STS, 5 de Mayo de 2003

D. Casimiro , D. Darío . D. Ernesto y D. Franco , miembros de la Comisión Promotora de la Segregación y Creación del nuevo municipio de Lobres del municipio de Salobreña (Granada), interpusieron ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada el recurso contencioso- administrativo número 2045/1995 contra la resolución dictada por la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía con fecha 14 de septiembre de 1994 que ordenó el archivo del expediente de segregación del núcleo de Lobres respecto del municipio de Salobreña por caducidad, al no haber acreditado en el plazo concedido para ello la existencia de los requisitos de población y anchura mínima de suelo no urbanizable exigidos por el artículo 8.1 de la Ley 7/1993, de 27 de julio, reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía; dicha resolución fue confirmada el 1 de febrero de 1995 al desestimar el recurso ordinario formulado contra ella.

En su escrito de demanda, de 24 de noviembre de 1995, alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron se dictase sentencia "por la que se declaren nulas y sin ningún valor ni efectos las resoluciones recurridas, y se condene a la Administración demandada a estar y pasar por la creación del nuevo Municipio independiente de Lobres (Granada), por segregación parcial del municipio de Salobreña, con capitalidad en el núcleo de población de Lobres e igual denominación; con el término municipal señalado en el plano unido como documento número uno a la instancia inicial y con la división de territorio, bienes, derechos, aprovechamientos y usos públicos, deudas y cargas, propuesta por los promotores en el Proyecto de División y Bases que forma parte integrante de la documentación inicialmente aportada por los solicitantes; todo ello, con expresa imposición de costas a la parte demandada si se opusiere a este recurso". Por otrosí interesaron el recibimiento a prueba.

El Letrado de la Junta de Andalucía contestó a la demanda por escrito de 25 de abril de 1996, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que desestime el presente Recurso contencioso- administrativo, confirmando íntegramente las Resoluciones impugnadas".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 27 de mayo de 1996 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada dictó sentencia con fecha 23 de febrero de 1998, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado por la Procuradora Dª. María Victoria Aguilar Ros, en nombre y representación de D. Casimiro , D. Darío . D. Ernesto y D. Franco , todos ellos miembros de la Comisión Promotora de la Segregación y Creación del nuevo municipio de Lobres del municipio de Salobreña (Granada), contra la Resolución dictada por la Dirección General de Administración Local y Justicia de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía de fecha 14 de septiembre de 1994 por la que se declaraba la caducidad con archivo de actuaciones del expediente promovido para la segregación constituyéndose como nuevo municipio del núcleo de población de Lobres, perteneciente a Salobreña, resolución que fue confirmada en recurso ordinario por otra de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía de fecha 1º de febrero de 1995, declarando válida por conforme a derecho la resolución impugnada; sin expreso pronunciamiento en costas".

Con fecha 21 de abril de 1998 D. Casimiro , D. Darío . D. Ernesto y D. Franco , miembros de la Comisión Promotora de la Segregación y Creación del nuevo municipio de Lobres del municipio de Salobreña (Granada), interpusieron ante esta Sala el presente recurso de casación número 3129/1998 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992.

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 94.1 de la Ley 30/1992 y 38.1 de la Ley Jurisdiccional, así como de la doctrina jurisprudencial que los interpreta.

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 7/1993, de 27 de julio, sobre Demarcación Municipal de Andalucía.

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 137, 140 y 148.1.2ª de la Constitución; 3º.1 y 3, 8º.4 y 5 y Preámbulo de la Carta Europea de Autonomía Local; 1, 2, 6.1, 13 y apartado 1, párrafo tercero, de la Exposición de Motivos, de la Ley de Bases de Régimen Local; de la doctrina del Consejo de Estado y de la normativa autonómica, así como de su jurisprudencia.

Tras los motivos solicitaron de modo subsidiario el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad del artículo 8.1 de la Ley 7/1993, de 27 de julio, y de su Disposición transitoria tercera.

