STS, 5 de Febrero de 2008

El veintiséis de octubre de dos mil cinco, se registró en este Tribunal el escrito de interposición del recurso. El día siete de noviembre de dos mil cinco y por Diligencia de Constancia se tuvo por presentado el recurso y se designó Magistrado Ponente dándose cuenta de la interposición. El uno de diciembre de dos mil cinco, la Sala dictó Providencia por la que tuvo por personado y parte a la Procuradora Doña María José Rodríguez Teijeiro, en nombre y representación de AUSBANC CONSUMO, entendiéndose con ella las sucesivas diligencias. Al mismo tiempo, la Sala requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción, ordenándole la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma norma y disponiendo la formación de pieza separada para la tramitación de la suspensión solicitada.

El quince de marzo de dos mil seis, se dictó Providencia en la que se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado y parte, al Sr. Abogado del Estado en nombre de la Administración demandada entendiéndose con él, las sucesivas actuaciones, al mismo tiempo se hizo entrega del expediente administrativo al Procurador del recurrrente Sra. Rodríguez Teijeiro, para que dedujera la demanda en el plazo de veinte días.

El cuatro de mayo de dos mil seis, la Sala dictó Providencia, teniendo por formalizada en tiempo y forma la demanda, al mismo tiempo la Sala dio traslado al Sr. Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que formulase la contestación a la demanda en el plazo legalmente establecido, al mismo tiempo se tuvo por personado al Procurador Don Jorge Luís de Miguel López, en nombre y representación de ADICAE, Asociación de Usuarios de Bancos, Cajas y Seguros de España, en concepto de codemandado, entendiéndose con él las sucesivas diligencias en el modo y forma que la Ley determina.

Contestada la demanda en legal forma, se dio traslado al codemandado ADICAE Asociación de Usuarios de Bancos, Cajas y Seguros de España, por medio de su representación, por providencia de diecinueve de junio de dos mil seis por término de veinte días para que conteste la demanda. Por providencia de veintiséis de marzo de dos mil siete, se declara terminado y concluso el periodo de proposición y práctica de pruebas concedido en este recurso; y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concede al representante procesal del actor el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones sucintas. Por diligencia de ordenación de fecha cuatro de mayo de dos mil siete, se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones conferido a la parte recurrente y se hizo entrega de las copias a la parte recurrida, Administración del Estado, otorgándose el plazo de diez días para que presente las suyas. Por diligencia de ordenación de treinta de mayo de dos mil siete, se tuvieron por evacuados los escritos de conclusiones, dejando pendientes los Autos para votación y fallo, para cuando por turno les corresponda.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veintitrés de enero de dos mil ocho, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de la Sala, que expresa la decisión de la misma.

Recurre la Asociación de Usuarios de Servicios Bancarios (Ausbanc Consumo) el Real Decreto 894/2005, de 22 de julio, por el que se regula el Consejo de Consumidores y Usuarios. El suplico de la demanda que formula la citada Asociación pretende que esta Sala y Sección "dicte Sentencia por la que estimando íntegramente el recurso planteado, declare la nulidad del reglamento impugnado".

Funda esa pretensión en distintas razones que menciona a lo largo de los razonamientos jurídicos de la demanda, y así articula como primero de ellos la petición de nulidad radical de la disposición impugnada por la inobservancia del trámite preceptivo de audiencia previsto en el art. 22.3 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

Una segunda razón de impugnación la encuentra la demanda en la infracción por el Real Decreto que recurre de los artículos 2.1.e) y 22.5 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, e, indirectamente, de los artículos 51 apartados 1 y 2 y 22 de la Constitución Española y vulneración del art. 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del principio de interdicción de la arbitrariedad que consagra el art. 9.3 de la Carta Magna.

En tercer lugar la demanda considera que la norma que combate vulnera el art. 22 de la Constitución y por ende el art. 4.2 de la Ley Orgánica 1/2002, del Derecho de Asociación.

Cuestiona también el Real Decreto que impugna por que a juicio de la recurrente el mismo quebranta el mandato contenido en los artículos 5 y 20 de la Ley 50/1997, del Gobierno, en relación con el art. 22.5 de la Ley 16/1984.

Por último concluye la demanda solicitando de la Sala que declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 894/2005, que regula el Consejo de Consumidores y Usuarios por vulneración del art. 106.1 de la Constitución en relación con el 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como del principio de eficacia administrativa del art. 3.1 de la misma norma legal.

Es obligado en un proceso como el presente que la Sala resuelve en única instancia, examinar con carácter previo aquellas posibles causas de inadmisión del recurso que oponga la parte demandada, en este supuesto la Administración del Estado, representada por la Abogacía del Estado, y que defiende la conformidad a derecho del Real Decreto 894/2005, que regula el Consejo de Consumidores y Usuarios.

