STS, 1 de Septiembre de 2004

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLO:

En atención a lo expuesto la Sala acuerda:

1. - Desestimar las causas de inadmisibilidad invocadas por la parte demandada.

2. - Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Administración General del Estado contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Soria de 23 de diciembre de 1996 aprobando el Acuerdo sobre condiciones de Trabajo y retribuciones del personal funcionario de ese Ayuntamiento para los ejercicios 1996, 1997 y 1998, así como el Convenio Colectivo suscrito para el personal laboral al servicio de ese Ayuntamiento para los ejercicios 1996, 1997 y 1998, y en concreto contra el Capítulo V. apartados 2. 3. del Acuerdo sobre Condiciones de trabajo y retribuciones del personal del Ayuntamiento de Soria, y contra la Cláusula IV, punto 2 y punto 3. A).3 del Convenio Colectivo para el personal laboral al servicio de ese Ayuntamiento, ambos para los ejercicios 1996, 1997 y 1998; las que se anulan y dejan sin efecto de conformidad con lo señalado en los fundamentos jurídicos cuarto y sexto de la presente resolución.

3. - Desestimar el recurso interpuesto por la representación General de la Administración del Estado contra lo dispuesto en el Capítulo V. V.4 del Acuerdo descrito, y en consecuencia procede declarar el incremento del complemento específico y del complemento de trabajo (incentivos) para el personal funcionario y laboral respectivamente es conforme a derecho y no vulnera la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1996, de conformidad con lo expuesto en el fundamento jurídico quinto de la presente resolución.

4. - No procede hacer especial imposición de costas."

Contra dicha Sentencia han interpuesto recursos de casación la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de Soria, la Junta de Personal y el Comité de Empresa del Excmo. Ayuntamiento de Soria y el Ayuntamiento de Soria.

En los escritos de interposición presentados con fecha 27 de mayo de 1999, la Procuradora doña Elisa Hurtado Pérez, en representación de la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de Soria, la Junta de Personal y el Comité de Empresa del Excmo. Ayuntamiento de Soria, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "dicte Sentencia por la que, estimando el recurso y casando la sentencia recurrida, anule, de estimarse el primer motivo del recurso, la recurrida, procediendo a la remisión de las actuaciones al orden jurisdiccional competente o se repongan al estado y momento exigidos por el procedimiento adecuado o, en su caso, de estimarse el segundo motivo del recurso, se desestime la demanda interpuesta por la Administración del Estado, declarando ajustados a derecho los actos recurridos por dicha Administración y, en concreto, lo pactado en el Acuerdo sobre Condiciones de Trabajo y Retribuciones del Personal del Excmo. Ayuntamiento de Soria para los ejercicios 1996, 1997, 1998 y 1999". Y, en el caso del recurso de la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de Soria, "así como el Convenio Colectivo suscrito para el Personal Laboral al servicio del Ayuntamiento de Soria para los ejercicios 1.996, 1.997, 1.998 y 1.999."

Por su parte, don Alejandro González Salinas, en representación del Ayuntamiento de Soria, presentó escrito de interposición del recurso, con fecha 21 de mayo de 1999, solicitando a la Sala "dicte sentencia por la que, casando la recurrida y con expresa revocación de la misma, se declare; la inadmisión del recurso contencioso administrativo interpuesto en su día por la ADMINISTRACION DEL ESTADO, contra el mencionado Acuerdo del Ayuntamiento de Soria de fecha 23 de diciembre de 1.996, por el que se aprobaba el Acuerdo sobre condiciones de trabajo y retribuciones del personal funcionario de ese Ayuntamiento para los ejercicios 1996, 1997 y 1998, así como el Convenio Colectivo suscrito para el personal laboral al servicio de ese Ayuntamiento para los mismos ejercicios, y subsidiariamente, la íntegra desestimación del mencionado recurso contencioso administrativo, por la conformidad del acto recurrido con el ordenamiento jurídico (...)."

Admitidos a trámite los recursos, se remitieron las actuaciones a la Sección Cuarta y, por Providencia de 22 de septiembre de 2000, dado que no se personó la parte recurrida, se declararon conclusas las actuaciones.

De conformidad con las normas de reparto que operan en la Sala Tercera del Tribunal Supremo se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima y, mediante Providencia de 23 de abril de 2004, se señaló para la votación y fallo el día 20 de julio de 2004, en que han tenido lugar.

