STS, 9 de Marzo de 2001
| Ponente | RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ, JORGES |
| ECLI | ES:TS:2001:1880 |
| Número de Recurso | 2143/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 9 de Marzo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Marzo de dos mil uno.
En los recursos extraordinarios de casación contra la sentencia dictada el 15 de noviembre de 1995 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña; en autos de recurso contencioso-administrativo contra convenio urbanístico; recursos de casación que han sido interpuestos ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don Pedro Rodríguez Rodríguez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Vacarisses (Barcelona), por el Procurador Don Julián del Olmo Pastor, en representación de la entidad mercantil Eurofinc, S.A., que comparece como recurrente y recurrida, y por el Procurador Don Enrique Sorribes Torra, en representación de Don Bernardo , Doña Flora y Don Lázaro , quienes también comparecen como recurrentes y recurridos; resultando los siguientes:
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha conocido del recurso número 520/92, promovido por la representación de Don Bernardo , Don Lázaro y la Asociación de Propietarios "DIRECCION000 " de Vacarisses (Eixample) en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Vacarisses (Barcelona) y codemandada la entidad Eurofinc, S.A., contra el acuerdo del Pleno de la Corporación municipal demandada de 22 de Octubre de 1991 por el que se celebró un convenio urbanístico con la entidad mercantil "Eurofinc, S.A" relativo a la gestión del Plan Parcial de la zona industrial Can Torrella de Vacarisses.
Dicho Tribunal dictó sentencia el 15 de Noviembre de 1995, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: 1) Que declaramos la inadmisibilidad de este contencioso en cuanto promovido por la Asociación de Propietarios " DIRECCION000 " de Vacarises (Eixample). 2) Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de D. Bernardo y D. Lázaro contra acuerdo del Ayuntamiento de Vacarisses de 23-10-91 por el que se aprobó el convenio concertado el día anterior con Eurofinc, S.A.; cuyos actos anulamos por no ser conformes a Derecho; y 3) Que declaramos no haber lugar a hacer pronunciamiento alguno sobre el resto de las peticiones de la demanda.- Sin costas."
Contra dicha sentencia prepararon casación las partes demandante, demandada y codemandada; los recursos fueron tenidos por preparados, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Comparecieron ante esta Sala el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez en nombre y representación del Ayuntamiento de Vacarisses (Barcelona); el Procurador Don Julián del Olmo Pastor, en representación de la entidad mercantil "Eurofinc, S.A.", quien comparece como recurrente y recurrida y el Procurador Don Enrique Sorribes Torra, en representación de Don Bernardo , Doña Flora y Don Lázaro , quienes igualmente comparecen como recurrentes y recurridos. Presentaron los correspondientes escritos de interposición de los recursos de casación que fueron admitidos a trámite, formalizando escrito de oposición las partes que también habían comparecido como recurridas.
Habiendo quedado las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo se acordó finalmente designar para dicho trámite la audiencia del día 7 de marzo de 2001, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan
La sentencia recurrida en casación precisa que en el escrito de interposición del recurso contencioso- administrativo consta que los actores han impugnado únicamente el acuerdo del Ayuntamiento barcelonés de Vacarisses de 23 de octubre de 1991, que aprueba un convenio urbanístico entre la Corporación y la entidad mercantil "Eurofinc, S.A". No admite, por ello, la pretensión de la parte demandante de extender el pleito a un convenio urbanístico anterior, celebrado el 6 de julio de 1990 con la entidad mercantil Algra, S.A.
La doctrina de la sentencia recurrida es correcta cuando considera que el escrito de interposición del recurso delimita el objeto del proceso. El artículo 57.1 de la Ley jurisdiccional aplicable al caso (LJCA), y en igual sentido el artículo 45.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA), exigen que se cite en el escrito de interposición el acto, la disposición, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne.
Se impone de esta forma una carga procesal al actor, que consiste en individualizar con precisión el objeto de la impugnación sobre el que deberá presentar las pretensiones correspondientes en el escrito de demanda. La jurisprudencia de este Tribunal es unánime al considerar que este acto procesal inicial, dominado por el principio dispositivo, determina el objeto preciso sobre el que se debe ceñir luego la función de control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Este objeto no puede alterarse posteriormente, salvo la posibilidad de ampliación del artículo 46 de la LJCA (artículo 36 de la LRJCA).
A la luz de estas consideraciones se enerva la pretensión esencial del recurso de casación presentado por la representación de Don Bernardo , Doña Flora y Don Lázaro . Se formula en el mismo un motivo único en el que se afirma que se han vulnerado normas del ordenamiento jurídico (artículo 95.1.4º LJCA) que no se precisan debidamente, lo que dificulta conocer con exactitud en qué se fundamenta la crítica de la sentencia.
