STS, 28 de Marzo de 2006
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2006:2062 |
| Número de Recurso | 4907/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 28 de Marzo de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Marzo de dos mil seis.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 4907/03, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración del Estado contra la sentencia de fecha 14 de abril de 2003, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 6ª, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 59/00 en el que se impugnaba Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 25 de noviembre de 1999, relativa a suspensión de la clasificación de la recurrente a efectos de contratación de obras administrativas. Ha sido parte recurrida la entidad mercantil Teyco Técnicas y Construcciones, S.L. representada por el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal.
En el recurso contencioso administrativo núm. 59/00 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, Sección 6ª, se dictó sentencia, con fecha 14 de abril de 2003 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Teyco, Técnicas y Construcciones S.L., y en su nombre y representación el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 25 de noviembre de 1999, debemos declarar y declaramos no ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos anularla y la anulamos, declarando proceder la publicación de esta sentencia una vez firme en los mismos medios en los que se publico la Resolución impugnada, y así mismo declaramos no haber derecho a indemnización por daños, sin expresa imposición de costas".
Notificada dicha resolución a las partes, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
El Abogado del Estado, por escrito presentado el 28 de julio de 2003, formaliza el recurso de casación, interesando la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.
La representación procesal de Teyco, Técnicas y Construcciones, S.L. formalizó con fecha 4 de noviembre de 2005 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste.
Por providencia de 23 de enero de 2006, se señaló para votación y fallo el 22 de marzo de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala
El Abogado del Estado interpone recurso de casación frente a la sentencia estimatoria dictada el 14 de abril de 2003 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 59/2000 deducido por Teyco, Técnicas y Construcciones SL contra Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 25 de noviembre de 1999 suspendiendo la clasificación de aquel a efectos de contratación de obras administrativas por haber incurrido en la causa prevista en el art. 20 g) de la Ley 13/1995 , Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, LCAP. Resolución administrativa que es anulada y dejada sin efecto con base en los razonamientos que desgranaremos a continuación.
En su PRIMER fundamento la sentencia identifica el acto impugnado al que acabamos de referirnos para luego sentar que "los hechos acreditados en el expediente administrativo -aceptados por la actora-, y que causan la medida acordada, consisten en la presentación con la solicitud de renovación de las clasificaciones, certificado alterado de la Seguridad Social sobre el pago de las obligaciones para con ella.
Es importante señalar ahora que por sentencia de 15 de mayo de 2001 , de la Audiencia Provincial de Sevilla, en relación con los hechos que nos ocupan, se declaró que, si bien es cierto que el documento presentado a la junta consultiva estaba alterado, lo cierto es que dos días después quedó cancelado por su abono la deuda que se mantenía con la Seguridad Social y a la que hacía referencia la citada alteración. Cuando el documento llegó al Ministerio de Hacienda, respondía, a pesar de su alteración, a la realidad pues efectivamente la deuda había sido saldada."
Dedica el SEGUNDO a analizar el art. 20 g) de la LCAP concluyendo que "aunque es cierto que el documento relativo al pago de deudas a la Seguridad Social fue materialmente alterado, lo cierto es que cuando tal documento se presenta ante el Ministerio de Hacienda para que surta efectos, reflejaba la realidad. No tenía por ello aptitud para inducir a error sobre las reales circunstancias que la Administración debía conocer para realizar una correcta valoración de la capacidad para llevar a buen fin los contratos encomendados a la empresa recurrente".
Por ello entiende que el comportamiento no puede ser incluido en el citado precepto.
Finalmente en el TERCERO rechaza la pretensión indemnizatoria formulada por la demandante al no haberse acreditado que le hubiese sido causado un perjuicio.