El Abogado del Estado a instancias del Gobernador Civil de Soria impugnó el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Soria de 23 de diciembre de 1996 que aprobó el Acuerdo sobre condiciones de trabajo y retribuciones del personal funcionario para 1996, 1997 y 1998 y el Convenio Colectivo del Personal Laboral para el mismo período. En particular, recurría: el incremento de las retribuciones por el encima del límite fijado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado (a); las cuantías del complemento específico de los funcionarios y de los incentivos del personal laboral (b); y la inclusión en las pagas extraordinarias de una mensualidad del complemento de destino (c). Previsiones recogidas en el Capítulo V, apartados 2, 3 y 4 y en las disposiciones adicionales cuarta y séptima del acuerdo y en la cláusula IV, puntos 2 y 3 A).3 y la disposición adicional tercera del Convenio Colectivo.

La Sentencia rechazó la causa de inadmisibilidad consistente en que, entrando en vigor el mismo 5 de mayo de 1997 en que se interpuso el recurso contencioso-administrativo la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, el competente para disponer esa interposición era el Delegado del Gobierno y no el Gobernador Civil. De ahí que los demandados sostuvieran que debía tenerse por no recurrida la actuación municipal por el transcurso del plazo para impugnarla. Entendió la Sala de Burgos que, siendo competente el Gobernador Civil, en las fechas en que se produjo su actuación para efectuar el requerimiento previsto en el artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de las Bases de Régimen Local, y para instar la interposición, este último acto ha de considerarse válido de acuerdo con el artículo 57 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. También rechazó la Sala de instancia la causa de inadmisión que apuntaba a su falta de jurisdicción para pronunciarse sobre el Convenio Colectivo, apoyándose, en este caso, en la Sentencia de esta Sala y Sección de 15 de mayo de 1997 (casación 7293/1995).

En cuanto al fondo, de las tres impugnaciones antes indicadas, la Sentencia desechó la segunda, pues no apreció que las cuantías del complemento específico de los funcionarios y de los incentivos del personal laboral se hubieran modificado en contravención de los límites fijados a los incrementos retributivos por el Real Decreto-Ley 12/1995. En cambio, estimó las otras dos. Así, consideró que la subida salarial prevista, igual al IPC más un 0,9% de la masa retributiva de 1995, infringía el artículo 4 de ese Real Decreto-Ley que limitaba las alzas para 1996 al 3,5% pues, en efecto, la subida del IPC prevista era del 3,5%, por lo que en este aspecto no había problema, pero al añadirse el 0,9%, se desbordaba ese tope. Precisaba, al respecto, que ese precepto era aplicable en virtud de los artículos 154.1 del Real Decreto Legislativo 781/1985 y 24.2 de la Ley 30/1984. También indicó la Sala que la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997, en su artículo 17.2 disponía que no experimentasen variación las retribuciones íntegras del personal al servicio del sector público con respecto a las de 1996 y el 19 hacía lo mismo respecto de la masa salarial laboral. Centrado el problema en si la aplicación de ese 0,9% suponía o no la superación del límite establecido, los demandados sostuvieron que se correspondía con una paga del 1% de la masa retributiva de 1994, percibida en 1995 y que, de no incluirse ahora, el alza de las retribuciones se quedaría por debajo del 3,5%. Ahora bien, la Sentencia se fijó en que, de acuerdo con la regulación anterior, el incremento lineal de 1% en el que se inscribe la paga mencionada se consolidaría de no producirse en años sucesivos elevaciones de las retribuciones superiores al 3%, pero no de ser superiores. Como el incremento permitido fue del 3,5%, la Sentencia resolvió que no procedía tener por consolidado ese aumento ni computarlo entre las retribuciones de 1995 a considerar. De esta manera, el acuerdo impugnado rebasa el límite establecido, lo que le hace ilegal. Además, recordó la Sala de Burgos, el artículo 18 de la Ley 41/1994, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, impide la aplicación del pacto en el que descansó tal incremento, el cual, advirtió, no puede ampararse en lo relativo al 0,9% en el apartado tercero de dicho precepto. Y las mismas consideraciones dedicó a las previsiones correspondientes al personal laboral.

En cuanto a la inclusión en las pagas extraordinarias de una mensualidad del complemento de destino, entendió la Sala de instancia que contrariaba los artículos 22.1 B) de la Ley 41/1994, de 20 de noviembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, y 21.1. B) de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997, que concretan el contenido de esa paga en una mensualidad del sueldo base y trienios, además de contradecir las normas de los artículos 4 del Real Decreto-Ley 12/1995, 93 de la Ley 7/1985, 1 y 2 del Real Decreto 861/1986, 23.2 c) de la Ley 30/1984 y 22 de la Ley 41/1994. Y lo mismo concluyó respecto de la inclusión en las pagas del personal laboral, junto al salario base y la antigüedad, de las retribuciones complementarias.