El Letrado de la Junta de Andalucía presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación.

Por providencia de 14 de febrero de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 23 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada con fecha 23 de febrero de 1998, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por diversos miembros de la Comisión Promotora de la Segregación y Creación del nuevo municipio de Lobres contra las resoluciones de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía (la de 14 de septiembre de 1994, confirmada por la de 1 de febrero de 1995 ) que ordenaron el archivo del expediente de segregación del citado núcleo de Lobres respecto del municipio de Salobreña (Granada).

La Administración autonómica archivó el expediente por "caducidad" al entender que los patrocinadores de la segregación no habían formulado alegaciones ni acompañado documentos, en respuesta a la invitación que se les dirigió, respecto de los requisitos de población y anchura mínima de suelo no urbanizable exigidos por la Ley del Parlamento Andaluz 7/1993, de 27 de julio, reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía.

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo tras rechazar las sucesivas alegaciones de la parte actora. En concreto, respecto de la incompetencia del órgano decisor, afirmó en su fundamento jurídico tercero:

"[...] De lo actuado se deriva que la resolución definitiva recurrida es la dictada por la Consejería de Gobernación que confirma la de la Dirección General como órgano superior de aquélla que era la competente para tramitar el expediente; no se puede olvidar que la caducidad se ha declarado por inactividad de la parte e incumplimiento de requisitos, no existiendo pronunciamiento sobre el fondo del expediente para lo que evidentemente la Dirección General no es competente; pero como instructora del procedimiento sí lo es para decretar la caducidad y archivo del mismo de no estar completo y no resultar acreditados los requisitos necesarios, que es el objeto del requerimiento emitido. Desde el punto de vista expuesto procede rechazar el alegato de nulidad absoluta por incompetencia del órgano, deducida en demanda".

Desestimó asimismo la Sala (fundamento jurídico cuarto) la solicitud de plantear una cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Ley del Parlamento Andaluz 7/1993, y en cuanto a la aplicación temporal de ésta afirmó en el quinto de los fundamentos jurídico lo siguiente:

"[...] El hecho de que tramitándose el expediente sobreviniese la publicación y entrada en vigor de la Ley 7/93, a cuyas previsiones debía ajustarse en adelante el procedimiento, conforme se dispone en su Disposición Transitoria Tercera [...] acomodación de tramitación, que no otorga eficacia retroactiva a reconocimientos anteriores, puesto que el art. 9.3 de la Constitución consagra la garantía del principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, no es aplicable al acto recurrido, que no es sancionador ni restrictivo de derecho individual reconocido sino de adecuación de un procedimiento en curso".

El expediente de segregación había sufrido demoras reiteradas, hasta el punto de que, incoado en 1983, no estaba aún concluido diez años después cuanto entró en vigor la citada Ley andaluza 7/1993, de 27 de julio. Esta circunstancia temporal determinó la aplicación de su Disposición Transitoria Tercera, a tenor de la cual "[...] los expedientes de modificación de términos municipales iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán de conformidad con el contenido de la misma."

Precisamente por esta razón la resolución de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía de 27 de abril de 1994, "[...] ante el hecho de que el expediente de segregación del núcleo de Lobres respecto del Municipio de Salobreña (Granada) ha de conformarse con arreglo al contenido de la citada Ley", puso de manifiesto esta circunstancia a los promotores de la segregación para que alegaran sobre su incidencia o aportaran los documentos antes referidos.

Como justificación de la necesidad de dichos documentos, la Consejería citaba el artículo 8.1 de la Ley andaluza de Demarcación que exige, para la creación de un nuevo municipio por segregación, entre otros requisitos, la concurrencia simultánea de que el nuevo municipio cuente con una población no inferior a cuatro mil habitantes y que entre el citado núcleo y el municipio matriz exista una franja de terreno clasificada como suelo no urbanizable de una anchura mínima de siete mil quinientos metros.