En aras de una cumplida tutela judicial de la parte recurrente diremos, no obstante, que se pide con claridad en el motivo que extendamos el fallo estimatorio que anula el convenio urbanístico de 23 de octubre de 1991, para que alcance también al convenio antecedente, celebrado con la entidad mercantil Algra, S.A el 6 de julio de 1990.
El escrito de interposición del recurso formulado ante la Sala de instancia impide que esta pretensión pueda prosperar. Se ha expresado únicamente en el referido escrito que se impugnaba "la desestimación tácita de los recursos de reposición interpuestos en 18 de noviembre de 1991 contra el acuerdo del Pleno de 22 de octubre anterior por el que se otorgó convenio urbanístico con la entidad mercantil Eurofinc, S.A., relativo a la gestión del Plan Parcial de la zona industrial Can Torrella de Vacarises".
Tampoco es acogible la tesis, ya rechazada por la Sala "a quo", de que se puede efectuar y se ha efectuado una impugnación indirecta del Convenio urbanístico de 1990, que sería admisible en el escrito de demanda, aunque no se hubiera precisado en el escrito de interposición.
Conviene precisar la naturaleza de los convenios urbanísticos para aclarar nuestra respuesta negativa a esta tesis. En la sentencia de 15 de marzo de 1997 diferenciamos los convenios de gestión urbanística, para la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado, de los convenios de planeamiento, que tienen por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor. Aunque el convenio de planeamiento tenga dicha finalidad no se subsume entre las figuras de las disposiciones de carácter general, de la que participan en cambio las normas de planeamiento que, en su caso, deriven de él. El convenio de planeamiento es, y permanece, en la esfera de los simples convenios, por lo que no cabe su impugnación indirecta por la vía del artículo 39.2 de la LJCA.
Lo que acontece es que, como también dijimos en la sentencia expresada, la figura de los convenios urbanísticos aconseja tener presente la distinción doctrinal efectuada en la teoría general del Derecho entre el contrato y la convención. La convención no contiene sólo un juego de obligaciones recíprocas o entrecruzadas (contraprestaciones) sino también compromisos paralelos de la Administración y de la Entidad mercantil que lo concierta, dirigidos a un fin coincidente y común, que tiende al aseguramiento futuro de la ejecución de la modificación del Plan cuando, en su caso, se llegue a aprobar el mismo. Tales compromisos, paralelos o convencionales, tratan de fijar el régimen de una situación futura por lo que podrían asemejarse en su estructura a las disposiciones generales. No lo hacen en su naturaleza jurídica, que sigue siendo la de un simple convenio ajeno a ellas. El Convenio de planeamiento es un acuerdo preparatorio de la modificación de un Plan, y como tal resulta enjuiciable en este orden contencioso-administrativo (artículo 234 de la Ley del Suelo de 1976), sin perjuicio de que en el futuro lo sea asimismo la modificación o revisión del planeamiento que, en su caso, se adopte, sin que se pueda oponer en tal momento la excepción de cosa juzgada por el enjuiciamiento del convenio preparatorio anterior. Conforme a lo expuesto decae el recurso de Don Bernardo y otros.
La misma suerte desestimatoria corre el motivo primero de la entidad mercantil Eurofinc, S.A. Transcribe en parte su escrito de contestación a la demanda en la instancia para sostener la falta de legitimación de los demandantes en ella, al no ser aplicable, dice, el régimen de acción pública del artículo 235 del TRLS de 1976; insiste en que el convenio impugnado constituía una actuación meramente contractual del Ayuntamiento de Vacarises, a la que sería de aplicación la legislación de contratos o, como mucho, la de expropiación forzosa.
Tal planteamiento no es acogible; no es admisible reproducir en casación los argumentos esgrimidos en instancia sin hacer una crítica adecuada de la sentencia que se recurre. La impugnación formulada contra esta última se limita a negar sus afirmaciones con un razonamiento que no puede prosperar. Es obvio que se impugna un convenio urbanístico y una actuación municipal que ostenta inequívocamente tal carácter, siendo también evidente el interés legitimador que adorna a titulares de propiedades limítrofes con la actuación de que se trata.
El motivo segundo del recurso de la entidad Eurofinc, S.A. debe ser examinado en forma conjunta con el motivo primero del recurso del Ayuntamiento de Vacarises, ya que coinciden en alegar infracción (ex articulo 95.1.4º de la LJCA) del principio de seguridad jurídica que se garantiza en el artículo 9.3 de la Constitución, en relación con la excepción de acto firme y consentido del artículo 40 a) de la LJCA.
