STS, 11 de Marzo de 2002
| Ponente | Ramón Rodríguez Arribas |
| ECLI | ES:TS:2002:1735 |
| Número de Recurso | 9279/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 11 de Marzo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Marzo de dos mil dos.
VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso de casación nº. 9279/96, interpuesto por el Ayuntamiento de Paterna, representado por el Procurador Sr. Deleito Garcia, asistido de Letrado, contra la Sentencia dictada, en fecha 27 de Septiembre de 1996, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso nº. 616/94, interpuesto por D. Gabino contra el Decreto del Ayuntamiento de Paterna, de fecha 28 de Junio de 1993, aprobatorio de la relación de bienes afectados y de las liquidaciones provisionales de contribuciones especiales, para la Urbanización de la c/ DIRECCION000 ,
Comparece, como parte recurrida, D. Gabino , representado por la Procuradora Dª Pilar de los Santos Holgado, asistido de Letrado.
La representación procesal de D. Gabino interpuso contencioso administrativo y formalizada la demanda, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió se dicte Sentencia por la que, estimando el recurso, se declare la nulidad del Decreto impugnado asi como la del Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Paterna, de 30 de Abril de 1992 . Solicitando en Otrosí el recibimiento a prueba del recurso.
Conferido traslado a la representación procesal del Ayuntamiento de Paterna, evacuó el trámite de contestación, solicitando se dicte Sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso y se desestime el mismo, por ser ajustados a Derecho los actos administrativos impugnados.
En fecha 27 de Septiembre de 1996, la Sala de instancia dictó Sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: Fallamos: "Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Gabino , representado y defendido por el Letrado Sr. Domenech Martinez, contra el Decreto del Ayuntamiento de Paterna nº. 2412/93 de 28 de Junio de 1993, aprobatorio de la relación de bienes afectados y de las liquidaciones provisionales de contribuciones especiales, para la urbanización de la c/ DIRECCION000 , el cual se declara contrario a derecho y, en consecuencia, se anula. No se hace especial imposición de costas."
Contra la citada Sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Paterna, preparó recurso de casación al amparo de lo establecido en el art. 96 de la Ley reguladora de este orden Jurisdiccional, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril e interpuesto este, compareció, como parte recurrida, D. Gabino , que se opuso al mismo pidiendo la confirmación de la Sentencia de instancia; tras lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, señalado para el 6 de Marzo de 2002, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.
El Ayuntamiento de Paterna, al impugnar la Sentencia de instancia articula, como primer motivo de casación, al amparo del nº. 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción de 1992, la invocación de haber infringido aquel fallo los artículos 34 y 36.2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas locales y tambien haber infringido la Jurisprudencia.
En lo sustancial, alega la recurrente que la exigencia que establece la Sentencia, referente a la notificación individual a los futuros contribuyentes no viene establecida en ningún artículo de la Ley que se dice vulnerada, habiendo actuado la Corporación de acuerdo con la legalidad al tener los propietarios afectados la oportunidad de constituir una Asociación Administrativa de Contribuyentes, adoptando los correspondientes acuerdos y publicándose en el Boletin Oficial de la Provincial y posteriormente practicadas las liquidaciones se notificaron individualmente, citando la Sentencia de 11 de Abril de 1989, en apoyo de su tesis.
La afirmación de que parte la fundamentación del motivo, es decir la ausencia de norma que obligue a la notificación individual en la fase inicial de la tramitación de las contribuciones, choca frontalmente con el texto del art. 34 de la Ley de Haciendas Locales, cuyo nº. 2 prohibe ejecutar la realización de la obra que debe costearse mediante contribuciones especiales, "hasta que se haya aprobado la ordenación concreta de estas", mientras el nº. 4 del mismo precepto establece que "una vez adoptado el acuerdo concreto de ordenación de contribuciones especiales y determinadas las cuotas a satisfacer, estas serán notificadas individualmente a cada sujeto pasivo si este y su domicilio fuesen conocidos y en su defecto por edictos"; añadiendo que "los interesados podrían formular recurso de reposición ante el Ayuntamiento, que podrá versar sobre la procedencia de las contribuciones especiales, el porcentaje del coste que deban satisfacer las personas especialmente beneficiadas o las cuotas asignadas".
Además, todas estas previsiones carecerían de sentido sino se observan antes de que las obras comiencen a efectuarse y en el caso de autos no se discute, ni sería discutible por tratarse de un hecho sentado por la Sentencia de instancia, que la "relación de propietarios afectados" se produjo "tras la casi completa ejecución de las obras."
