STS, 28 de Enero de 2002
| Ponente | Manuel Goded Miranda |
| ECLI | ES:TS:2002:481 |
| Número de Recurso | 179/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO? |
| Fecha de Resolución | 28 de Enero de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Enero de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso- administrativo que con el número 179/98 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre de Editorial Aranzadi S.A., contra resolución de la Presidencia del Consejo General del Poder Judicial de 30 de abril de 1.998, por la que se desestimó la solicitud formulada por la referida sociedad mercantil para que se declarase resuelto el contrato formalizado por el Consejo y El Derecho Editores S.A. para el suministro en soporte CD-ROM de sentencias y demás resoluciones de determinados órganos jurisdiccionales y su distribución. Han comparecido como partes demandadas el señor Abogado del Estado, en representación y defensa del Consejo General del Poder Judicial, y la Procuradora Doña Amparo Ramírez Plaza, en nombre de El Derecho Editores S.A.
Por el Procurador Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre de Editorial Aranzadi S.A., se interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución de la Presidencia del Consejo General del Poder Judicial de 30 de abril de 1.998, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia anulando y dejando sin efecto la resolución recurrida y declarando en su lugar que el contrato suscrito entre el Consejo General del Poder Judicial y El Derecho Editores S.A. debe entenderse resuelto por no haber prestado el adjudicatario en tiempo hábil la garantía definitiva por el importe total del contrato exigida por los artículos 37.4 y 84.5 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por estas declaraciones y a dictar las medidas necesarias para su plena efectividad.
El señor Abogado del Estado, en representación y defensa del Consejo General del Poder Judicial, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo.
Habiéndose dado traslado del recurso a la parte recurrida, El Derecho Editores S.A., que por medio de auto del Magistrado Ponente de 12 de abril de 1.999, revisando diligencia de ordenación de 14 de enero de dicho año, fue tenida por parte en concepto de codemandada, la Procuradora Doña Amparo Ramírez Plaza, en nombre de la citada sociedad El Derecho Editores S.A., presentó escrito de contestación a la demanda en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo y se confirme la legalidad de la Resolución impugnada.
No habiéndose solicitado el recibimiento del recurso a prueba, ni estimándose necesaria la celebración de vista pública y acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 22 de enero de 2.002, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Editorial Aranzadi S.A. ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Presidencia del Consejo General del Poder Judicial de 30 de abril de 1.998, por la que se desestimó la solicitud formulada por dicha sociedad mercantil para que se declarase resuelto el contrato formalizado por el Consejo General del Poder Judicial (C.G.P.J.) y el Derecho Editorial S.A., con fecha 19 de diciembre de 1.997, para el suministro en soporte CD-ROM de sentencias y demás resoluciones de determinados órganos jurisdiccionales y su distribución, por no haberse prestado en tiempo hábil la garantía definitiva del contrato.
En el suplico de la demanda Editorial Aranzadi S.A. solicita que se deje sin efecto la resolución impugnada y se declare, en su lugar, que el contrato suscrito entre el C.G.P.J. y El Derecho Editores S.A. debe entenderse resuelto por no haber prestado el adjudicatario en tiempo hábil la garantía definitiva por el importe total del contrato, exigida por los artículos 37.4 y 84.5 de la Ley 13/1.995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por estas declaraciones y a dictar las medidas necesarias para su plena efectividad. Se funda la pretensión hecha valer en el proceso en que la proposición económica presentada por El Derecho Editores S.A. fue considerada inicialmente como incursa en presunción de temeridad, por lo que la garantía definitiva a prestar por dicha empresa tenía que haber sido por el importe total del contrato adjudicado, en obligada aplicación de los ya mencionados artículos 37.4 y 84.5 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (L.C.A.P.), mientras que El Derecho Editores S.A. prestó aval como garantía definitiva del cumplimiento del contrato por 16 millones de pesetas, en lugar de por los 100 millones del contrato adjudicado. Mantiene Editorial Aranzadi S.A. que las reglas contenidas en la L.C.A.P. sobre bajas desproporcionadas o temerarias son aplicables no sólo a los contratos celebrados mediante el procedimiento de subasta, sino también a los realizados mediante concurso, así como que la obligación de prestar la garantía deriva de la Ley, no de requerimiento alguno de la Administración, por lo que el error de ésta no puede excusar al contratista, si no presta en plazo la garantía por el importe que la Ley establece.