El alegato procesal que se formula en ambos motivos radica en afirmar que no se recurrió en tiempo y forma contra el acuerdo municipal de 6 de julio de 1990 por el que se aprobó el convenio urbanístico con Algra, S.A. y que estos actos, así como la liberación de la expropiación forzosa que se estableció en el expresado convenio, se han convertido en inatacables por ser firmes y consentidos conforme al artículo 40 a) de la LJCA; al no apreciarlo así la sentencia recurrida habría infringido el principio de seguridad jurídica, extremo en el que se extiende con amplitud el motivo formulado por el Ayuntamiento de Vacarises.
Un examen de las cláusulas del convenio de 22 de octubre de 1991, impugnado en este proceso, revela que no se da ninguno de los requisitos que se exigen para la excepción de acto firme y consentido que se opone. El convenio de 1991 dista mucho de ostentar el contenido meramente subrogatorio o confirmador que se afirma, lo que conduce a la desestimación de ambos motivos. La jurisprudencia interpreta el artículo 40 a) de la LJCA en forma estricta: aunque se basa en el principio de seguridad jurídica y en la necesidad de establecer topes temporales a la impugnación de la actuación administrativa, máxime cuando ésta ha sido consentida, debe relacionarse con el principio de efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, cuyo contenido normal es el enjuiciamiento del fondo de las cuestiones planteadas. Se exige por ello que entre el acto confirmatorio y el acto consentido exista una identidad tal que no se aprecie nada nuevo en los elementos del acto confirmatorio. En las sentencias de 29 de febrero de 2000 y de 2 de marzo de 2001 dijimos así que entre el acto firme o consentido y el confirmatorio del mismo o que lo reproduce deben existir las tres identidades - subjetiva, objetiva y causal - que determinan, conforme al artículo 1252 del Código civil, la cosa juzgada material. Se exige la presencia de los mismos hechos, el mismo expediente y los mismos interesados, así como que se reproduzca el acuerdo que se dictó en la resolución consentida, en fuerza de iguales fundamentos y dando respuesta a las mismas peticiones. El último acto no puede ampliar el anterior con declaraciones esenciales ni por fundamentos distintos. Ninguna de estas circunstancias se dan en los actos que se comparan en el caso.
El motivo segundo del Ayuntamiento de Vacarises coincide también con el tercero de la entidad Eurofinc, S.A. en invocar -ya en cuanto al fondo- infracción de los artículos 211 y 212 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978.
Aparte de la cita de disposiciones autonómicas, que están excluidas del conocimiento de este Tribunal Supremo, conforme a un criterio ampliamente consolidado de esta Sala, se traen a colación el artículo 79 de la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (artículo 172 del Texto Refundido de 1992), para defender que pueden utilizarse todas las formas de gestión que permite la legislación de régimen local cuando se fija la expropiación como sistema de actuación.
La invocación no puede prosperar ya que los preceptos que se invocan han sido declarados inconstitucionales y por tanto nulos en la STC 61/1997, de 20 de marzo, no pudiendo ser acogidos o aplicados por esta Sala después de tal pronunciamiento. En tal estado de cosas resulta obligado confirmar, conforme al sistema de fuentes aplicable al caso, la correcta doctrina de la sentencia recurrida. Declara ésta que el acuerdo municipal por el que se aprueba el convenio urbanístico con la entidad Eurofinc, S.A. se otorgó al amparo del Decreto 458/1972, sobre liberación de expropiaciones en los expedientes promovidos por razones urbanísticas. Esta disposición, puesta en relación con los artículos 211 y 212 del RGU, no permite que cuando el sistema de actuación es el de expropiación forzosa, la ejecución se lleve a cabo por un cauce distinto al de la gestión directa o el de la concesión administrativa. La expresión "podrán" del artículo 211 del RGU ha de interpretarse como la única opción válida que se autoriza como alternativa a la gestión directa por parte del Ayuntamiento. Por ello la adjudicación sin más trámites a Eurofinc, S.A. de la ejecución del sistema de actuación ha sido ilegal.
Procede la desestimación de los tres recursos y la consiguiente imposición de las costas dimanantes de ellos a las partes recurrentes, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por Procurador de los Tribunales Don Pedro Rodríguez Rodríguez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Vacarisses (Barcelona), por el Procurador Don Julián del Olmo Pastor, en representación de la Sociedad EUROFINC,S.A., y por el Procurador Don Enrique Sorribes Torra, en representación de Don Bernardo , Doña Flora y Don Lázaro , contra la sentencia dictada el 15 de noviembre de 1995 por la Sección Tercera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. E imponemos expresamente a los recurrentes las costas que dimanen de sus respectivos recursos.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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