Interpone el Abogado del Estado su único motivo de recurso al amparo del art. 88.1.d) LJCA por infracción errónea de las normas aplicables, que concreta en el art. 20 g) LCAP. Discrepa de la interpretación efectuada por la Sala de instancia. Mantiene que la sentencia dictada por el juzgado de lo Penal número seis de Sevilla declara que presentó un documento previamente escaneado alterando los datos del original (que sustituyó por los que consideró oportunos) y falsificó la firma del funcionario que lo había emitido.
Entiende que la interpretación de la Sala permitiría a los contratistas elaborar sus propios certificados fiscales o de la seguridad social. Aduce que si los hechos declarados probados por la jurisdicción penal no constituyen falsedad grave resulta difícil qué casos pueden reputarse bajo tal calificación.
Insiste en que la sentencia confunde el bien jurídico que se trata de proteger en el art. 20 g) LCAP . Entiende que no se trata tanto de faltar a la verdad material de lo declarado ante la Administración como la autenticidad de las declaraciones que se facilitan a la Administración.
Opone la recurrida que ni la empresa afectada ni su representante legal fueron imputados en el proceso penal de referencia. Dice que en las actuaciones penales consta que Joaquín , responsable de Teyco SL , no tuvo participación ni conocimiento de la manipulación del certificado pues los hechos fueron cometidos por Arturo, gestor administrativo que ejercía por cuenta propia.
Mantiene que no cometió falsedad alguna por lo que no procede la imposición de la prohibición de contratar. Entiende aplicable los pronunciamientos vertidos por este Tribunal en su sentencia de 30 de septiembre de 2003, recurso de casación 795/1998 , en un supuesto en que también hubo absolución penal.
En nuestra sentencia de 24 de noviembre de 2004, recurso de casación 7524/02 decíamos que la contratación pública (art. 15 LCAP ) al igual que la contratación privada parte de la exigencia de la capacidad de obrar de las personas como condición previa. Pero, además, la validez del contrato exige unas especificas condiciones personales de los sujetos, fueren personas físicas o personas jurídicas, que pretendan contratar con la Administración a fin de no caer en nulidad de la adjudicación (art. 22 LCAP ).
Por ello los sujetos han de reunir no solo condiciones de índole económica (solvencia económica y financiera, artículo 16 LCAP , artículo 16 RDL 2/2000, de 16 de junio ) de índole técnica (artículos 17, 18, 19 LCAP , artículos 17,18 y 19 RDL 2/2000, de 16 de junio ), sino también moral, al no incurrir en ninguna de las prohibiciones de contratar consideradas en la norma (artículo 20 LCAP , articulo 20 RDL 2/2000, de 16 de junio , todo él de carácter básico salvo la letra j) del precepto).
Se sigue así lo parcialmente iniciado ( art. 23) en el derogado Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Contratación del Estado señalando los sujetos que no podían contratar por concurrir las circunstancias allí enumeradas. Norma reglamentaria luego necesariamente completada, por nuestra pertenencia a la Comunidad Europea, en un amplio número de Directivas comunitarias plasmando el concepto de honorabilidad. Concepto éste, como valor a preservar, comprensivo de una vasta lista de tachas a evitar durante la vigencia de toda la vinculación contractual pues también toma en consideración la pérdida sobrevenida de los requisitos para contratar con la administración (sentencia de 4 de octubre de 2005 ). Es lo suficientemente extenso como para comprender situaciones en las que no se ha llegado a una sanción, penal o administrativa, pero la conducta del sujeto que incurre en ella evidencia un notable riesgo para el tráfico jurídico que debe evitarse. La dudosa credibilidad del sujeto constituye una realidad a tomar en consideración.
Dicho lo anterior se hace preciso dejar constancia de los hechos declarados probados por el juzgado de lo penal nº 6 de los de Sevilla en la causa seguida contra Arturo por el procedimiento abreviado 110/2000 concluida mediante sentencia de 13 de septiembre de 2001 devenida firme al desestimarse el recurso de apelación mediante sentencia dictada el 15 de mayo de 2001 (sic, en realidad 2002) nº 200/2002 de la Sección Séptima de la Audiencia Provincial de Sevilla .