Añadía la citada Consejería que "[...] en el expediente sólo existe una certificación del Delegado Provincial del Instituto Nacional de Estadística de Granada, expedida el día 26 de junio de 1989, en la que se acredita que la población en el núcleo de Lobres al 1 de abril de 1986 era de 952 habitantes, así como que la distancia entre ambos núcleos, según se recoge a lo largo de diversas informaciones extraídas del expediente, está en torno a los 5 kilómetros, con lo que a todas luces se sustenta un posible incumplimiento de los requisitos mínimos a que alude el artículo a que nos venimos refiriendo.

Sin embargo, y a tenor de lo establecido en los artículos 54 y 81 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, en conexión con lo recogido por la Disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aprobatoria del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se le concede un plazo de 10 días por si estima conveniente hacer alguna alegación o remitir alguna justificación documental sobre los requisitos enumerados en el párrafo precedente".

La citada resolución no contenía advertencia alguna sobre la posible declaración de caducidad, advertencia que tampoco se produjo con posterioridad.

El recurso de casación debe considerarse debidamente preparado pues el escrito correspondiente contiene una mínima, aunque suficiente, justificación inicial de por qué consideraba la parte que determinadas normas estatales (cuya cita incluye) habían sido vulneradas por la Sala de instancia. Otra cosa es, obviamente, que ese juicio de relevancia sea correcto, lo que implica analizar los motivos de casación aducidos, todos ellos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional.

En el primero de ellos se sostiene la "nulidad absoluta o de pleno derecho de la resolución de 14 de septiembre de 1994 en cuanto dictada por órgano manifiestamente incompetente a tenor del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992".

El planteamiento inicial de este primer motivo es incorrecto, como señala acertadamente el Letrado de la Administración autonómica. La norma legal que se dice vulnerada se limita a precisar que son nulos de pleno derecho los actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o del territorio: el precepto requiere, pues, para su aplicación precisar qué normas singulares, atributivas de competencia, han sido infringidas. Ninguna de éstas se aduce específicamente como vulneradas en la rúbrica del motivo.

En el desarrollo argumental de éste se invocan tan sólo normas procedentes de la Comunidad Autónoma -y no normas estatales- como aquellas que atribuyen a un concreto órgano de dicha Administración (el Consejo de Gobierno) y no a otro (la Consejería de Gobernación) la competencia para resolver de modo definitivo los expedientes de segregación de municipios. Si admitiésemos que, en realidad, dichas normas autonómicas son las que la parte reputa infringidas a través de este motivo tampoco podríamos acogerlo, pues en el recurso de casación contra sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia este Tribunal Supremo debe limitarse a la aplicación e interpretación de normas estatales o comunitarias europeas, únicas que pueden servir de fundamento al recurso mismo a tenor del artículo 93.4 de la Ley Jurisdiccional precedente.

Añadiremos a lo dicho que la línea que inspira este primer motivo parte de una confusión en sus premisas. Podría eventualmente haber tenido razón el recurrente si hubiera denunciado la indebida aplicación de las normas reguladoras de la caducidad de los expedientes administrativos, pues ciertamente la Consejería de Gobernación erró al declarar caducado el de autos y la Sala de instancia no lo apreció así. Pero ese error de fondo no quiere decir que la Consejería no sea competente para archivar, en general, los expedientes administrativos en que deba intervenir cuando se trate de alteraciones de términos municipales. El hecho de que la decisión "definitiva" de éstos se atribuya al Consejo de Gobierno no implica que si en el seno del procedimiento correspondiente se dan alguna de las circunstancias legalmente determinantes de la declaración de caducidad, no pueda la Consejería correspondiente así declararlo. En otras palabras, la Consejería de Gobernación no era incompetente para archivar el procedimiento por caducidad.