Al recurso se oponen el C.G.P.J. y El Derecho Editores S.A., que solicitan su desestimación.
Para la resolución del litigio debemos tomar en cuenta, esencialmente, los hechos siguientes:
Por acuerdo de 26 de mayo de 1.997 de la Presidencia del C.G.P.J. se anunció concurso, por procedimiento abierto, para la contratación del suministro en soporte CD-ROM de sentencias y demás resoluciones de determinados órganos jurisdiccionales y su distribución.
En reunión de la Mesa de Contratación de 29 de septiembre de 1.997 se planteó la cuestión de que las ofertas económicas de las empresas El Derecho Editores S.A. (por 100 millones de pesetas) y Unión Temporal de Empresas "podrían" estar incursas en la baja temeraria o desproporcionada prevista en el artículo 84 de la L.C.A.P., en relación con el artículo 109 del Reglamento General de Contratación del Estado, acordando comunicar mediante telefax con dichas empresas para que a la mayor brevedad posible remitiesen por escrito que sus ofertas económicas son suficientes para cumplir los compromisos establecidos en los Pliegos de Cláusulas Administrativas y Prescripciones Técnicas del concurso de referencia, así como encomendar el asesoramiento técnico a que alude el artículo 84.3 de la L.C.A.P. al servicio correspondiente, una vez recibidas las comunicaciones (véase acta número 19/97 de la Mesa a los folios 2.624 y siguientes del expediente y documento número 7 de los acompañados a la demanda).
El 29 de septiembre de 1.997 el Gerente del C.G.P.J. se dirigió a El Derecho Editores S.A. diciéndoles que, en relación con su oferta, y teniendo en cuenta que la misma está incursa en la baja temeraria o desproporcionada prevista en el artículo 84 de la L.C.A.P., en relación con el artículo 109 del Reglamento General de Contratación del Estado, solicita que a la mayor brevedad posible comunique por escrito que la mencionada oferta es suficiente para cumplir los compromisos establecidos en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas del concurso (documento número 1 acompañado a la demanda).
Con fecha 1 de octubre de 1.997 contestó El Derecho Editores S.A., dando las explicaciones pedidas (documento número 3 de los acompañados a la demanda).
El 6 de octubre de 1.997 el Director en funciones del Centro de Documentación Judicial informó que, tanto por la documentación aportada a la oferta como por los escritos de fecha 1 de octubre en respuesta a las informaciones solicitadas por la Mesa de Contratación, ambas empresas están claramente impuestas en el mercado de la edición jurídica, resultando en consecuencia perfectamente solventes a los efectos derivados del concurso, (documento número 5 de los acompañados a la demanda).
En reunión de 6 de octubre de 1.997 la Mesa de Contratación acordó proponer al órgano de contratación la no consideración de baja temeraria o desproporcionada de las ofertas de El Derecho Editores S.A. y Unión Temporal de Empresarios, así como la adjudicación del concurso a El Derecho Editores S.A. (acta número 21/97 de la Mesa a los folios 2.635 y siguientes del expediente).
Después de la elaboración de un dictamen por el Letrado de los Organos Técnicos del C.G.P.J. (fechado el 22 de octubre de 1.997) por acuerdo de la Presidencia del Consejo de 4 de diciembre de 1.997 se adjudica el contrato en cuestión a El Derecho Editores S.A. (folios 2.687 y siguientes del expediente).
El Secretario General del C.G.P.J. comunica a El Derecho Editores S.A. la adjudicación efectuada a su favor, significándoles que, en el plazo pertinente, deberán presentar una fianza equivalente al 4 por 100 del presupuesto de licitación (escrito fechado el 4 de diciembre de 1.997 y aportado como documento número 9 con la demanda y como documento número 1 con la contestación de El Derecho Editores S.A.).