Pues bien sobre la transcendencia de la omisión, en el tiempo oportuno, de los trámites referidos se ha pronunciado esta Sala, entre otras, en Sentencias de 16 de Enero de 1996, 18 y 24 de Noviembre de 1997 y 8 de Abril de 1999, dictadas bajo la vigencia del Real Decreto Legislativo 781/1986, cuya regulación, en estos aspectos, no difiere de la recogida en la vigente Ley de Haciendas Locales, antes reproducida en lo que aquí interesa.
En las expresadas Sentencias ya dijimos que la notificación individual de cuotas no puede confundirse ni equipararse con la exposición al público y publicación que ordena el nº.5 del repetido art. 224 cuando las obras rebasan determinadas cuantías ,que va dirigida a la información general de los "·posibles" afectados, a los exclusivos efectos de que puedan solicitar la constitución de la Asociación Administrativa de Contribuyentes, como instrumento colectivo de colaboración con la Administración Municipal.
Por el contrario las notificaciones individuales de cuotas tienen por finalidad que " los interesados" puedan formular recursos de reposición ante el Ayuntamiento, que versarán no solo sobre " las cuotas asignadas" , si no tambien sobre " el porcentaje que deben satisfacer las personas, especialmente beneficiadas" por las obras y hasta sobre "la procedencia de las contribuciones especiales"; objetivos todos ellos de directa fiscalización ciudadana sobre la actuación de la Administración Municipal, que la Ley confiere individualmente a los que estan llamados a sufragar una parte importante del coste de aquellas; control que se convertiría en ilusorio si dichas obras estuvieran ya ejecutándose cuando se practica la notificación.
En consecuencia esa notificación individual ha de ser considerada necesaria e imprescindible y como garantia tributaria no puede dársele el tratamiento de una mera formalidad burocrática , en la que es indiferente el momento de llevarla a cabo; antes al contrario su tardía realización , al privar en la practica al contribuyente de un derecho reconocido por la Ley, constituye un vicio productor de indefensión y por lo tanto de nulidad insubsanable , como ya tiene declarado esta Sala en reiteradas ocasiones.
En cuanto a la Sentencia de 11 de Abril de 1989, que la recurrente invoca -aparte de que no puede fundarse un motivo de casación por infracción de la Jurisprudencia con la invocación de un solo fallo- es que no dice lo que la referida parte pretende que declara.
En efecto, con ocasión de establecer si las obras que se iban a sufragar mediante contribuciones especiales, producían especiales beneficios a un inmueble ( que era la cuestión de fondo debatida en aquel caso) la Sala describió, en el quinto fundamento de derecho, las fases esenciales de la tramitación del expediente. La Corporación aquí recurrente reproduce parcialmente los apartados a) b) y c) del aludido fundamento, que se refieren al acuerdo de imposición y a la tramitación del expediente de aplicación para tratar de justificar que siguió esos pasos, pero omite los apartados d),e) y f) y es lo cierto que en este último la Sentencia se refiere a la "notificación de las cuotas correspondientes a cada contribuyente, cuya obligación de contribuir nace desde el momento en que las obrase se han ejecutado"; de donde se desprende -contra lo sostenido por el Ayuntamiento- que dicha notificación individual forma parte del expediente de aplicación de las contribuciones especiales y por lo tanto ha de ser anterior a la ejecución de las obras en todo caso, como ya hemos dicho, por lo que este primer motivo ha de rechazarse.
El segundo motivo de casación se ampara tambien en el nº. 4º del art. 95.1º de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción de 1992, para invocar la vulneración de la Disposición Adicional Quinta de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en cuanto establece una excepción para los procedimientos tributarios, que se extiende al mantenimiento del recurso de reposición previo al contencioso administrativo.
Alega la Corporación recurrente en esta ocasión que la norma referenciada es imperativa y que frente a lo resuelto por la Sentencia de instancia, que entendió que el recurso de reposición previo al contencioso administrativo había sido anulado por la Ley 30/1992, era necesaria la interposición de la reposición y debió declarar la inadmisión del recurso jurisdiccional, al tratarse de una materia tributaria.
El Ayuntamiento aquí recurrente, al fundar el referenciado motivo , trata de reproducir la cuestión planteada en la instancia sobre la pervivencia, como requisito para acceder a la via jurisdiccional contencioso administrativa, del recurso de reposición en materia tributaria, no obstante la supresión operada en el Ley 30/1992.