Así la demandada afirma que la asociación recurrente Ausbanc Consumo carece de legitimación activa para recurrir la norma que impugna. Con invocación expresa del art. 58.1 de la Ley de la jurisdicción, Ley 29/1998, de 13 de julio, en relación con el 51.1.b) de la misma norma, cita en apoyo de esa pretensión los artículos 19.1.b) de nuestra Ley rectora que otorga legitimación "ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a: las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el art. 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos" También menciona la contestación a la demanda el art. 11.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, Ley de Enjuiciamiento Civil, que considera supletoria de la Ley de la Jurisdicción, (Disposición Final Primera de ésta), y que dispone que "sin perjuicio de la legitimación individual de los perjudicados, las asociaciones de consumidores y usuarios legalmente constituidas estarán legitimadas para defender en juicio los derechos e intereses de sus asociados y los de la asociación, así como los intereses generales de los consumidores y usuarios".

Hasta aquí en modo alguno puede dudarse de la legitimación de la actora, pero seguidamente la Abogacía del Estado se refiere a la legal constitución de las Asociaciones para la defensa de los consumidores y usuarios y trascribe el art. 20.1 de la Ley 26/1984, cuando expresa que: "las Asociaciones de consumidores y usuarios se constituirán con arreglo a la Ley de Asociaciones y tendrán como finalidad la defensa de los intereses, incluyendo la información y educación de los consumidores y usuarios, bien sea con carácter general, bien en relación con productos o servicios determinados, podrán ser declaradas de utilidad pública, integrarse en agrupaciones y federaciones de idénticos fines, percibir ayudas y subvenciones, representar a sus asociados y ejercer las correspondientes acciones en defensa de los mismos, de la asociación o de los intereses generales de los consumidores y usuarios, y disfrutaran del beneficio de justicia gratuita en los casos a que se refiere el art. 2, 2. Su organización y funcionamiento serán democráticos". A lo que añade el núm. 3 del mismo precepto que "para poder gozar de cualquier beneficio que les otorgue la presente Ley y disposiciones reglamentarias y concordantes deberán figurar inscritas en un libro registro, que se llevará en el Ministerio de Sanidad y Consumo, y reunir las condiciones y requisitos que reglamentariamente se establezcan para cada tipo de beneficio".

También para aproximarse a la pretendida falta de legitimación de la recurrente menciona el art. 21 de la misma Ley 26/1984, que establece que "no podrán disfrutar de los beneficios reconocidos en esta Ley las Asociaciones en que concurra alguna de las siguientes circunstancias: c) Realizar publicidad comercial o no meramente informativa de bienes, productos o servicios".

Previamente en los hechos el escrito de contestación a la demanda narra que: "Mediante Resolución de la Subdirectora General de Normativa y Arbitraje del Consumo, de 5 de octubre de 2005, el Instituto Nacional del Consumo, dependiente del Ministerio de Sanidad y Consumo, acordó excluir a la Asociación aquí recurrente, en adelante AUSBANC CONSUMO, del Libro Registro de Asociaciones de Consumidores que se lleva en el Ministerio de Sanidad y Consumo, a través del citado instituto. Según dice textualmente la Resolución esta decisión se adoptó "por la realización de publicidad comercial y no meramente informativa, por aplicación del art. 19, letra a) del Real Decreto 825/1990, de 22 de junio, (vigente en esa fecha), por el que se regula el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios en relación con el art. 21.c) de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de Consumidores y Usuarios" (en adelante, LGDCU).

La anterior Resolución fue recurrida en alzada por AUSBANC CONSUMO, habiendo sido desestimado dicho recurso por Resolución del Presidente del Instituto Nacional del Consumo, el Subsecretario de Sanidad y Consumo, en fecha 10 de mayo de 2006. Incluso antes de la desestimación de este recurso, AUSBANC formuló nueva solicitud de inscripción que fue inadmitida precisamente dada la pendencia del mismo. Esta resolución de inadmisión, de 20 de enero de 2006, es sin embargo interesante pues hace referencia a la existencia de indicios que hacían pensar, en esa fecha, que AUSBANC podía aún estar realizando publicidad comercial.

La Resolución de 5 de octubre de 2005 es ejecutiva puesto que, mediante Resolución del Subsecretario de Sanidad y Consumo de 22 de diciembre de 2005, fue desestimada la solicitud de suspensión de su ejecución formulada por AUSBANC CONSUMO".

Y tras todo lo anterior concluye diciendo que: "De los preceptos anteriores resulta, con toda claridad, que solo las Asociaciones de Consumidores y Usuarios legalmente constituidas como tales tendrán legitimación para defender en juicio sus intereses o los de sus asociados.