Los motivos de casación de los recursos de la Federación de Servicios Públicos de UGT de Soria, de la Junta de Personal y del Comité de Empresa del Ayuntamiento de Soria son sustancialmente los mismos. Expuestos sintéticamente consisten en lo siguiente: 1) Incompetencia de la jurisdicción [artículo 88.1 b) de la Ley reguladora], que refieren a cuanto hace relación al convenio colectivo, del que solamente pueden conocer los tribunales del orden social sin que quepa incluir en el mismo recurso y, ante una misma y única jurisdicción, dos documentos de naturaleza distinta: el acuerdo de los funcionarios y el convenio. 2) Infracción del artículo 4 del Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera, así como de los artículos 17.2 y 19 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1997 y 23.2 c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto [artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción]. La infracción se habría producido por la incorrecta aplicación de ese conjunto de normas desde el momento en que tanto el Acuerdo como el Convenio Colectivo respetan el límite del 3,5% en el incremento de las retribuciones para 1996 y 1997. En efecto: A) el alza del 0,9% no tiene otro sentido que el de hacer que esa subida se produzca en términos reales; por eso, no se infringe el artículo 4 del Real Decreto-Ley 12/1996; B) y tampoco los preceptos mencionados de la Ley 12/1996, pues el incremento para 1997 es cero; finalmente, C), desde el momento en que el artículo 23.2 c) de la Ley 30/1984 solamente contempla el contenido mínimo de las pagas extraordinarias, cabe incorporar al mismo otros conceptos distintos y los que figuran en la cláusula V.3 de, Acuerdo siempre han formado parte de las pagas previstas en todos los acuerdos desde 1989 y, en el caso del personal laboral, se ha hecho lo mismo que en convenios anteriores, siendo de tener en cuenta que las retribuciones no tienen la misma configuración que las de los funcionarios.

Los motivos del recurso del Ayuntamiento de Soria, fundados todos ellos en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción, son éstos: 1) Infracción del artículo 1.1 de esa Ley, pues la competencia para juzgar la legalidad de los convenios colectivos corresponde a la jurisdicción social, siendo sólo parcialmente aplicable a este caso la Sentencia de esta Sala y Sección en la que se apoya la recurrida. Así, cuanto se refiere a los complementos de destino de los funcionarios y a los incentivos del personal laboral y lo relativo a las pagas extraordinarias son cuestiones puramente laborales, por lo que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es incompetente. 2) Violación del artículo 65.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, en la redacción vigente al producirse la impugnación, en relación con los artículos 46.6, 57.2, 58 y 59 de la Ley 30/1992 y con el artículo 22.2 b) de la Ley 6/1997, pues el competente para recurrir en la instancia era el Delegado del Gobierno y, como no lo hizo, ha de tenerse por caducado el plazo para impugnar el acuerdo municipal, siendo el recurso del Abogado del Estado extemporáneo y procediendo su inadmisión. 3) Infracción del artículo 17.2 de la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado para 1997 en relación con la disposición final única del Real Decreto 158/1996 y concordantes, pues la Sentencia de instancia no ha comparado las retribuciones totales brutas percibidas por el personal al servicio del Ayuntamiento entre 1995 y 1996 en términos de homogeneidad; si lo hubiera hecho habría observado que se ha respetado el límite a los incrementos retributivos del que se viene hablando. 4) Aplicación indebida del artículo 23.2 c) de la Ley 30/1984 en relación con el artículo 4 del Real Decreto-Ley 12/1995 y concordantes, pues la Sentencia ha aplicado indebidamente el concepto de mínimo reflejado en aquél artículo y la inclusión de una mensualidad del complemento de destino en la paga extraordinaria no supone aumento de retribución, pues solamente se modifica en la forma lo que ya se percibía.

La mejor resolución de este proceso aconseja que procedamos al examen de los distintos motivos de casación atendiendo a la naturaleza de las cuestiones que suscitan en lugar de considerar separadamente cada recurso. Así, abordaremos, en primer lugar, el que se refiere al rechazo por la Sala de instancia de la causa de inadmisión consistente en el transcurso del plazo para recurrir. Después consideraremos los que se refieren a la intervención de la jurisdicción Contencioso-Administrativa en este asunto y, finalmente, nos ocuparemos de los que apuntan al fondo de la cuestión. Veamos.

