibilidad existente en esta materia, tal como se aprecia en las instrucciones y resoluciones dictadas hasta la fecha, amparaba la legalidad de esa peculiaridad.

   Para que pudiera prosperar el planteamiento del Abogado del Estado habría tenido que señalar que el horario fijado en el Anexo I de las normas reguladoras impide que se cumpla, en el cómputo anual al que alude el artículo 94 de la Ley 7/1985, la jornada establecida para los funcionarios de la Administración Civil. Pero no lo hace. Por su parte, en ese Anexo I, se fija el horario del personal de las oficinas municipales de 8 a 14,30 horas de lunes a jueves y de 8 a 14 horas los viernes y, además, se dispone que las restantes horas, "hasta completar la jornada legal vigente", se cumplirán mediante un turno de guardia semanal vespertino de tres horas que se prestará de 16 a 19 horas de septiembre a junio. Por tanto, hemos de rechazar esta impugnación, en línea con lo que señalan las Sentencias de esta Sala de 19 de febrero de 1996 y de 13 de julio de 1995.

3. El artículo 13 (retribuciones salariales) es impugnado porque, si bien dice que las retribuciones básicas a percibir por el personal sujeto a estas normas serán las fijadas por la Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en cambio establece que la cuantía de las retribuciones complementarias será fijada por Acuerdo Plenario de la Corporación. El Abogado del Estado se limita a añadir que los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984 tienen la consideración de bases del régimen estatutario. Según se ha dicho, la Sentencia descartó esta impugnación por su carácter genérico. Nosotros coincidimos con su apreciación porque del tenor del artículo 13 no se deduce que el Ayuntamiento haya de infringir los preceptos indicados ni las Leyes de Presupuestos al fijar esa cuantía.

4. El artículo 15 (reconocimiento médico) es considerado contrario a Derecho porque prevé que, después del que ha de hacerse anualmente podrán, en su caso, adoptarse medidas tendentes a la adaptación al puesto de trabajo o a la movilidad en el mismo, posibilidad esta última que infringe el contenido del derecho al cargo al que se refiere el artículo 141. 1 del Real Decreto Legislativo 781/1986 y el del artículo 20.1 e) de la Ley 30/1984, modificada por la Ley 23/1988, en cuanto exige en tales casos un expediente contradictorio. Ahora bien, como recuerda la Sentencia de Valencia, este artículo 15 no sólo prevé un procedimiento contradictorio para esos supuestos --requiere la audiencia del interesado y de la Sección Sindical-- sino que es una transcripción del artículo 20.1.e) de la Ley 30/1984, que contempla la posibilidad de remoción por falta de capacidad para el desempeño del puesto de trabajo. Por otro lado, tiene razón la Sala de instancia cuando dice que se está confundiendo el derecho al cargo con el derecho a desempeñar un concreto puesto de trabajo, distinción que está clara en el artículo 141.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986. Por tanto, ha de ser desestimado el motivo también en este extremo.

5. El artículo 23 (matrícula de estudios) contraviene, dice el Abogado del Estado, lo dispuesto en la disposición adicional cuarta de la Ley 11/1960, de 12 de mayo, cuya vigencia confirma el Real Decreto 480/1993. Ese precepto prohibe a las corporaciones locales conceder aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de sus funcionarios. La Sentencia de instancia, a diferencia de lo que resolvió sobre las subvenciones de natalidad y otras prestaciones sociales previstas en los artículos 17, 18 y 20 de las normas reguladoras, que anuló por ser contrarias a la disposición adicional citada, no hizo lo mismo con la ayuda de 30.000 pesetas para gastos originados en la matriculación en Facultades, Escuelas Técnicas u otros Centros Oficiales prevista en el artículo 23. La razón por la que rechazó su impugnación estriba en que situó la ayuda en el contexto del derecho a la formación de los trabajadores que encuentra su cobertura genéricamente en los artículos 35.1 y 40.2 de la Constitución y de manera específica en el artículo 18.2 d) de la Ley 30/1984, en el artículo 72 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 o en el Título V del Acuerdo entre la Administración y los Sindicatos relativo al período 1992-1995. Y también la consideró justificada por el principio de eficacia que debe presidir la acción administrativa, el cual impide a la Administración desentenderse de la tarea de promover los medios necesarios para la mejora de las capacidades profesionales del personal a su servicio. El motivo, tal como ha sido formulado, no puede prosperar porque no cabe calificar como medida de previsión o derecho pasivo la ayuda que aquí se prevé. Y es a los derechos pasivos a los que se refieren las disposiciones adicionales de la Ley 11/1960 que se citan como infringidas.