En este caso, la Asociación recurrente dice ( pág. 15 de la Demanda) que pretende recurrir en defensa, tanto de sus intereses propios, como de sus asociados y de los consumidores y usuarios en general. Sin embargo, según se ha expuesto en el relato fáctico de este escrito y ha quedado acreditado con la documentación aportada, se trata de una Asociación que ha sido excluida del Libro Registro del Ministerio de Sanidad y Consumo por realizar publicidad comercial de bienes, productos o servicios, posibilidad ésta que está legalmente vedada a las Asociaciones que quieran ser consideradas como Asociaciones de Consumidores y Usuarios.

Por tanto, aunque la Asociación recurrente sea una entidad constituida conforme al régimen general de las Asociaciones e inscrita en el Registro de Asociaciones del Ministerio del Interior, no goza de la condición de Asociación de Consumidores y Usuarios ni, en consecuencia ostenta la representación de éstos.

Es más, si el único interés que mueve a la recurrente a impugnar el RD 894/05, como se ha dicho, es el de remover determinados requisitos que éste establece para formar parte del CCU y que la Asociación recurrente no cumple y lograr, si es posible, la vuelta a la situación anterior en la que AUSBANC había sido designada para elegir vocales para el CCU, este interés no puede verse satisfecho con la anulación del RD impugnado puesto que, al haber sido excluida recientemente del Registro de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, la Asociación recurrente en ningún caso puede formar parte del CCU ya que éste es un requisito exigido al efecto por el propio art. 22.5 LGDCU.

En definitiva, ni cabe considerar que la recurrente sea una Asociación legalmente constituida para la defensa de los intereses de los Usuarios y Consumidores, ni cabe sostener que la misma ostenta un interés legítimo en lograr la anulación del RD impugnado y, en consecuencia, no cabe admitir que tenga legitimación activa para interponer el presente recurso".

En conclusiones la recurrente replica sobre esta cuestión, que el Abogado del Estado invoca como único apoyo para negar legitimación a Ausbanc Consumo su exclusión del registro de asociaciones de consumidores del Ministerio de Sanidad y Consumo.

Y sobre ello responde que: "Esta alegación ha quedado absolutamente desvirtuada y carente de apoyo fáctico y jurídico por el resultado de la prueba practicada en el procedimiento. La resolución administrativa que excluyó a la recurrente del citado Registro no es firme, pues fue impugnada por mi representada, encontrándose actualmente en tramitación el pertinente recurso contencioso ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 3 ( procedimiento ordinario 49/2006 ). Pero es que además de carecer de firmeza, la resolución administrativa de exclusión no es ejecutiva, ya que ese Juzgado, en el seno del procedimiento referido, dictó Auto en fecha 10 de octubre de 2006 por el que se decretaba la suspensión cautelar de la ejecutividad de la Resolución de la Subsecretaría de Sanidad y Consumo de 9 de mayo de 2006, impugnada por esta parte. Obra en autos, pues fue aportada en período probatorio y admitida por esta Sala como prueba, la copia del referido Auto del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 3; por ello, contrariamente a lo sostenido por la Administración demandada, Ausbanc Consumo se encuentra inscrito, a todos los efectos, en el Registro de asociaciones de consumidores del ministerio de Sanidad y Consumo.

Es más, el Auto, al tiempo que acordaba la suspensión de la ejecución de la resolución, ordenaba también a la Administración, como medida cautelar, la publicación de la suspensión con la misma difusión que se dio a la resolución cautelarmente suspendida, de modo que tanto en la web del Ministerio de Sanidad y Consumo www.msc.es como en la web del Instituto Nacional del Consumo www.consumo-inc.es puede hallarse, dentro de sus respectivos apartados de notas de prensa y desde el 25 de octubre de 2006, la publicación de esa resolución judicial. Del mismo modo hay que decir que el Auto del Juzgado Central ha sido recurrido por la Administración y que actualmente se encuentra en trámite de apelación ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, si bien, como es sabido, el recurso de apelación carece de efecto suspensivo (art. 80.1 LJCA ).

Por ello, el interés legítimo de mi mandante resulta acreditado con creces en este procedimiento, en su calidad de asociación de consumidores legalmente constituida y ello con independencia del cumplimiento del requisito de inscripción en el registro del Ministerio de Sanidad y Consumo, requisito que, por otra parte, también cumple como ha quedado acreditado. Según establece el art. 20.3 de la Ley General de Consumidores y Usuarios, precepto invocado por la demandada en su contestación, esa inscripción administrativa en el Registro del Ministerio de Sanidad y Consumo únicamente justifica la percepción de beneficios por parte de las asociaciones inscritas, pero no afectan a su existencia como tal asociación y al desarrollo de sus fines estatutarios conforme al art. 51 de la Constitución".