El Derecho Editores presentó aval en concepto de fianza definitiva del contrato por 16 millones de pesetas (4 por 100 del presupuesto de licitación de 400 millones de pesetas).
Con estos antecedentes la Sala entiende que falta en el caso enjuiciado el presupuesto de hecho necesario para determinar la aplicación de los artículos 37.4 y 84.2.b) y 5. de la L.C.A.P., presupuesto de hecho que consiste en que el órgano de contratación presuma fundadamente que la proposición del adjudicatario no puede ser cumplida como consecuencia de bajas desproporcionadas o temerarias (artículo 84.2.b.).
En efecto el artículo 37.4 alude al supuesto de adjudicación a un empresario cuya proposición hubiese estado incursa inicialmente en presunción de temeridad, a la que se refiere el artículo 84.2.b), con lo que está invocando lo establecido en este precepto, añadiendo que en este caso el órgano de contratación exigirá al contratista la constitución de una garantía definitiva por el importe total del contrato adjudicado. El artículo 84.5 reitera lo expuesto en el artículo 37.4, con remisión expresa al mismo.
No resulta admisible comprender aisladamente estos preceptos. Las normas contenidas en un texto legal deben interpretarse las unas en relación con las otras, sin tratar de conseguir que el sentido literal de una de ellas predomine y anule la debida aplicación de otra.
Para que proceda la exigencia al contratista de una fianza definitiva por el importe total del contrato adjudicado (norma especialmente onerosa y por tanto de interpretación estricta) es forzoso tomar en cuenta el artículo 84.2.b), al que se remite el artículo 37.4, citado a su vez por el artículo 84.5.
El supuesto de hecho necesario para la exigencia de la fianza definitiva por el importe total del contrato adjudicado es, pues, que el órgano de contratación presuma fundadamente que la proposición no pueda ser cumplida como consecuencia de una baja desproporcionada o temeraria.
Conforma a los hechos ocurridos, la Mesa de Contratación, no el órgano de contratación, que es la Presidencia del C.G.P.J. (artículo 26 del Reglamento 1/1.986, del Consejo, de 22 de abril), la Mesa -decimos- se limitó a adelantar una posibilidad (las ofertas "podrían" estar incursas en baja temeraria o desproporcionada) y a solicitar las oportunas explicaciones y asesoramiento sobre este extremo.
Como consecuencia de la contestación recibida (de 1 de octubre de 1.997), en que el Derecho Editores S.A. justifica las razones del precio ofertado y los medios que garantizan el suministro, así como del informe del Centro de Documentación Judicial que, aunque breve, destaca que ha tomado en cuenta la documentación aportada con la oferta y las explicaciones de la empresa, la Mesa (sesión de 6 de octubre de 1.997) llega a la conclusión y propone al órgano de contratación no considerar baja temeraria o desproporcionada la oferta realizada por El Derecho Editores S.A.
Como se advierte, ni el órgano de contratación ha presumido que exista una baja desproporcionada o temeraria, ni, lo que es esencial, se ha llegado a producir una presunción "fundada" acerca de ello. Las dudas que se le suscitaron a la Mesa de contratación jamás llegaron a convertirse en una presunción fundada, habiendo quedado disipadas por las explicaciones dadas y por el informe requerido al efecto. No ha existido pues fundamento razonable de la presunción o sospecha y, por consiguiente, la propia Mesa ha rechazado sus dudas al respecto.
En conclusión, la proposición de El Derecho Editores S.A. no ha estado incursa en ningún momento en una presunción fundada de temeridad o desproporción, no pudiendo calificarse como tal una simple duda expresada por la Mesa de Contratación y rechazada después ante las explicaciones y asesoramiento recibidos, lo que determina que, faltando el presupuesto de hecho de aplicación de la norma, no sea exigible al adjudicatario del contrato la fianza definitiva por el importe total del contrato adjudicado, como pretende Editorial Aranzadi S.A.