6. El artículo 34 (competencia de los delegados de personal) prevé el derecho de estos delegados a recabar y recibir información de la corporación en todos los asuntos relativos al personal (a), a emitir informe con carácter previo a la adopción de acuerdos de todos los órganos municipales en esa materia o sobre premios y sanciones y sobre el régimen y la forma de prestación de los servicios por el personal municipal (b). Igualmente, les faculta para plantear ante los órganos correspondientes del Ayuntamiento cuantos asuntos procedan en materia de personal, régimen de prestación de servicios, condiciones generales de seguridad e higiene en el trabajo, régimen de asistencia, seguridad y previsión social en lo que sea competencia de la Corporación (c). El Abogado del Estado los impugna así como, también, recurre la previsión por la que se acuerda incluir un miembro previamente designado por la sección sindical que ocupe la plaza de funcionario de carrera en los tribunales que juzgan las pruebas de acceso a la función pública (d). Se limita a decir el recurrente que las competencias de estos delegados vienen determinadas por el artículo 9 de la Ley 9/1987, por lo que hay que entender que lo considera infringido por las previsiones mencionadas. Luego explica, en relación con los informes previos, que según el principio establecido por el artículo 83.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, serán facultativos y no vinculantes y que no hay disposición legal alguna que permita el sometimiento de los órganos municipales cuando decidan sobre estos asuntos a informes previos de los delegados de personal. Lo que, por otro lado, sería impracticable y llevaría a la paralización del expediente administrativo en el supuesto de que no se emitiesen. Concluye este apartado diciendo que se infringe con ello el artículo 32 de la Ley 7/1990, al no ser materia negociable, siendo ésta una competencia básica del Estado.

   Antes de abordar los restantes aspectos de estas alegaciones, hemos de decir que la Sala de instancia, estimando en ese punto la demanda, anuló los apartados d) y e) del artículo 34 y que en el d) es donde se prevé la designación por las secciones sindicales del miembro de los tribunales de acceso a la función pública ocupando plaza de funcionario. Por tanto, está claro que no tiene objeto el motivo en este extremo. En cuanto, a lo demás, la Sala de Valencia justificó su rechazo a las pretensiones del Abogado del Estado respecto de los apartados a), b) y c) de este artículo de las normas reguladoras en que el primero es reproducción del artículo 9.1 de la Ley 9/1987; y el segundo, aun cuando amplíe los supuestos a todos los asuntos de personal en lugar de reducirlos a los contemplados en el artículo 9.2 de esa misma Ley, no es por esa razón merecedor de ser anulado porque contempla informes no vinculantes; y del tercero dice que se limita a refundir facultades dispersas en los números 5 a 8 de ese artículo 9 y en el artículo 32, siempre de la Ley 9/1987, al tiempo que concreta la facultad negociadora de la junta de personal también prevista en esa Ley. Vistos los términos del artículo impugnado y teniendo presentes los argumentos de la Sentencia, no vemos razones que lleven a considerar contrarias a Derecho la genérica facultad de los delegados de recibir y recabar información en asuntos de personal; ni la de informar sin carácter vinculante en la adopción de acuerdos en materia de personal, considerando aquí, además, que la citada Ley no sólo prevé, como apuntó la Sentencia, el informe de las juntas de personal y de los delegados en unos casos, sino que en otros ha dispuesto que sean oídos (artículo 9.4); ni tampoco su iniciativa para plantear y negociar asuntos de este tipo, siendo convincente argumentación con la que la Sentencia recurrida rechaza las pretensiones del Abogado del Estado.