La alegación de falta de legitimación de la asociación que recurre el Real Decreto 894/2005 planteada en el proceso por la Administración demandada no puede estimarse. A tenor de lo dispuesto por el art. 19.1.b) de la Ley de la Jurisdicción "están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo:...las asociaciones... que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos o intereses legítimos colectivos". Posiblemente sin descender al detalle que seguidamente habremos de alcanzar, este precepto bastaría para justificar la legitimación de la recurrente, por que, evidentemente, dada su naturaleza de asociación constituida para la defensa de los derechos e intereses legítimos de consumidores y usuarios resultaría afectada por el Real Decreto que regula el Consejo de Consumidores y Usuarios.

Ahora bien si se discute su legitimación por la Administración no se hace desde esa perspectiva general sino porque la asociación recurrente no reúne cuando interpone el recurso las condiciones que le habiliten legalmente para ello. Como ya sabemos en 5 de octubre de 2005 la Subdirección General de Normativa y Arbitraje del Consumo del Instituto Nacional del Consumo acordó "excluir a la Asociación de Usuarios de Servicios Bancarios AUSBANC CONSUMO del Libro Registro de Asociaciones de Consumidores que se lleva en el Ministerio de Sanidad y Consumo, a través del Instituto Nacional del Consumo, por la realización de publicidad comercial y no meramente informativa, por aplicación del art. 19 letra a) del Real Decreto 825/1990, de 22 de junio, por el que se regula el derecho de representación consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones, en relación con el art. 21.c) de la Ley 26/1984 de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. La exclusión del Libro-Registro conlleva la pérdida de todos los beneficios que la normativa vigente otorga a las asociaciones de consumidores y usuarios que se encuentren inscritas en aquél". Recurrida esa resolución en alzada el recurso fue rechazado y la misma confirmada por decisión de la Subsecretaría del Ministerio de Sanidad y Consumo. Simultáneamente a la interposición del recurso de alzada la asociación recurrente volvió a solicitar su inscripción en el Libro-Registro petición que fue inadmitida por la Subdirección General de Normativa y Arbitraje del Consumo al estar pendiente el recurso de alzada contra su exclusión del Libro-Registro citado. Sin embargo no es menos cierto que interpuesto recurso contencioso administrativo frente a la inicial resolución de exclusión del Libro Registro, en la pieza separada de medidas cautelares del recurso ordinario núm. 49/2006 que pende en el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 3 se dictó Auto en 10 de octubre de 2006 que "acordó la suspensión cautelar de la resolución administrativa impugnada de la Subsecretaría de Sanidad y Consumo de 9 de mayo de 2006 hasta que se dicte Sentencia definitiva por este Juzgado Central". O, lo que es lo mismo, esa decisión judicial supuso el mantenimiento a todos los efectos de la inscripción de la asociación Ausbanc Consumo en el Libro-Registro de Asociaciones de Consumidores y Usuarios del Ministerio de Sanidad y Consumo.

En consecuencia no es posible negar legitimación para sostener el recurso interpuesto por la asociación recurrente en 26 de octubre de 2005, frente al Real Decreto 894/2005, de 22 de julio, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 26 de agosto de 2005, toda vez que esa decisión de exclusión aún siendo ejecutiva había sido recurrida y no era firme en el momento en que se interpuso el recurso y posteriormente fue suspendida.

Pero es que, además, aún dando por supuesto que la asociación recurrente hubiera sido excluida del Libro-Registro tantas veces mencionado por aplicación de la causa del apartado c) del art. 21 de la Ley 26/1984, Ley General de Defensa de Consumidores y Usuarios ello no le privaría de legitimación para recurrir el Real Decreto 894/2005.

La Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, en el art. 1.3 dispone que "se regirán por su legislación específica... las asociaciones de consumidores y usuarios" y en consecuencia una asociación como la recurrente se somete al régimen que para las mismas establece la Ley 26/1984 y en concreto por lo dispuesto en el artículo 20 de la misma.

Ese precepto les autoriza a "percibir ayudas y subvenciones, representar a sus asociados y ejercer las correspondientes acciones en defensa de los mismos, de la asociación o de los intereses generales de los consumidores y usuarios, y disfrutaran del beneficio de justicia gratuita en los casos a que se refiere el art. 2, 2 ". Ese mismo artículo en el párrafo 3 afirma que "para poder gozar de cualquier beneficio que les otorgue la presente Ley y disposiciones reglamentarias y concordantes deberán figurar inscritas en un libro registro, que se llevará en el Ministerio de Sanidad y Consumo, y reunir las condiciones y requisitos que reglamentariamente se establezcan para cada tipo de beneficio". Y de igual modo el art. 21 dispone que "no podrán disfrutar de los beneficios reconocidos en esta Ley las Asociaciones en que concurra alguna de las siguientes circunstancias: c) realizar publicidad comercial o no meramente informativa de bienes, productos o servicios" que es la aplicada a la demandante para excluirla del Libro-Registro y como consecuencia de ello negarle legitimación para demandar la nulidad del Real Decreto 894/2005.