El debate resulta esteril, pues, con independencia de que tal requisito fuera exigible ( que como excepción para materia tributaria en general no lo era, sin perjuicio de lo que afectaba al caracter municipal del acto impugnado) y aunque la Corporación trata de ignorarlo en sus alegaciones, la omisión fue subsanada por el contribuyente y recurrente en la instancia, tan pronto conoció, por la contestación a la demanda, que la parte contraria oponía ese defecto y de lo que no cabe duda es de que tal subsanación es posible en cualquier caso, tanto para el recurso de reposición, cuando fuera requisito indispensable, como para la "comunicación previa" al Organo que dictó el acto impugnado que, con caracter general, vino a sustituir a aquel, como ha reconocido la Jurisprudencia.
En efecto, en la Sentencia de 13 de Julio de 2000, ya dijimos que sobre la cuestión -la posibilidad de subsanación y su extemporaneidad- como recuerda la Sentencia de 18 de Mayo de 1998, ha habido una anterior doctrina jurisprudencial (entre otras la Sentencia del Pleno de este Tribunal de 17 de Febrero de 1988), según la cual, si bien la falta de preceptivo recurso de reposición es subsanable , conforme el art. 129 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, solo cabría cuando el recurso contencioso administrativo se hubiera interpuesto siendo todavía tiempo de deducir la reposición, o sea antes de transcurrido el mes desde la notificación o publicación del acto administrativo.
Sin embargo esta doctrina ha sido sustituida por la mas reciente (Sentencias de 18 de Junio de 1994 y la ya citada de 18 de Mayo de 1998), que es favorable a permitir la subsanación en cualquier caso, fundándose en que el art. 129 de la antigua Ley de la Jurisdicción exige que la Sala requiera al recurrente tan pronto advierta la omisión del requisito de procedibilidad, requerimiento que carecería de sentido si no pudiera cumplirse mas que en un plazo ya precluido.
Pues bien, con mayor razón (continuaba la Sentencia cuya doctrina estamos reproduciendo) habría de rechazarse la tesis de la Corporación, cuando -como en el caso presente - lo sucedido es que, sin que mediara el referido requerimiento fue la parte demandante la que subsanó espontámeamente ( y ad cautelam) la falta de reposición , por lo que, en ningún caso, es decir aunque dicho recurso previo fuera exigible como requisito de procedibilidad o para agotar la via administrativa , cabría haber declarado inadmisible el recurso contencioso administrativo.
Por otra parte y antes del fallo recien invocado, la Sentencia de 31 de Enero de 2000 había declarado ( en el caso de una alegada extemporaneidad de la subsanación del recurso de reposición) que no es posible ignorar la evolución legislativa producida, que supuso primero , en la redacción originaria de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, la supresión con carácter general de dicho recurso, derogándose los artículos 52 a 56 LJ, y su sustitución por una "comunicación previa" que dio lugar a una abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 76/1996, 83/1996, 84/1996, 87/1996 y 125/1996, entre otras) y de esta misma Sala que se pronunciaron, desde las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva (art.24.1 CE), por una interpretación que hacía plenamente subsanable la omisión de aquélla comunicación. Y, más tarde, con la Ley 4/1999, de 13 de enero, si se reintroduce el recurso de reposición lo es con el carácter meramente potestativo, sin la naturaleza de Diligencia Preliminar o de requisito de actividad, como aspiraba de manera generalizada la doctrina, en coherencia con la finalidad de autocompositiva que tienen en la actualidad los recursos administrativos.
Cabe concluir que , 1º) La excepción para los procedimiento tributarios establecido en la Disposición Adicional Quinta de la Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común, no puede extenderse al mantenimiento del recurso de reposición, previo al contencioso administrativo, suprimido al derogarse los correspondientes preceptos de la antigua Ley de la Jurisdicción de 1956, por que el referido requisito de procedibilidad no es incluible en el concepto de gestión, liquidación, comprobación, investigación y recaudación de los diferentes tributos, a que se refiere la citada Disposición Adicional. 2º) Ni siquiera en un hipotético caso de duda cabría la inadmisibilidad , al haberse producido la subsanación. 3º) En materia de Régimen Local es necesario el recurso de reposición para el agotamiento de la via administrativa, lo que es igualmente subsanable en cualquier caso.
El rechazo de los motivos de casación opuestos a la Sentencia recurrida, obliga a aplicar el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción de 1992 y en cuanto a costas a de imponerse a la parte recurrente.
Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos desestimar y desestimamos la casación interpuesta por el Ayuntamiento de Paterna, contra la Sentencia dictada, en fecha 27 de Septiembre de 1996, por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso administrativo nº. 616/94, con imposición de las costas al recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa correspondiente, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia en el dia de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Rodriguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que como Secretario de la misma, certifico.
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