Otra cosa es, repetimos, que tal declaración de caducidad no fuera adecuada con el trámite del que decía traer causa ni viniera precedida de la advertencia correspondiente. No era adecuada porque, bien leída la resolución que hemos transcrito en el fundamento jurídico antecedente, no se daban los presupuestos para aplicar los preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 a los que la propia resolución se refería, poniéndolos en relación con la Disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aprobatoria del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Sin necesidad de ampliar el razonamiento, puesto que la cuestión no ha sido debidamente planteada en este motivo, baste decir que la declaración de caducidad debía, en el esquema de la Ley de Procedimiento Administrativo, ir precedida de la paralización del expediente por causa imputable al administrado, a raíz de cuya circunstancia la Administración tenía que advertirle que, transcurridos tres meses, se producía la caducidad de aquél y el consiguiente archivo de las actuaciones. Nada de esto se hizo en el caso de autos.

Procede, no obstante lo dicho, la desestimación del primer motivo en los términos en que ha sido formulado, pues la Consejería de Gobernación no era incompetente para declarar la caducidad del expediente.

En el segundo motivo de casación se denuncia la infracción del artículo 94.1 de la Ley 30/1992 y del 38.1 de la Ley Jurisdiccional, ambos relativos al silencio administrativo, así como de la doctrina jurisprudencial que los interpreta.

El motivo suscita una doble objeción que con acierto destaca la defensa de la Administración autonómica. En primer lugar, introduce una cuestión nueva no planteada ante el tribunal de instancia, lo que basta para rechazarlo en casación. En segundo lugar, la argumentación de la parte (calificada en el escrito de oposición como "extraña") no parece tener en cuenta que, incluso habiéndose producido la desestimación por silencio de una determinada petición, nada impide, antes al contrario, que la Administración dicte otra ulterior resolución expresa. Si ambas son, además, del mismo signo contrario a las pretensiones del solicitante, no se ve en qué medida puede la resolución expresa -la segunda en el tiempo- vulnerar las reglas que sobre el silencio administrativo negativo han determinado la desestimación presunta -primera en el tiempo-.

El motivo, pues, debe ser rechazado.

Es inadmisible el tercero de los motivos pues se sustenta de modo exclusivo en la supuesta vulneración de un precepto legal que emana de un órgano de la Comunidad Autónoma. Dado que el motivo se aduce al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional precedente, el artículo 93.4 de dicha Ley impide que esta Sala del Tribunal Supremo corrija en casación la interpretación o aplicación que el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma haya hecho de una norma de origen autonómico, como ocurre en este caso con la Disposición Transitoria Tercera de la Ley del Parlamento Andaluz 7/1993, de 27 de julio, sobre Demarcación Municipal de Andalucía.

La inadmisibilidad del motivo se ha de traducir, en este momento procesal, en su correlativa desestimación. Todo ello sin perjuicio de las consideraciones que ulteriormente haremos sobre la constitucionalidad de la referida Disposición transitoria.

En el último de los motivos de casación se citan como infringidas un conjunto heterogéneo de normas constitucionales, internacionales, legales (estatales y autonómicas) y reglamentarias.

Se trata de: a) los artículos 137, 140 y 148.1.2ª de la Constitución; b) el preámbulo, el artículo 3, apartados 1 y 3, y el artículo 9 (por error se cita el artículo 8), apartados 4 y 5, de la Carta Europea de Autonomía Local; c) la Exposición de motivos y los artículos 1, 2, 6.1, 13 y apartado 1, párrafo tercero, de la Ley de Bases de Régimen Local; d) el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades locales, del que ningún precepto específico es citado.

A estas citas añade la parte actora las correspondientes a la doctrina del Consejo de Estado, a la jurisprudencia de esta Sala, a las sentencias de otro Tribunales Superiores de Justicia y a la "normativa autonómica", todo ello acompañado de un análisis del "mapa municipal europeo y español", lo que ofrece un resultado en su conjunto no bien articulado y poco acorde con los exigencias procesales inherentes a la formulación de un motivo de casación.

El designio que inspira el desarrollo del motivo no es sino el de exponer que los requisitos exigidos en la Ley andaluza 7/1993 para la segregación de municipios son "desaforados", no tienen parangón en otras Comunidades autónomas, "someten a los andaluces a un trato discriminatorio" y vulneran el principio de autonomía municipal.

Fácilmente se comprende, pues, que la fundamentación del motivo no es distinta, en esencia, de la que inspira la pretensión de que se plantee una cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 8 de la tan citada Ley 7/1993.

Desestimaremos el motivo (y rechazaremos asimismo el plateamiento de la cuestión al Tribunal Constitucional) por cuanto no consideramos que el legislador andaluz haya vulnerado normas constitucionales ni internacionales al regular, en la forma en que lo ha hecho, los requisitos exigibles para la creación de nuevos municipios en aquella Comunidad Autónoma.

En la Exposición de Motivos de la Ley 7/1993 se expresan las razones que condujeron a extremar el rigor en la creación de nuevos municipios andaluces por segregación de parte de otros previamente existentes:

"[...] Había que optar entre las dos soluciones radicales con que se puede afrontar tan cadente cuestión: o se facilitaban las tendencias centrífugas que pretenden obtener respaldo jurídico, y aún filosófico, a partir de una peculiar interpretación de la cláusula institucional de salvaguardia de la autonomía municipal, o por el contrario, se seguía el criterio del legislador básico que, en buena doctrina y en consonancia con el ideal antes apuntado de creación de un complejo armonioso entre los ordenamientos jurídicos estatal y autonómico, la nueva reflexión y el buen sentido demandan. Siguiendo esta línea, se ha estimado prudente fijar unos mínimos de población y distancia del núcleo que se pretende segregar del originario, que avalen la viabilidad de aquél en el supuesto de que se culmine el proceso de independencia."

Estos requisitos se concretaron en el artículo 8, exigiendo que simultáneamente concurriesen para crear un nuevo municipio, por segregación de parte de otro u otros, las siguientes circunstancias:

1. Que el nuevo municipio cuente con una población no inferior a cuatro mil habitantes y que entre aquél y el municipio matriz exista una franja de terreno clasificada como suelo no urbanizable de una anchura mínima de siete mil quinientos metros entre los núcleos principales.

2. Que el nuevo municipio pueda disponer de territorio bastante y de los recursos necesarios para el cumplimiento de las competencias municipales.

3. Que la segregación no implique una disminución en la calidad media de los servicios que vienen siendo prestados, determinando, por el contrario, una mejora en los que pasen a ser gestionados por el nuevo municipio, teniendo en cuenta los niveles a que se refiere el artículo 4 de esta Ley.

El mismo artículo en su apartado cuatro establecía condiciones menos exigentes para determinados supuestos. Permitía en efecto que, concurriendo simultáneamente los requisitos expresados en los apartados 2 y 3 de este artículo, pudieran crearse, por segregación, nuevos municipios cuyos núcleos de población contaran con una población no inferior a 2500 habitantes y estuvieran separados del municipio matriz por una franja de terreno no urbanizable de una anchura mínima de cinco mil metros, siempre que, a su vez, a) "contaran con características tipificadoras de su propia identidad en base a razones históricas, sociales, económicas, laborales, geográficas, urbanísticas o sociales" y b) hubieran permanecido como Entidad Local Autónoma por un período mínimo de cinco años con anterioridad al inicio del expediente de segregación.

Semejante régimen normativo -que la propia Exposición de Motivos califica de riguroso, como así es-, responde, según hemos visto, a una opción política determinada que el Legislador autonómico quiso adoptar. Lógicamente, debe ser respetada como muestra de su capacidad de configuración normativa autónoma siempre que no se aparte del marco delimitado por el artículo 149.1.18ª de la Constitución, el artículo 13.3 del Estatuto de Autonomía Andaluz y el artículo 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, dentro del cual aquél puede desarrollar sus propias competencias.

De las normas estatales antes citadas, el artículo 13 de la Ley 7/1985 defiere la regulación sobre la creación o supresión de municipios a lo que disponga la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local. Los criterios mínimos de orden material (los de orden formal se limitan a la audiencia de los municipios interesados y al dictamen de los órganos consultivos) que el legislador estatal impone a los autonómicos son que se trate de núcleos de población territorialmente diferenciados y que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales, de modo que no disminuya la calidad de los servicios que venían siendo prestados.

Bien se comprende, a partir de este planteamiento, que la Ley 7/1993 respeta aquellos mínimos, se ajusta a los criterios de la legislación estatal básica y, si introduce requisitos más rigurosos, lo hace en el ejercicio de su propia capacidad normativa sobre las entidades locales andaluzas. Como quiera que la autonomía de éstas se ha de entender en los términos resultantes del marco constitucional y para la determinación de dicho marco hay que tomar en cuenta la distribución de la potestad legislativa en la materia, no cabe oponer reparos de este género a la opción consciente y voluntariamente adoptada por el legislador andaluz en la Ley 7/1993. Que dicha opción sea diferente de la de otras comunidades autónomas no implica discriminación contraria al artículo 14 de la Constitución sino mera consecuencia del ejercicio de las propias competencias legislativas en cada una de aquéllas, precisamente por la diversidad en la que se basa el sistema de distribución territorial del poder en España.

Tampoco puede admitirse que un régimen como el que estamos analizando frustre o vulnere la autonomía local. El presupuesto de la autonomía local es, justamente, la existencia de entes de tal naturaleza, pero precisamente para que puedan configurarse éstos, en cuanto tales, resulta necesario que las leyes acoten los requisitos exigibles. Sólo a partir de la concurrencia de dichos requisitos, en cada caso, se conforma una entidad local con autonomía.

Ni resulta tampoco vulnerada la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre de 1985. Aplicable "en todo el territorio del Estado en relación con las colectividades contempladas en la legislación española de régimen local y previstas en los artículos 140 y 141 de la Constitución", según declaración adjunta al instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, debe entenderse que los preceptos invocados por la parte actora (artículo 3, apartados 1 y 3; artículo 9, apartados 4 y 5) conciernen precisamente a aquellas colectividades locales que en España tienen tal naturaleza. Ninguno de dichos preceptos obliga a admitir la segregación de cualquier territorio por el mero hecho de que algunos de sus habitantes deseen constituir un nuevo municipio, cualquiera que sea la superficie de aquél o el número de éstos: por el contrario, es sólo a partir de los requisitos legales que cada Estado exija como se adquiere la condición de nueva entidad local sobre la que se despliegan las consecuencias del principio de autonomía.

No sólo ello es así, sino que incluso el artículo 5 de la referida Carta, al tratar de la protección de los límites territoriales de las Entidades locales, permite que sean otras consideraciones generales, y no sólo la voluntad vecinal, las que se impongan. Aquel precepto únicamente exige que ante cualquier modificación de dichos límites, las colectividades locales afectadas deban ser consultadas previamente.

Ya hemos afirmado en uno de los fundamentos precedentes que no corresponde a esta Sala del Tribunal Supremo corregir en casación la interpretación o aplicación que el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma haya hecho de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley del Parlamento Andaluz 7/1993, de 27 de julio, sobre Demarcación Municipal de Andalucía.

No consideramos que haya razones para plantear una cuestión de inconstitucionalidad sobre la referida Disposición transitoria. Limitada como está a establecer que los expedientes de modificación de términos municipales iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la ley se sustanciarán de conformidad con el contenido de la misma, ningún precepto constitucional se opone a ella. No se opone, desde luego, el artículo 9.3 de la Constitución pues, como acertadamente subrayó el tribunal de instancia, la garantía de la irretroactividad de las disposiciones se aplica tan sólo a las sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, y no tiene tal carácter una norma que se contrae a adecuar u ordenar la sustanciación de los expedientes en curso según las nuevas reglas aplicables.

Procede, pues, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español