Lo expuesto es suficiente para desestimar el recurso contencioso-administrativo.
Añadiremos que el artículo 84.5, en cuanto establece que en la adjudicación de la subasta pueda exigirse una garantía definitiva por el importe total del contrato adjudicado, en caso de proposiciones incursas en presunción de temeridad, no es aplicable al procedimiento de concurso. El apartado 5 del artículo 84 es lógica continuación del apartado 4, que regula la adjudicación de las subastas a favor de la proposición con precio más bajo que pueda ser cumplida a satisfacción de la Administración y, en su defecto, al mejor postor no incurso en temeridad. Es decir, es un precepto pensado para un procedimiento en que la adjudicación tiene en cuenta únicamente el precio ofrecido por el empresario, no los demás criterios que sirven de base para la adjudicación de los concursos, (artículo 87.1). En este sentido, los preceptos relativos a la celebración de la subasta rigen para los concursos, excepto en lo que sea exclusivamente aplicable a la forma de adjudicación propia de la subasta, según previene el artículo 91 de la L.C.A.P.
El informe 18/1.996, de 5 de junio, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, se limita a entender (conclusión primera) que, de conformidad con las Directivas comunitarias y el artículo 84, en los concursos resulta imposible el rechazo automático de proposiciones desproporcionadas o temerarias, por esta sola circunstancia, sin comprobar o verificar su posible cumplimiento, pero destacando (conclusión tercera) que, al faltar el presupuesto de hecho determinante de la aplicación de los artículos 37.4 y 84.5, no resulta exigible al adjudicatario (del concurso) la garantía definitiva por el importe total del contrato prevista en los citados artículos.
Por lo que se refiere a los artículos 37 de la Directiva Comunitaria 92/50/CEE (publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 24 de julio de 1.992), 27 de la Directiva 93/36/CEE y 30 de la Directiva 93/37/CEE (ambas publicadas en el Diario Oficial de las Comunidades de 9 de agosto de 1.993), regulan la procedencia de no rechazar automáticamente las ofertas anormalmente bajas, pero sin incluir norma alguna relativa a la prestación en estos casos de una garantía o fianza extraordinaria, que es la cuestión discutida en el proceso.
Por último, el mandato del artículo 42.1 de la L.C.A.P. es concluyente: la Administración declarará resuelto el contrato en caso de no cumplirse el requisito de constituir la garantía definitiva por causas imputables al adjudicatario. Esta norma debe aplicarse en relación con el artículo 113.2, aunque éste no haga mención de la imputabilidad del contratista, no sólo por su carácter específico, sino porque responde al principio de derecho según el cual la responsabilidad por los actos de una persona está siempre ligada a su imputabilidad. En el supuesto debatido la constitución por el Derecho Editores S.A. de una fianza definitiva por importe de 16 millones de pesetas es imputable a la Administración, que así se lo exigió. Sólamente en el caso de que se entendiese procedente requerirle la prestación de una fianza por mayor importe, y no la prestase, el contrato incurriría en causa de resolución, por incumplimiento de una obligación imputable al adjudicatario, sin que exista aquí ignorancia de la ley, que a ninguna de las dos partes del contrato puede reprochársele, o aplicación automática de una norma, sin consideración alguna de a quien pudiese ser atribuible su hipotético incumplimiento, incumplimiento que, debemos reiterarlo, no se ha producido.
Cuanto ha quedado expresado determina la procedencia de desestimar el recurso contencioso-administrativo, sin que apreciemos motivos que den lugar a una especial imposición de costas.
Debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Editorial Aranzadi S.A. contra resolución de la Presidencia del Consejo General del Poder Judicial de 30 de abril de 1.998, por la que se desestimó la solicitud formulada por la referida sociedad mercantil para que se declarase resuelto el contrato formalizado por el Consejo y El Derecho Editores S.A. para el suministro en soporte CD-ROM de sentencias y demás resoluciones de determinados órganos jurisdiccionales y su distribución, acto impugnado que debemos confirmar y confirmamos por encontrarse ajustado a derecho; sin efectuar especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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