STS, 16 de Octubre de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 16 Octubre 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 602/95, interpuesto por Confort Promotora Inmobiliaria S.A. (en lo sucesivo Confort), representada por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el 20 de julio de 1994 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en su recurso 739/92, siendo parte recurrida el Excmo. Ayuntamiento de Castelldefells, representado por el Procurador don Rodolfo González García, asimismo bajo la dirección de Letrado, relativo a impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (ICIO).
El Pleno del Ayuntamiento de Castelldefells aprobó definitivamente el 20 de diciembre de 1990 el Proyecto de Urbanización del Polígono I del Plan Parcial "Can Bou", condicionando su ejecutividad a la liquidación del ICIO, por importe de 9.628.620 ptas. Posteriormente, el 11 de enero de 1991, la entidad actora presentó autoliquidación `por el mencionado concepto tributario e importe de 8.247.079 ptas., ingresando dicha cantidad y, ulteriormente, el Pleno municipal acordó el 31 de enero de 1991 modificar el presupuesto del Proyecto y fijar en la suma últimamente señalada el importe del ICIO, notificándose este último acuerdo a Confort el 11 de febrero de 1991.
El día 31 de diciembre de 1991, la entidad mencionada presentó ante el Ayuntamiento solicitud de devolución de la suma señalada, como ingreso indebido. La petición fué desestimada el 31 de enero de 1992 y contra ella se dedujo recurso de reposición, a su vez denegado por acuerdo de 3 de abril de 1992.
Contra los actos administrativos de 31 de enero y 3 de abril de 1992 se dedujo por Confort recurso contencioso- administrativo, que fué desestimado por sentencia de la Sección Primera de la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 20 de julio de 1994.
La misma entidad formalizó recurso de casación, en el que una vez interpuesto, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por la Administración recurrida, se señaló el día 13 de octubre de 1999, en que tuvo lugar.
La parte recurrente formula cuatro motivos de casación por el cauce del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956:
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- Infracción del art. 64. d) de la Ley General Tributaria (LGT), que fijaba en 5 años el plazo de prescripción para obtener la devolución de los ingresos indebidos.
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- Infracción del art. 14.2 de la Ley de Haciendas Locales de 39/1988, de 28 de diciembre (LHL), que se remite a los arts. 155 y 156 de la LGT en orden a los procedimientos para la devolución de ingresos indebidos y la rectificación de errores materiales y de hecho.
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- Infracción del art. 14.3 de la LHL, que sólo excluye de revisión los actos en materia tributaria local que hayan sido declarados firmes en sentencia judicial.
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- Infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, citando al efecto la sentencia de 23 de enero de 1991, que se dice dictada por la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional.
La cuestión central a resolver en el presente recurso es si, tras haber quedado firmes y consentidos en vía administrativa los actos administrativos impugnados, al no haberse interpuesto en su momento el recurso contencioso- administrativo que hubiera procedido, puede no obstante formularse una solicitud de ingresos indebidos (tésis de la recurrente) o, si por el contrario, la solicitud deviene en improcedente por referirse a un acto consentido (tésis de la Administración recurrida y de la sentencia impugnada).
Según el Fundamento de Derecho tercero del texto judicial recurrido "debe apuntarse que, conforme se establece en la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/90, de 21 de septiembre, por el que se regula el procedimiento para la realización de devoluciones de ingresos indebidos de naturaleza tributaria ""no serán objeto de devolución los ingresos tributarios efectuados en virtud de actos administrativos que hayan ganado firmeza"".
Como en el supuesto de autos, la autoliquidación se efectuó el 11 de enero de 1991 y fué expresamente aprobada por el Pleno del Ayuntamiento en acuerdo de 31 de enero de 1991, notificado el 11 de febrero siguiente y, por otra parte, la solicitud de ingresos indebidos se formuló el 31 de diciembre posterior, la Sala concluyó que la aprobación de la liquidación era un acto firme y consentido, ante el que no podía prevalecer la solicitud de ingresos indebidos.
No puede compartirse la posición de la sentencia de instancia en este punto. La devolución de ingresos indebidos se inscribe dentro de los procedimientos de revisión de los actos administrativos, concebidos por el legislador precisamente para impugnar los actos firmes dictados en vía administrativa, evitando por un lado a las Corporaciones y a las Administraciones la necesidad de acudir al procedimiento de revisión de oficio, previa declaración de lesividad, de los actos en que hubieran incurrido en determinadas infracciones de la Ley, y facilitando al propio tiempo a los interesados la posibilidad de recuperar los ingresos que hubieran efectuado y cuya ilicitud fuera manifiesta.
Entre estos procedimientos figuran los regulados en los artículos 153, 154 y 156 de la Ley General Tributaria de 1963, así como el relativo a la devolución de ingresos indebidos, previsto por el artículo 155.1 de la misma Ley, a cuyo tenor "los sujetos pasivos o responsables y sus herederos tendrán derecho a la devolución de los ingresos que indebidamente hubieran realizado en el Tesoro, con ocasión del pago de las deudas hereditarias, aplicándose el interés legal -hoy el interés de demora, después de la reforma introducida por la Ley 1/1998, de 26 de febrero, en su art. 10-".
El propio precepto de la Ley General Tributaria contenía la prevención de que por vía reglamentaria se regularía el procedimiento que debería seguirse a tal fin, encargo que cumplió el legislador con lamentable retraso, por medio del Real Decreto 1163/90, de 21 de septiembre.
La Disposición Adicional Segunda del mismo, antes transcrita, dispuso efectivamente la improcedencia de la solicitud cuando el ingreso tributario se efectuó en virtud de actos administrativos que hayan adquirido firmeza, mas tal regla obstativa no tiene virtualidad alguna en el presente supuesto por las razones siguientes:
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Porque el ingreso se hizo en virtud de autoliquidación y no a consecuencia de un acto administrativo que hubiera adquirido firmeza, que es la condición exigida por la Ley.b) Porque el párrafo segundo de la misma Disposición Adicional 2ª dispone que incluso los ingresos efectuados en virtud de actos administrativos firmes pueden dar lugar a la solicitud de devolución cuando se trate de actos dictados en vía de gestión tributaria (exceptuados por tanto el procedimiento de recaudación o el de apremio), que hubiesen incurrido en motivo de nulidad de pleno derecho, que infringiesen manifiestamente la Ley o que se encontrasen en cualquier otro supuesto análogo recogido en los artículos 153, 154 y 171 de la Ley General Tributaria y en leyes o disposiciones especiales.
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Y porque la Disposición Adicional Quinta establece que "de acuerdo con el apartado segundo del art. 14 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, la devolución de ingresos indebidos en el ámbito de los tributos locales se ajustará a lo dispuesto en el art. 155 de la Ley General Tributaria y en este Real Decreto, realizándose por los órganos en cada caso competentes de estas Entidades".
Por todo ello no puede admitirse el razonamiento en que se basa la sentencia impugnada, y recobra su virtualidad la consagrada doctrina de esta Sala (vid. ss. de 19 de abril 1996 y 28 de diciembre 1998), según la cual el citado artículo 8 y la Disposición Adicional Tercera de dicho Real Decreto modificaron sustancialmente el art. 121 del Reglamento de Procedimiento de las Reclamaciones Económico-Administrativas, suprimiendo el plazo preclusivo de seis meses a un año, sustituyéndolo, con una lógica jurídica impecable, por el propio plazo de prescripción del derecho a obtener la devolución de ingresos indebidos, o sea, el de cinco años, de modo que los sujetos pasivos pueden, a partir de su vigencia, solicitar de la Administración Gestora, la rectificación de los errores de derecho -y por supuesto los errores de hecho-, en que según ellos, hayan incurrido, dentro del plazo indicado, salvo que existiera liquidación definitiva, en cuyo caso el plazo sería el de 15 días, para la impugnación de dicha liquidación, siempre que el error sea de derecho.
La última de las sentencias aludidas recuerda, en este sentido, que el artículo 10 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero viene a recoger lo sentado en su momento en el artículo 155 LGT y genéricamente en el RD 1163/1990, a cuyo tenor "los contribuyentes tendrán derecho a la devolución de los ingresos que indebidamente hubieran realizado en el Tesoro con ocasión del pago de las deudas tributarias, aplicándose a las mismas el interés de mora regulado en el art. 58.2.c) de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria".
Dicha doctrina ha de ponerse en relación con el art. 64.d) de la Ley General Tributaria que fijó en cinco años el plazo de prescripción del derecho a obtener la devolución de ingresos indebidos (actualmente cuatro años, a tenor del art. 24 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero antes citada).
En consecuencia, los tres primeros motivos de casación han de ser acogidos, puesto que efectivamente la doctrina de la sentencia de instancia infringe los preceptos que en los mismos se recogen.
No ocurre lo mismo con el cuarto motivo (infracción de una pretendida doctrina legal que emana exclusivamente, según el recurrente, de una sentencia de la Audiencia Nacional), puesto que en virtud de lo dispuesto en el art. 1.6 del Código Civil sólo la jurisprudencia que procede de las sentencias y otras resoluciones del Tribunal Supremo puede constituir doctrina legal.
La estimación de estos motivos del recurso obliga a entrar en el examen de las pretensión de devolución del ingreso del importe del ICIO exigido por la Administración municipal, a fin de determinar si concurre alguna de las causas previstas en los artículos 153, 154 o 171 de la Ley General Tributaria que imponga su procedencia.
El tema se reduce, sencillamente, a decidir si la aprobación de proyecto de urbanización constituye el hecho imponible a que se refiere el art. 101 de la Ley de Haciendas Locales, a cuyo tenor "está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición".
Pues bien, la aprobación de un proyecto de urbanización no constituye tal hecho imponible, dado que en si misma no requiere licencia de obras, siendo improcedente la imposición de tasas por tal licencia, lo que conlleva la inexigibilidad del ICIO. Ello es debido a la naturaleza normativa de los instrumentos urbanísticos, de los que un proyecto es simplemente un medio de ejecución, habiendo un claro predominio de las notas de interés público prevalente, protección del medio ambiente y derecho a la vivienda.
Por todas, podemos citar como más reciente la sentencia de 19 de abril de 1999, así como cuantasen ella se citan (sentencias de 11 de marzo de 1980, 13 de octubre de 1983, 17 de diciembre de 1984, 28 de septiembre y 5 de diciembre de 1985, 5 de diciembre de 1989, 15 de abril de 1991, 17 de marzo y 22 de diciembre de 1992, 22 de marzo de 1993, 30 de abril de 1996, 3 de febrero de 1997 y 25 de marzo de 1999), que sientan la siguiente doctrina:
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Los Proyectos de Urbanización constituyen, una vez aprobados por el respectivo Ayuntamiento, verdaderos actos de ejecución de los instrumentos de planeamiento, a modo de Licencias de Obras de carácter general para el suelo de referencia, y, por ello, una vez autorizados aquéllos, no es necesario, ya, solicitar Licencia de Obras para su puesta en práctica (como se prevé, expresamente, en el artículo 1.9 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978).
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La naturaleza normativa de los Planes Parciales, así como de "todos los instrumentos de planeamiento urbanístico", es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia, por lo que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio o afectación particular que es imprescindible en las Tasas -por expedición de documentos, en el caso de autos-.
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El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio en una consideración que, desde el punto de vista fiscal -a efectos, en el caso, de la Tasa por expedición, redacción o tramitación de tales "documentos o instrumentos"-, sobrepasa la de la protección de los concretos intereses de los propietarios de los terrenos afectados por aquellas actuaciones.
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En consecuencia no está sujeta a Tasa la actividad municipal de aprobación de "Planes Parciales" e, incluso, de "Proyectos de Urbanización", los primeros por su ostensible naturaleza normativa y, los segundos, por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es presupuesto de la Tasa, pues, como se decía en la Sentencia de 15 de abril de 1991, aun aceptando que la enumeración de los actos sujetos a previa licencia contenida en el artículo 178 de la Ley del Suelo de 1976 no es una enumeración taxativa, no puede concluirse que el marco de dicho precepto alcance a los actos de las Corporaciones Locales de aprobación de los "instrumentos urbanísticos" atribuidos a su competencia, puesto que el objeto de tal artículo es permitir la verificación de que los actos de edificación y uso del suelo se realizarán conforme a los criterios establecidos en el "Plan" correspondiente.
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Unas "actuaciones urbanísticas" que están relacionadas con la ordenación del territorio, la protección del medio ambiente y la vivienda tienen un claro interés predominante y prevalentemente público, que hace imposible su afección al concepto de "interés particular" propio de la imposición de Tasas por la prestación de servicios -como la de estos autos-».
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Si, en razón a todo lo acabado de exponer, no resulta viable la liquidación de una Tasa por la concesión de la Licencia de Obras ni por la previa aprobación o autorización del Proyecto de Urbanización en el que tales obras aparecen previstas es obvio, por mor de lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 39/1988, y tal como hemos dicho anteriormente, que tampoco resulta factible el giro del Impuesto Municipal sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
Por todo ello, se impone declarar que exigir e ingresar el importe de un impuesto, no habiendo patentemente hecho imponible, constituye una infracción manifiesta de la Ley prevista en el art. 154 a) de la Ley General tributaria, por lo que es procedente acceder a la pretensión formulada en el escrito de interposición del presente recurso, y en consecuencia declarar la nulidad del ICIO, cuyo importe deberá ser devuelto a la parte recurrente, sin que proceda hacer pronunciamiento alguno en materia de las costas del recurso, ni en las de la instancia, a los efectos del art. 102 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Estimamos el recurso de casación 602/95, interpuesto por Confort Promotora Inmobiliaria S.A., contra la sentencia dictada el día 20 de julio de 1994, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en su recurso 739/92, en la que ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Castelldefells, la que casamos, declarando al propio tiempo la nulidad de los actos administrativos recurridos y el derecho de la parte recurrente a la devolución de la suma de 8.247.079 ptas.,a que ascendió la cantidad ingresada por el concepto tributario de impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras.
Sin pronunciamiento de condena en las costas del recurso ni en las de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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