No es posible refrendar ese razonamiento. El número 3 del art. 20 de la Ley General de Defensa de Consumidores y Usuarios condiciona que las asociaciones puedan gozar de cualquier beneficio que les otorgue la Ley u otras disposiciones reglamentarias y concordantes a que figuren inscritas en el Libro-Registro que se lleva en el Ministerio de Sanidad y Consumo y reúnan las condiciones que reglamentariamente se establezcan para cada tipo de beneficio. O lo que es lo mismo para gozar de cualquier beneficio la condición sine qua non para ello es figurar en el Libro-Registro, de modo que excluida la asociación de él no es posible obtener beneficio alguno.

Pero lo que desconoce ese planteamiento es que recurrir en este caso un Real Decreto por una asociación de consumidores conforme a la legislación vigente en el momento de la interposición del recurso no sólo no es un beneficio sino que puede constituir un derecho y un deber a ejercer acciones en defensa de sus asociados, o de la asociación o de los intereses generales de los consumidores y usuarios para el que están legitimados sin que esa legitimación quede condicionada por su inclusión en el Libro-Registro de conformidad con lo establecido en el art. 19.1.b) y 11.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, puesto que para ello basta con que estén legalmente constituidas de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, Capítulo II, artículo 5 y siguientes, y al que se remite el art. 20.1 de la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios.

Resuelta esa cuestión previa es el momento de decidir acerca de las causas de nulidad del Real Decreto a que se refiere la demanda y en primer término la que articula como petición de nulidad radical de la disposición impugnada por la inobservancia del trámite preceptivo de audiencia previsto en el art. 22.3 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

Sostiene que esa nulidad se produce por la falta de audiencia de las asociaciones empresariales que según la Ley 26/1984 es preceptiva según el art. 22.3 de la Ley en relación con el apartado a) del número 2 de ese artículo 22.

Según ese número 3 del art. 22 de la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios "las Asociaciones empresariales serán oídas en consulta en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general relativas a materias que les afecten directamente" y "será preceptiva su audiencia en los supuestos contenidos en los apartados a), b), c) y f) del apartado anterior". El apartado a) del número 2 impone como preceptivo ese trámite en relación con los "reglamentos de aplicación de esta Ley".

Este motivo de impugnación no puede prosperar. Sin perjuicio de que resulte sorprendente que se accione no en defensa de intereses propios sino ajenos como en este supuesto serían los de las asociaciones empresariales, si bien siempre podrá sostenerse que se hace como consecuencia de que se denuncia un vicio de nulidad de pleno derecho, cuestión cuya naturaleza es de orden público y en defensa del procedimiento, y de que se oyó a quien era preciso oír, es decir a las asociaciones de consumidores y usuarios directamente afectadas por el Real Decreto, y, entre ellas a la recurrente, y de que como expresa la contestación a la demanda el informe del Consejo de Estado no halló defecto alguno de procedimiento en cuanto al trámite de audiencia en la elaboración del proyecto de Real Decreto, es lo cierto que no se incumplió lo preceptuado por la norma legal invocada, toda vez que aún tratándose de una disposición de carácter general que sin duda se dictaba en desarrollo de la Ley 26/1984, en este supuesto no era preceptiva la audiencia de las asociaciones empresariales puesto que el Real Decreto recurrido que entre otras cosas reguló la naturaleza, competencia, funciones y composición del Consejo de Consumidores y Usuarios no se ocupaba de cuestiones relativas a materias que afectasen directamente a los empresarios representados por las distintas asociaciones empresariales.

En consecuencia no se infringieron los artículos 62.2 de la Ley 30/1992, ni el art. 24.1.c) de la Ley 50/1997.

Una segunda razón de impugnación con la que se pretende la nulidad del Real Decreto la formula la asociación demandante por vulneración del art. 106.1 de la Constitución en relación con el 63.1 Ley 30/1992 y el principio de eficacia administrativa del art. 3.1 de la Ley 30/1992. En definitiva considera que el Real Decreto es nulo al haber incurrido la Administración en su elaboración y publicación en el vicio de desviación de poder.

Lo tratamos en segundo lugar por que si bien la demanda lo lleva como un último motivo, como con razón argumenta el Sr. Abogado del Estado debe anteponerse a los que le preceden, por que con el se cuestiona la conformidad a Derecho del Real Decreto en su conjunto, mientras que el resto de las alegaciones se concretan en determinados aspectos de la norma.