Respecto de lo primero, no puede considerarse infringido por la Sentencia el artículo 65.3 de la Ley 7/1985. Sostiene el Ayuntamiento de Soria que así ha sucedido porque no tuvo por expirado el plazo para recurrir desde el momento en que no fue el Delegado del Gobierno quien promovió la interposición del recurso contencioso-administrativo. A este respecto, hay que tener en cuenta que, habiendo realizado el Gobernador Civil de Soria las actuaciones previas a su interposición de conformidad con las normas vigentes y, en particular, habiendo instado el 28 de abril de 1997 a la Abogacía del Estado para que procediera a interponer recurso contencioso, la circunstancia de que aquélla efectivamente lo hiciera el mismo día en que entró en vigor la Ley 6/1997, no determina, la existencia de la infracción pretendida. Por el contrario, nada impide que, como hizo la Sala de instancia, se tenga por válida la actuación administrativa desde el momento en que fue realizada de conformidad con las normas vigentes en el momento en que se produjo.

En cuanto a los motivos que, al amparo del artículo 88.1 b) de la Ley de la Jurisdicción, en el caso de los recursos de la Federación de Servicios Públicos de UGT de Soria, de la Junta de Personal y del Comité de Empresa del Ayuntamiento, y de su artículo 88.1 d), en el caso del recurso del Ayuntamiento de Soria, sostienen que no corresponde a la Jurisdicción Contencioso- Administrativa el conocimiento de este pleito, al menos en lo que respecta al Convenio Colectivo, hemos de decir que los primeros, los que se apoyan el artículo 88.1 b) de la Ley de la Jurisdicción están mal interpuestos, pues si lo que se pretende es que se atribuya al conocimiento de los Tribunales del orden social las cuestiones que aquí se suscitan, lo que se plantea no es un supuesto de incompetencia o de inadecuación del procedimiento, sino de jurisdicción y debía haberse invocado el apartado a) de ese precepto. Y lo mismo hay que decir del recurso del Ayuntamiento: más que una infracción del ordenamiento jurídico lo que señala es la falta de jurisdicción.

Ahora bien, al margen de estos aspectos formales, cuya importancia en casación no puede desconocerse, es lo cierto que la Sala, a partir de la Sentencia de 28 de abril de 2000 (casación 4567/1996), corrigiendo su jurisprudencia anterior a la vista de lo dispuesto por el Auto de 22 de marzo de 1999 de la Sala Especial de Conflictos de Competencia de este Tribunal Supremo y de lo que mantiene su Sala Cuarta, ha establecido que corresponde a la jurisdicción social conocer de las impugnaciones de convenios colectivos por razón de los incrementos salariales en ellos previstos superiores a los límites legalmente establecidos. Criterio que después ha seguido en otras Sentencias [entre éllas las de 4 de diciembre de 2000 (casación 4224/1996) y 21 de mayo de 2002 (casación 537/1996)], por lo que constituye la doctrina a observar a este respecto. No obstante, en el presente caso concurren unas circunstancias que justifican una solución distinta. En efecto, el Ayuntamiento de Soria por el acuerdo de 23 de diciembre de 1996, que está en el origen del proceso, aprobó dos cosas: el acuerdo para los funcionarios y el convenio colectivo para el personal laboral, y en los dos introdujo los incrementos retributivos que motivaron el recurso contencioso- administrativo. Es decir, dotó a su actuación de una unidad que ha de mantenerse en la vía judicial pues, de otro modo, podría llegarse, a partir de un mismo acto administrativo --el acuerdo del Pleno municipal de la fecha indicada-- a consecuencias distintas y aun contradictorias, como serían las que se producirían de mantenerse el criterio expresado por la Sentencia de instancia para los funcionarios y no resolverse sobre el personal laboral o remitirse al respecto a una decisión futura que bien podría ser contraria a la anterior.

Son, seguramente, consideraciones de este sentido, además de las que pueden relacionarse con el propósito de no dividir la continencia de la causa, así como con la más adecuada satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva de las partes, las que a juicio de la Sala exigen la extensión de sus pronunciamientos también respecto del convenio colectivo cuando, como aquí sucede, ha sido aprobado, conjuntamente con el acuerdo sobre condiciones de trabajo de los funcionarios, por un mismo acto municipal y se les reprocha a ambos el mismo vicio: la superación de los límites legales que los entes locales han de observar en materia de incrementos retributivos de su personal. Así lo hicimos en la Sentencia de 17 de febrero de 2004 (casación 8130/1998), en la que nos enfrentamos a cuestiones semejantes a las aquí suscitadas y así debemos hacerlo en el presente caso, lo que, unido a los defectos formales en que incurren, lleva a la desestimación de este grupo de motivos.