Expresan los citados hechos probados, aceptados por la Audiencia Provincial: "Apreciando en conciencia la prueba practicada, expresa y terminantemente se declara probado que Arturo, mayor de edad, solvente, asesor laboral y fiscal con oficina abierta en esta Capital en calle Santa María del Reposo, bloque 12, bajo, prestaba sus servicios profesionales para la empresa TEYCO Técnica y Construcciones SL desde el año 1997, encargándose, entre otras gestiones, de confeccionar los boletines de TC1 y TC2 para que ésta efectuara en cada período los pagos de las cotizaciones a la Seguridad Social de sus trabajadores. Asimismo Arturo tramitó para TEYCO un expediente de clasificación como contratista de obras ante la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Economía y Hacienda, iniciando también en el año 1999 un expediente de ampliación de la clasificación. Como quiera que a este expediente había de presentarse un certificado de estar al corriente en el pago de las cotizaciones a la Seguridad Social y había un descubierto de TEYCO en tal sentido que Arturo se había comprometido a saldar, cosa que no había hecho, remitió a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa un documento de fecha 14 de Junio de 1999 en el que se hacía constar que TEYCO mantenía con la Seguridad Social deuda ascendente a 0 pesetas, que confeccionó tomando un certificado de deuda con la Seguridad Social relativo a otra empresa y de otra fecha, ocluyendo los datos relativos a la razón social, al código de cuenta de cotización, a la fecha y la firma del Jefe de Área, sacándole una fotocopia o réplica a través de escáner y escribiendo con máquina eléctrica en los espacios que quedaban en blanco la razón social y cuenta de cotización de TEYCO, la fecha de 14 de Junio de 1.999, haciendo constar como cantidad adeudada la de 0 pesetas y estampando una firma ilegible con rotulador negro en la parte del documento destinada a la firma del Jefe de Área. El documento así alterado tuvo entrada en la Junta Consultiva de Contratación el día 25 de Junio de 1999.
El día 16 de Junio de 1999 Arturo, que era sabedor, como ya se ha dicho, de que TEYCO mantenía en realidad un descubierto con la Seguridad Social, ingresó a favor de la Tesorería el importe total el mismo".
Por su parte la Sala de apelación afirma en su fundamento sexto que "la irrelevancia del documento en cuestión desde la perspectiva penal, se infiere también de lo que ocurrió cuando llegó a poder de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda. En efecto no produjo entonces los efectos requeridos por el acusado cuando lo manipuló, porque inmediatamente después de conocerla, la Junta Consultiva sospechó que estaba falsificado, y así lo hizo saber a la TGSS; y luego no lo consideró nunca como auténtico, y la resolución adoptada por el Ministerio de Hacienda recurrida por Teyco en vía contencioso-administrativa no tuvo como fundamento el contenido aparente de dicho documento sino precisamente su falsedad".
Partimos, pues, del hecho incontrovertido de que la jurisdicción penal no ha entendido fuera cometida una falsedad sancionable penalmente así como que aquella fuera materializada o ideada por la empresa Teyco SL o un representante legal suyo, sino que la manipulación documental fue llevada a efecto por un gestor sin conocimiento de aquella, el cual, además, previamente, había dejado de hacer un pago a la Seguridad Social. Justamente el encubrimiento de ese impago, por su autor, fue la razón determinante de la alteración documental.
Tiene razón el Abogado del Estado cuando afirma que no se trata tanto de que la alteración sea grave ni de la comisión de una falsedad sancionable penalmente como de que se pretenda mostrar ante la Administración una imagen de la empresa que no corresponde con la realidad en el momento de datación del documento a consecuencia de una modificación documental. Tal es la esencia del apartado g) del art. 20 LCAP que dispone "haber incurrido en falsedad grave al facilitar a la Administración las declaraciones exigibles en cumplimiento de las disposiciones de esta Ley o de sus normas de desarrollo".
Naturaleza distinta ostenta el apartado f) del mismo artículo relativo a no hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones con la Seguridad Social que constituía la realidad inicial que se pretendió enmascarar mediante la manipulación documental, independientemente de que cuando fue entregado el documento alterado se ajustara a la realidad material. Lo significativo es la presentación de un documento sustancialmente modificado en su contenido material que fue llevado ante la Administración en cumplimiento de las disposiciones de la LCAP. Respecto al antedicho art. 20 g) LCAP resulta irrelevante que cuando el documento manipulado fue aportado a la Administración el contenido de la alteración producido reflejara un hecho real producido con anterioridad a tal momento. Tal actuación es la que se integra en la falta de probidad cuya sanción contempla el meritado precepto.
Se acoge, pues, el motivo.
Estimado el motivo del recurso de casación, procede conforme al art. 95.1.d) LJCA 1998 , resolver lo que proceda con arreglo a lo planteado en la demanda por Teyco SL. Insistió ésta en que no había incurrido en ninguna falsificación sino que había sido víctima de una aunque la jurisdicción penal no la hubiere calificado como tal. Por ello pretendía la nulidad de la Resolución administrativa.
A lo que hemos expresado en fundamentos precedentes debemos adicionar que tampoco debe olvidarse que las prohibiciones legales, como límites a la capacidad de contratar, no puede ser interpretadas extensivamente ni tampoco omitir la toma en cuenta de quien o quienes fueron los sujetos responsables de un determinado actuar contrario al valor honorabilidad al que antes hemos hecho mención.
Cabe partir de que la prohibición para contratar carece de naturaleza sancionadora por lo que no tiene porque exigírsele una autoría directa. De las sentencias penales queda claro que la actuación no la llevó a cabo un representante legal de la persona jurídica aunque sí un sujeto que gozaba de confianza para actuar en su nombre. Sin embargo a la vista de lo realmente acontecido, debidamente reflejado en párrafos precedentes, no puede reprochársele una negligencia culpable que encajara en la prohibición para contratar enumerada en la letra g) del art. 20 de la LCAP por cuanto administrativamente no resulta imputable.
Procede, pues, anular la Resolución impugnada.
Sin embargo no procede entrar en sede casacional en el examen de la pretensión indemnizatoria deducida en instancia por cuanto aquella fue desestimada por la sentencia objeto de recurso aquietándose la demandante respecto a tal pronunciamiento desestimatorio.
Si cabe aceptar la pretensión, objeto de pronunciamiento favorable en la sentencia casada, que se concretó en que la resolución judicial que da respuesta a la demanda se publique, a costa de la Administración, en el Boletín Oficial del Estado como contrapartida a la previa publicación en el BOE del 5 de enero del 2000 de la Resolución de la DG de Patrimonio de 27 de diciembre de 1999 por la que se hace publico el Acuerdo del Ministro de Economía y Hacienda de 24 de noviembre de 1999.
No procede efectuar una expresa imposición de costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
Que
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Ha lugar al recurso de casación deducido por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 14 de abril de 2003 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 59/2000 la cual se anula y deja sin efecto.
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Que ha lugar a estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo deducido por Teyco SL contra Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 25 de noviembre de 1999 suspendiendo la clasificación de aquel a efectos de contratación de obras administrativas por haber incurrido en la causa prevista en el art. 20 g) de la Ley 13/1995 , Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, LCAP, la cual se declara nula sin acceder a pretensión indemnizatoria.
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Que procede que la presente resolución se publique, a costa de la Administración, en el Boletín Oficial del Estado como contrapartida a la previa publicación en el BOE del 5 de enero del 2000 de la Resolución de la DG de Patrimonio de 27 de diciembre de 1999 por la que se hace publico el Acuerdo del Ministro de Economía y Hacienda de 24 de noviembre de 1999.
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Que no ha lugar a pronunciamiento expreso sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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