Apoya esa denuncia señalando que: "no concurre causa lícita ni motivación alguna, ni siquiera en términos de eficacia administrativa, que justifique la oportunidad y conveniencia de una nueva regulación del Consejo de Consumidores, cuando ya existe uno designado al amparo de una norma reciente (el nombrado mediante Acuerdo de la Comisión de Valoración de 19 de enero de 2004) ni consecuentemente, la apertura de un proceso de selección de las asociaciones que hayan de integrarlo. De ese modo, la motivación del Real Decreto 894/2005 no encuentra amparo en fines legítimos, que sean distintos a la mera constitución y nombramiento de un nuevo Consejo de Consumidores y Usuarios prescindiendo del ya nombrado y designado mediante acto expreso anterior, en una manifiesta actuación arbitraria, que no puede tener fundamento lícito en ninguna potestad administrativa y que incumple además un pronunciamiento judicial ya firme, favorable a la adecuación a Derecho de la resolución administrativa que reconocía a Ausbanc Consumo la cualidad de pertenencia al Consejo de Consumidores.

Adquiere ello especial relevancia si tenemos en cuenta, insiste la demandada en que la poca operatividad de los órganos de representación, consulta y participación de los consumidores trae causa exclusivamente de la propia inactividad de la Administración y de las asociaciones que componen el moribundo Consejo que actúa en funciones y de forma transitoria desde hace más de cinco años. Recuerda que en virtud del Real Decreto 1203/2002, se dictó la Orden Ministerial 2772/2003 de 8 de octubre, por la que se convoca y regula el procedimiento de selección de las asociaciones de consumidores y usuarios más representativas y la designación de los vocales del Consejo de Consumidores y Usuarios, estableciendo las bases por las cuales se ha de llevar a cabo el proceso de designación de los miembros del Consejo. Tras la acreditación por las asociaciones concurrente a dicha convocatoria de los extremos que exige dicha Orden Ministerial, la Comisión de Valoración creada en virtud del apartado sexto de la Orden SCO/2772/2003, de 8 de octubre, procedió a seleccionar las asociaciones más representativas llamadas a formar parte del nuevo Consejo de Consumidores y Usuarios. Dentro del plazo de 15 días establecido al efecto, se procedió a la designación de los Vocales de dicho Consejo por cada una de las asociaciones de consumidores seleccionadas.

Desde entonces, transcurridos más de DOS AÑOS desde la adopción de dicho Acuerdo, y pese a haber sido designados en tiempo y forma los correspondientes vocales del Consejo por las asociaciones seleccionadas, no se ha procedido a la culminación del proceso constitutivo del nuevo Consejo de Consumidores y Usuarios, no existiendo ningún impedimento ni jurídico, ni formal, ni de ningún otro orden, que justifique la actual situación de anómala e infundada suspensión.

Nos encontramos, dice, paradójicamente con la siguiente situación:

- existe un consejo de Consumidores cuyos miembros han sido seleccionados conforme a ley y notificados en virtud de Acuerdo de 19 de enero de 2004.

- este nuevo Consejo, pese a haberse cumplido y finalizado todo el proceso, aún no ha sido formalmente constituido.

- existe, en su lugar, un Consejo de Consumidores actuando en funciones ( que paradójicamente fue nombrado en abril de 1996, que terminó su mandato a los 4 años ( esto es, en abril de 2000) y que continúa con la misma composición pese a los nuevos nombramientos de 19 de enero de 2004".

Replica la defensa de la Administración que según resulta del preámbulo del Real Decreto la elaboración y publicación del mismo está más que justificada ante la situación del Consejo de Usuarios y Consumidores, puesto que la fallida reforma efectuada por el Real Decreto 1203/2002, de 20 de noviembre, no daba respuesta satisfactoria a lo que se demanda del Consejo y para ello se remite a lo manifestado en el trámite de audiencia por diversas asociaciones que se manifestaron en ese sentido y al informe del Consejo de Estado que expresamente expuso que: " se hace necesaria ahora una reforma de la regulación del Consejo de Consumidores y Usuarios, para adaptar su estructura y funcionamiento a la realidad actual, para potenciar los mecanismos e instrumentos que permiten una realización efectiva de los objetivos consagrados en el art. 51 de la Constitución y para dinamizar y agilizar la actuación de éste".

Añade que: " es comprensible que la recurrente discrepe con una norma que establece unos requisitos para formar parte del CCU que dicha Asociación no cumple y es igualmente comprensible que la recurrente no tenga la misma opinión que la Administración sobre la oportunidad o necesidad de la norma. Ahora bien, desde el punto de vista jurídico, ello no otorga soporte alguno a las infracciones legales que le alegan de contrario.