7. El artículo 37 (secciones sindicales) es impugnado en cuanto atribuye a los delegados sindicales 20 horas para la realización de sus funciones porque, según el Abogado del Estado, no existe disposición alguna en que fundar tal derecho ya que el crédito de horas mensuales al que se refiere al artículo 11 de la Ley 9/1987 para los miembros de la junta de personal y delegados en centros de hasta cien funcionarios es de 15 horas mensuales. La Sentencia rechazó la impugnación por considerarla falta de concreción, mientras que el contenido del artículo 37 es una transcripción casi exacta del artículo 11 citado en relación con los preceptos concordantes de la Ley Orgánica de Libertad Sindical. Seguramente se refiere la Sala a que no consta en las actuaciones, ni el Abogado del Estado ha acreditado, que el número de funcionarios del Ayuntamiento sea inferior a 101. Por eso, desestimó la demanda y ante la falta de ese dato que debió ser aportado, nosotros rechazamos ahora el motivo que insiste en este aspecto.

8. El artículo 38 (servicios mínimos y derecho de huelga) dispone en su apartado segundo que la Corporación y el comité de huelga regularán los servicios mínimos que deban funcionar durante la misma. Dice el Abogado del Estado que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la competencia para determinar tales servicios en los Ayuntamientos corresponde a los Alcaldes y que, si bien es deseable la consulta a los representantes de los trabajadores, en ningún caso puede suponer un requisito de validez del correspondiente Decreto de la Alcaldía. La Sentencia, por su parte, recuerda que el artículo 10.2 del Real Decreto-Ley 17/1977, en la interpretación que ha recibido de la jurisprudencia constitucional, encomienda la fijación de esos servicios a la autoridad gubernativa, pero también indica que el artículo 38.2 de las normas reguladoras aprobadas por el Ayuntamiento de La Eliana no prevé que esa determinación se haga concertadamente entre la Corporación y la junta de personal, razón por la cual rechaza esta impugnación. Tiene, de nuevo, razón la Sala de Valencia. La disposición que el Abogado del Estado combate no lleva necesariamente a la conclusión de que el Ayuntamiento y el comité de huelga han de señalar de común acuerdo los servicios mínimos en los casos en que proceda exigirlos.

9. El artículo 39 (convocatoria y asamblea general) prevé en su apartado f).2 que el total de las reuniones que se celebren dentro de la jornada de trabajo no han de superar las seis horas mensuales. Para el Abogado del Estado esto supone una infracción del artículo 42 de la Ley 9/1987, que solamente contempla un máximo de 36 horas anuales al efecto, mientras que aplicando la regla señalada se llegaría a las 72 horas anuales. La Sentencia desestimó esta impugnación en atención a que la Sentencia del Tribunal Constitucional 43/1996 ha declarado que el artículo 42.1 de esa Ley no puede considerarse norma básica, pues concreta excesivamente el número de horas por el que pueden autorizarse reuniones en el centro de trabajo durante la jornada laboral. De ahí que para la Sala de Valencia la mayor extensión de ese derecho por vía negocial no comporte la nulidad denunciada por el Abogado del Estado. Efectivamente, esa Sentencia dice que el límite de las 36 horas es susceptible de desarrollo por norma autonómica y que el artículo que lo establece no tiene carácter básico. No obstante, no cabe tener por norma autonómica a un acuerdo municipal y la circunstancia de el artículo 42.1 de la Ley 9/1987 no sea básico tiene, ciertamente, consecuencias de relieve para el legislador autonómico pero no para el Ayuntamiento que está sujeto a las determinaciones legales y no puede ampliar, como aquí claramente ocurre, el límite establecido por la Ley. En consecuencia, la Sentencia es en este particular aspecto contraria a Derecho, procediendo la estimación del motivo formulado por el Abogado del Estado.

La estimación del motivo comporta la anulación de la Sentencia y nos obliga a resolver el recurso contencioso-administrativo. Hemos de hacerlo anulando, además de los preceptos que la Sentencia de instancia estimó ilegales, por las mismas razones en ella expresadas, sobre las que no se ha planteado objeción alguna, el artículo 39 f) 2 de las normas reguladoras dictadas para los funcionarios del Ayuntamiento de La Eliana. Es decir, estimando parcialmente el recurso del Abogado del Estado, hemos de acordar la anulación de los artículos 10, 11, 17, 18, 20, 34 d) y e) y 39 f) 2 de las Normas Reguladoras entre el Ayuntamiento de La Eliana y el Personal Funcionario a su servicio para el año 1995.

A tenor de lo establecido por el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas en la instancia, debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,