Por lo que se refiere a los motivos de fondo, hemos de decir, considerándolos conjuntamente, que también procede su desestimación. En efecto, se limitan a reiterar lo que ya adujeron los ahora recurrentes en la instancia, sin ofrecer argumentos dirigidos a desvirtuar lo que en la Sentencia se dice para justificar el fallo que contiene Así, por lo que respecta a la previsión de un incremento del 0,9% de las retribuciones percibidas por el personal al servicio del Ayuntamiento de Soria durante 1995, que debería añadirse a la subida del 3,5%, resulta que la Sentencia se fija en el carácter que los acuerdos para el período 1993-1995 atribuían al aumento lineal del 1% en ellos previsto. Y dice que, como sólo estaba previsto que se consolidara si los aumentos posteriores no excedieran del 3% y, en el caso examinado, fueron superiores, no procede tenerlo en cuenta. Frente a este argumento, ninguno de los recursos se manifiesta. Los motivos relacionados con la infracción del artículo 4 del Real Decreto-Ley 12/1995 y con los artículos 17.2 y 19 de la Ley 12/1996 no se refieren a ello y siguen insistiendo en que la suma del 3,5% más el 0,9% indicados se sitúa dentro del tope fijado para los ejercicios de 1996 a 1998. En cualquier caso, no es irrazonable entender, como lo hizo la Sentencia, que si las cláusulas del acuerdo para los funcionarios y del convenio colectivo en este punto aluden al alza equivalente al IPC de las retribuciones percibidas en el año anterior, que fue del 3,5%, y, luego, añaden otro 0,9%, que éste último porcentaje alude a algo más de lo que se recibió, ya mencionado a propósito del 3,5%, y, por tanto, contrario a los preceptos legales invocados por la Sentencia.

Sentencia que, en contra de lo que sostiene el Ayuntamiento, sí realiza una comparación en términos de homogeneidad de las cantidades brutas totales percibidas por el personal del Ayuntamiento durante 1995 y 1996. Precisamente, por entender que el volumen global de las mismas excedería en ese segundo año lo que permite el artículo 4 del Real Decreto-Ley 12/1995 y las otras disposiciones invocadas es por lo que estima en parte el recurso del Abogado del Estado y anula las previsiones que consagran el aumento adicional del 0,9%. Por tanto, no hay infracción del artículo 17.2 de la Ley 12/1996.

Finalmente, en cuanto a la paga extraordinaria, reiteran los ahora recurrentes que el artículo 23.2 c) de la Ley 30/1984 se limita a indicar cuáles son los elementos que han de integrar con carácter mínimo o necesario la paga extraordinaria, lo que no impide que se añadan otros nuevos. Precisamente, por eso, se ha previsto ahora, al igual que ya venía haciéndose, nos dicen, una mensualidad del complemento de destino. Sin embargo, la Sentencia considera contraria a la legalidad esta incorporación por dos razones. Por un lado, porque los artículos 22.1 B) de la Ley 41/1994, de 20 de noviembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, y 21.1. B) de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997, cuando se refieren a las pagas extraordinarias, las concretan únicamente en sueldo y trienios. De este modo, no se trataría ya del desconocimiento de un mínimo legal, sino, por el contrario, del respeto a la concreción legal de la composición de la paga extraordinaria --sueldo y antigüedad-- para los ejercicios indicados. Y, por el otro lado, la Sentencia se apoya en la consideración de que esa inclusión comportaría la superación de los límites retributivos permitidos, lo que tampoco es desvirtuado por los recurrentes.

En definitiva, el recurso contencioso-administrativo se interpuso correctamente (a); la cuestión dirimida, el respeto por el acuerdo municipal de 23 de diciembre de 1996 de los límites establecidos a los incrementos retributivos del personal del Ayuntamiento, es de las que son susceptibles de enjuiciamiento por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en los términos en que se ha explicado en el fundamento quinto (b); el acuerdo y el convenio consagran un incremento superior al 3,5% de las remuneraciones globales brutas del período anterior (c) y, además, incluyen en las pagas extraordinarias un concepto que no estaba previsto legalmente para los ejercicios considerados y aumenta las remuneraciones (d). Por tanto, procede la desestimación de los recursos de casación.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecia la concurrencia de razones que aconsejen no hacerlo.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,