En cuanto a la constante invocación de la normativa anterior, que se cita por la actora como si de la misma resultasen derechos adquiridos en favor, basta recordar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre imposibilidad de hablar de derechos adquiridos en casos de cambios legislativos (por citar solo algunos ejemplo, SSTC 66/990, 67/1990 o 50/2005 ). Como dijo, por ejemplo, ese Alto Tribunal en la Sentencia de 24 de octubre de 2000 (RJ 2000/10369 ):

"...este Tribunal Supremo tiene declarado, en armonía con la doctrina emanada del Tribunal Constitucional, que, para que un derecho adquirido pueda considerarse existente, dentro de una relación intertemporal o de sucesión de normas, tiene que haberse producido la consolidación de una situación jurídica bajo el imperio del ordenamiento anterior, y que la consolidación de un derecho requiere la concurrencia de cuantos requisitos sean necesarios para el perfeccionamiento del acto, según las exigencias de la anterior normativa, y por ello no basta que el derecho haya nacido, ya que ello es una mera expectativa, sino que tiene que haberse producido la consolidación de la situación jurídica bajo el imperio del ordenamiento anterior, lo que se justifica por el respeto que merece el campo de acción del legislador y las posibilidades de reforma del ordenamiento propio de un Estado social y democrático de derecho, como han indicado las precedentes sentencias de 22-1-1982, 12-4-1984 (RJ 1984, 2236) y 12-7-1989 ( RJ 1989, 5462 ).

A este respecto, no está de más recordar, como se explica en el relato fáctico de este escrito, que los vocales designados por AUSBANC para formar parte del CCU al amparo de la anterior normativa, nunca llegan a ser nombrados. Por tanto, nunca se consolidó su situación jurídica bajo el imperio de la legislación anterior en el sentido de la jurisprudencia citada. Ello sin perjuicio de los mecanismos que el ordenamiento jurídico arbitra para reaccionar contra la inactividad de la Administración que AUSBANC podía haber utilizado de estimarlo pertinente. En cualquier caso, estos mecanismos en absoluto consisten en recurrir la nueva legislación, pretendiendo la petrificación del ordenamiento jurídico por si en algún momento la legislación anterior llega a reconocer al recurrente un derecho o posición que le resulta conveniente".

Tampoco este alegato merece tener mejor suerte que el precedente y en consecuencia lo rechazamos. Con independencia de la consabida dificultad que encierra la prueba de la desviación de poder, vicio que define el art. 70.2 de la Ley de la Jurisdicción vigente como "el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico", no existen en este supuesto ni tan siquiera indicios de que la Administración haya incurrido en él.

Cuanto narra la demandante en cuanto a la que podría considerarse anómala situación del Consejo que nunca fue efectivamente renovado, no puede vincularse a que la misma se deba u obedezca al deseo o al único designio de la Administración de que la demandante no esté, a través de las personas que designe para que le representen, en el Consejo.

Como señala la defensa de la Administración un proceder así sería absolutamente desproporcionado y por otra parte el hecho que se denuncia por la demandante no sólo le perjudica a ella sino también al resto de las asociaciones que resultaron en su día seleccionadas para estar representadas en el Consejo y ninguna de ellas, al menos que sepamos, ha mantenido esa postura salvo que todas las demás ya estuvieran en el Consejo y permanezcan en el mismo desde antes de la reforma de 2.002. Pero sobre eso nada dice la demandante y no dudamos que de ser cierto lo habría expuesto.

Por el contrario, y coincidimos en ello con lo que argumenta la Abogacía del Estado, el Real Decreto impugnado es harto elocuente a la hora de exponer las razones que lo justifican y que explican el que se derogue la anterior regulación incluida la inmediata reforma efectuada por el Real Decreto 1203/2002 que ya más arriba calificamos de fallida. Nada desaconseja ese modo de actuar de la Administración que aunque en ocasiones pueda sorprender, sin embargo busca resolver una situación aún no consolidada y que pretende satisfacer definitivamente el interés general.

Otra razón de impugnación la encuentra la demanda en la infracción por el Real Decreto que recurre y en concreto en el artº. 3.6 de los artículos 2.1.e) y 22.5 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, e, indirectamente, de los artículos 51 apartados 1 y 2 y 22 de la Constitución Española y vulneración del art. 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del principio de interdicción de la arbitrariedad que consagra el art. 9.3 de la Carta Magna.

La demanda transcribe el art. 3.6 del Real Decreto que dispone que "la selección de las asociaciones, federaciones, confederaciones y cooperativas de consumidores y usuarios para formar parte del Consejo se realizará en consonancia con lo establecido en los arts. 22.5 y 20 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, de entre las que se hallen inscritas en el libro de registro del Ministerio de Sanidad y Consumo con una antigüedad mínima de inscripción de cinco años, previo cumplimiento de los requisitos que se detallan a continuación, cuya ponderación se establecerá en la orden ministerial de convocatoria".

La demanda en el planteamiento que efectúa cuestiona tanto la necesidad de la inscripción en el Registro como la restricción que inserta el art. 3.6 en relación con la selección de aquellas que inscritas en el registro puedan formar parte del mismo cuando exige para ello que cuenten con una antigüedad mínima de inscripción de cinco años.

Lleva razón la recurrente en esta doble cuestión. Recordemos que el art. 20 de la Ley 26/1984, en el núm. 1 dispuso que "las Asociaciones de consumidores y usuarios se constituirán con arreglo a la Ley de Asociaciones y tendrán como finalidad la defensa de los intereses, incluyendo la información y educación de los consumidores y usuarios, bien sea con carácter general, bien en relación con productos o servicios determinados podrán ser declaradas de utilidad pública, integrarse en agrupaciones y federaciones de idénticos fines, percibir ayudas y subvenciones, representar a sus asociados y ejercer las correspondientes acciones en defensa de los mismos, de la asociación o de los intereses generales de los consumidores y usuarios, y disfrutaran del beneficio de justicia gratuita en los casos a que se refiere el art. 2, 2 Su organización y funcionamiento serán democráticos".

Por lo tanto ese requisito de inscripción no afecta a la existencia de las asociaciones que se constituyen conforme a la Ley de asociaciones. Tal y como resulta del número 3 de ese mismo precepto la inscripción en el libro registro, que se llevará en el Ministerio de Sanidad y Consumo no es otra cosa más que un requisito que la Ley impone para poder gozar de cualquier beneficio que les otorgue la presente Ley y disposiciones reglamentarias y concordantes, al que además habrán de sumarse los de reunir las condiciones y requisitos que reglamentariamente se establezcan para cada tipo de beneficio.

Así lo consideró la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional que cita la demanda de 26 de enero de 1989 cuando expuso que "la inscripción en dicho libro registro no es sino un elemento que, junto al cumplimiento de otros requisitos que reglamentariamente se determinarán para cada tipo de beneficio que se instituya, opera como una condición previa para el otorgamiento por el Estado de cualesquiera ayudas o beneficios, no advirtiéndose en ello condicionamiento ilegítimo alguno para las asociaciones constituidas con arreglo a la normativa propia que, en su caso, pueden dictar las Comunidades Autónomas con competencia en materia de asociaciones y de defensa del consumidor y del usuario. No se trata, por tanto, de que la inscripción en el registro estatal, llevado por el Mº Sanidad y Consumo, se exija necesariamente para la válida constitución de las asociaciones de consumidores y usuarios, ya que esa inscripción se practicará en el referido registro o en el que corresponda en la normativa con arreglo a la cual se constituyan".

Y lo mismo ocurre con la exigencia que establece el art. 3.6 del Real Decreto 894/2005, de 22 de julio impugnado cuando exige que para que una asociación pueda integrarse en el Consejo de Consumidores y Usuarios es preciso que además de constar inscrita en el Registro que existe en el Ministerio de Sanidad y Consumo cuente esa inscripción con una antigüedad mínima de cinco años.

Como afirma la demandante esa restricción es insostenible. Lo único que a estos efectos debe contar es la representación que ostenten las asociaciones y que se podrá acreditar por los medios que la Administración posee para ello. De ahí deriva una ineludible consecuencia y es que una asociación recientemente constituida puede poseer una implantación muy superior a otras que lleven mayor tiempo de actividad y que por el número de asociados que acredite, por los medios con los que cuente etc... pueda ser más representativa que otras muchas y pueda alcanzar las condiciones que le permitan pasar a formar parte de las seleccionadas de acuerdo con las exigencias que derivan de los requisitos que exigen los apartados a) a h) del núm. 6 del art. 3 del Real Decreto u otras que se puedan establecer, de modo que en ese punto el Real Decreto es nulo por que impone la inscripción en el registro como condición para poder optar a estar entre las asociaciones que puedan integrarse en el Consejo amén de la exigencia temporal que añade ya reseñada, y ambas carecen de cobertura legal.

Las dos siguientes impugnaciones las vincula la demandante con la vulneración del art. 22 de la Constitución y 4.2 de la Ley Orgánica 1/2002 del Derecho de Asociación y los artículos 5 y 20 de la Ley 50/1997, del Gobierno y ambas se refieren a aspectos concretos del núm. 6 del art. 3 del Real Decreto 894/2005, de 22 de julio.

Al haber declarado nulo ese núm. 6 del art. 3 citado es ocioso hacer referencia alguna a estas impugnaciones.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción no procede hacer expresa condena en costas en este recurso contencioso administrativo a ninguna de las partes al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en el planteamiento de sus pretensiones.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN