STS, 14 de Abril de 2004

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 11 de mayo de 2001, sentencia en los recurso contencioso-administrativos acumulados números 2787/95, 119/96 y 50/96, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: La Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Segunda, ha decidido: 1º Estimar los recursos declarando no ajustados a derecho los acuerdos de 3 de agosto y 8 (sic) de noviembre de 1995, aprobatorios respectivamente del proyecto de Reparcelación de Vulpellac 2 y del proyecto de urbanización subsiguiente. 2º No efectuar pronunciamiento expreso sobre costas».

Dicha sentencia se basa en los siguientes argumentos recogidos en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida: «No obstante lo anterior lo cierto es que, precisamente, el Plan Parcial cuestionado indirectamente fue examinado por este TSJC en su sentencia 434-1995, de 8 de junio, dictada en la causa 931-92, devenida firme desde el momento en que el Tribunal Supremo mediante sentencia dictada el 27 de noviembre de 2000 declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto al no justificarse que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia. Y precisamente en aquella sentencia se afirmaba dotar de suelo industrial a un municipio con la necesaria antelación a un ciclo expansivo de la economía capitalista entra dentro de aquellas competencias urbanísticas concernientes al planeamiento cuyo ejercicio previsor es exigible de un buen hacer de los poderes públicos, de la eficaz gestión de los intereses generales que toda Administración ha de procurar. Y si la ordenación llevada a cabo a través de la aprobación del Plan Parcial de la zona industrial V2 de Vulpellac, provisionalmente por el Ayuntamiento de Forallac y definitivamente por la Comisión de Urbanismo de Girona, pecaba de desmedida o de arbitraria, cual es el parecer de la parte actora, correspondía a ésta el onus probandi de tal uso desviado de las competencias municipales o autonómicas de la ordenación del territorio. Carga procesal que no puede entenderse liberada por la mera testifical de otros propietarios de terrenos igualmente afectados por aquel instrumento de planeamiento, y que, en su día, incluso pretendieron ser parte en este proceso, y la documental pública practicada, que, por su inconcreción al efectuar valoraciones de coyuntura económica, no puede tener relevancia en la litis. Basta la constatación del notorio cambio de coyuntura industrial y del ciclo económico general desde el inicio de este proceso para ratificar la falta de base de argumentaciones fundadas en un ciclo económico recisivo».

También se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que: «Entrando ya en las concretas argumentaciones respecto al Proyecto de reparcelación se sostienen un conjunto de deficiencias cuyo tenor examinaremos. Principiaremos por el incumplimiento de las superficies y porcentajes del Plan Parcial, pues la vialidad alcanza 12,89% en PP frente a 13,11% en el proyecto de reparcelación; para equipamientos se preveyó un 4,00% mientras en el proyecto ha alcanzado un 4,14%; el suelo libre público ha disminuido al 10,30% en el proyecto frente al 12,86% del Plan Parcial; otro tanto con las cifras de industria aislada que han pasado del 70,25% previsto en el Plan Parcial al 72'72% considerado en el Proyecto. Ninguna prueba se ha interesado respecto a la razón de los mencionados desvíos mas entran dentro de los márgenes de ajuste entre las previsiones iniciales y las que deben materializarse unas oscilaciones de tan pequeña entidad como las antedichas variaciones».

Finalmente, la Sala de instancia declara en el fundamento jurídico cuarto: «A continuación sostienen los actores desvío desproporcionado entre los costes de urbanización previstos en el Plan Parcial y los definitivamente aprobados en el proyecto reparcelación, pues pasa de 263.960.000 pts en el Programa de Actuación Urbanística aprobado el 25 de febrero de 1987, coincidente con el estudio económico financiero del Plan Parcial de 4 de noviembre de 1987 con un precio de repercusión por hectárea bruta del coste de urbanización de algo más de seis millones y 860 pts. de repercusión por metro cuadrado de parcela edificable, a 598.069.490 pts. en el proyecto de reparcelación que en el proyecto de urbanización de 30 de noviembre de 1995 se incrementan a 852.124.378 pts. Decíase en la sentencia relativa al Plan Parcial que en todo caso hay que señalar como aquella evaluación económica de la implantación a los servicios y a la ejecución de las obras de valoración (art. 55 del Reglamento de Planeamiento) aparece cumplida en la documentación del Plan Parcial de Vulpellac, que dedica todo un capítulo el IV el "estado económico financiero" y el cual, si bien contempla únicamente los costes globales de la urbanización y los precios de repercusión por hectárea bruta por metro cuadrado de tales costes, lo hace con el pormenor bastante para entender satisfecha tal exigencia normativa y, en todo caso, reservando su concreción fundamental a la fase de aprobación del posterior proyecto de urbanización, preciso para la ejecución de las obras. En el dictamen pericial practicado en autos se constata claramente que las 860 pts. m2 de repercusión previsto en el Plan Parcial se ha pasado a 1.948,55 m2 en el Proyecto de Reparcelación, con un incremento relativo del 226,57%, mientras en el Proyecto de urbanización, también impugnado, alcanza 2.776,28 pts. m2 parcela edificable y un incremento relativo del 322,82%. Significa el perito que, según informes del Instituto Nacional de Estadística, el IPC se incrementó un 40,36% entre noviembre de 1987 y noviembre de 1995. Dado el tenor de la sentencia relativa al Plan Parcial y la ausencia de justificación sobre el incremento en cifras porcentuales que multiplican por cinco los porcentajes de incremento de los precios al consumo habidos entre la aprobación del Plan Parcial, art. 45.h) Reglamento de Planeamiento, y la aprobación del Proyecto de Reparcelación, que vuelven a manifestarse posteriormente en la aprobación del Proyecto de urbanización, resulta procedente estimar la infracción esgrimida. Máxime cuando del propio dictamen pericial se concluye no recoge, además, todos los conceptos comprendidos en el Reglamento de Gestión Urbanística, arts. 58 a 61, al no detectarse como contabilizados los honorarios técnicos por la redacción y tramitación de los Planes parciales, proyectos de urbanización y reparcelación, lo que conduce a la estimación de los recursos».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento demandado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 14 de junio de 2001, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, dentro de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieran ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Procurador Don Tomás Alonso Ballesteros, en nombre y representación de Doña Inés, Don Juan Manuel y Don Andrés, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Forallac, representando por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en dos motivos, el primero al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, y el segundo al del apartado c) del mismo precepto; el primero porque la Sala de instancia ha infringido la doctrina jurisprudencial relativa al significado y alcance del estudio económico financiero y lo dispuesto en el artículo 100.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, que regula la forma de calcular los costes de las obras de urbanización, así como los artículos 109 y 128 del mismo Reglamento, dado que, de considerar la Sala sentenciadora que se ha producido una desviación en los gastos de carácter sustancial, no debería haber anulado el proyecto de reparcelación ni el proyecto de urbanización sino limitarse a ordenar la tramitación de un nuevo expediente para recoger las desviaciones de la previsión, y así lo declaró la sentencia de esta Sala de fecha 13 de junio de 1994 en un supuesto de desviación entre la estimación de costes incluída en un proyecto de reparcelación y el presupuesto de un proyecto de urbanización, que triplicaba la cantidad estimada en principio; y el segundo motivo porque la Sala de instancia ha conculcado las normas reguladoras de la sentencia incurriendo en error al declarar que se incumplió lo dispuesto en el artículo 61 del Reglamento de Gestión Urbanística, a pesar de que los honorarios técnicos no se incluyeron porque no se devengaron al haber sido redactado el Plan Parcial y el proyecto de reparcelación por los servicios técnicos de la Generalidad de Cataluña sin coste alguno para el Ayuntamiento, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho.

Al personarse los recurridos, su representante procesal planteó la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto, de cuya petición se dio traslado por diez días al Ayuntamiento recurrente, quien sostuvo la admisibilidad del mismo, y esta Sala, con fecha 4 de marzo de 2003, dictó providencia declarándolo admisible, por lo que, recibidas las actuaciones en esta Sección, se dio traslado a la representación procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso de casación.

Con fecha 17 de junio de 2003, la representación procesal de los recurridos presentó escrito de oposición al recurso de casación interpuesto porque en los proyectos de reparcelación y de urbanización se produjo un desvío notorio e injustificado de los costes de urbanización previstos en el Plan Parcial por más que el Ayuntamiento recurrente sostenga que la evaluación económica de la implantación de los servicios y la ejecución de los costes de urbanización se cumple con una previsión estimativa en el estudio económico financiero del Plan Parcial y que el mismo habrá de concretarse en la fase posterior al aprobar los instrumentos de ejecución, pues dicho Ayuntamiento recurrente ha aumentado desproporcionadamente los costes de urbanización previstos en el Plan Parcial sin justificación alguna y con falta de racionalidad, exigible a todo planeamiento urbanístico, causando indefensión a los particulares, habiéndose producido en el caso enjuiciado un supuesto de nulidad absoluta al infringirse los principios de legalidad, jerarquía normativa y seguridad jurídica, terminando con la súplica de que se mantenga la sentencia recurrida con imposición de las costas a la Administración recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para su votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó el día 30 de marzo de 2004, en que tuvo lugar con observancia en sus tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Debemos examinar primero el segundo motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de la apreciación de la prueba, si bien no se citan los preceptos o jurisprudencia que se consideran infringidos, lo que, conforme a lo establecido en el artículo 93.2 b) de la vigente Ley de esta Jurisdicción, es suficiente razón para inadmitirlo.

El primer motivo se basa en la infracción, que se dicte cometida por la Sala de instancia, de los artículos 100.3, 109 y 128 del Reglamento de Gestión Urbanística porque, según dichos preceptos y la doctrina de esta Sala recogida en su Sentencia de 13 de junio de 1994, la diferencia de costes entre la estimación contenida en el Plan Parcial, el proyecto de reparcelación y el de urbanización no permite anular el proyecto reparcelatorio sino que determina exclusivamente la tramitación de un nuevo expediente para ajustar la cifra prevista a la realmente necesaria para ejecutar unas obras de urbanización imprescindibles para la efectividad de la ordenación urbanística contenida en el planeamiento de desarrollo, en este caso el Plan Parcial, declarado por sentencia ajustado a derecho, ya que las estimaciones económicas contenidas en éste pueden verse alteradas en función del carácter dinámico y las vicisitudes por las que discurre la ejecución.

Es cierto que la mera desviación cuantitativa de los costes de urbanización previstos en el Plan Parcial, aunque resulte desmesurada, como sucede en este caso, alcanzando hasta un 322'82 por ciento, cuando en ese mismo período el incremento del índice de precios al consumo fue de un 40'36 por ciento, no es por sí sola determinante de la anulación del proyecto de urbanización, siempre que esté justificada y resulte razonable, como se deduce del precepto contenido en el artículo 100.3 del Reglamento de Gestión Urbanística y lo exige la propia lógica de los instrumentos de ejecución del planeamiento, que precisamente tienden a hacerlo viable económicamente.

Una desviación tan llamativa como la indicada pudiera obedecer a causas completamente explicables, sin perjuicio de las garantías formales que, para aprobar el proyecto de reparcelación y su cuenta de liquidación, prevén los artículos 109.3 y 128.4 del Reglamento de Gestión Urbanística, que, en definitiva, se reducen a la tramitación de un nuevo expediente con audiencia de todos los interesados y afectados por modificaciones sustanciales, pues no cabe duda que una evaluación económica tan diferente debe considerarse como una modificación sustancial.

En este caso se hace imprescindible, para apreciar si la Sala sentenciadora ha vulnerado los preceptos y doctrina jurisprudencial invocados en el primer motivo de casación, integrar los hechos que el Tribunal a quo ha omitido (al limitarse a constatar la disparidad entre las previsiones económicas del Plan Parcial y las de los Proyectos de Reparcelación y Urbanización), según faculta a este Tribunal de Casación el artículo 88.3 de la vigente Ley Jurisdiccional y venía siendo práctica jurisprudencial (Sentencias de esta Sala de 18 de mayo, 15 y 29 de junio, 27 de julio, 28 de septiembre, 14 de octubre y 9 de diciembre de 2002, 18 y 25 de enero, 22 y 30 de septiembre de 2003 y 9 de marzo de 2004).

Para esa integración de hechos resulta necesario valorar el informe pericial que aparece incorporado a los autos por copia en los folios 381 a 387, objeto de nuestra valoración en la sentencia que hemos dictado con fecha 7 de abril de 2004 en el recurso de casación 5099/2001, que tenía por objeto otra sentencia dictada por la misma Sala de instancia, en la que se anulaba el proyecto de urbanización, cuya aprobación definitiva ha sido también objeto de impugnación en la instancia.

En dicho informe se explica y razona cómo determinados gastos, entre los que se encuentran las partidas de jardinería y riego automático, elementos para pavimentación de aceras, modo de instalación de red eléctrica y sistema de depuración de aguas residuales, son desmesurados y permiten una reducción para aproximarlos a lo inicialmente estimado, y otro tanto sucede con las dos rotondas de giro en la carretera, que, incluso, cuando la Comisión Provisional de Urbanismo se dio por enterada de la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización señaló que, de acuerdo con las previsiones del Plan Parcial, los enlaces de la carretera con el polígono industrial deberían realizarse con cambios de sentido y no rotondas, manteniendo la continuidad de la carretera, dado que no se justifica la solución adoptada ni consta informe de carreteras que prevea otra solución, opción ésta, según el perito informante, más económica, y lo mismo acontece con la iluminación del tramo central de la carretera, que no debería correr a cargo de los propietarios del sector industrial, que se trata de urbanizar, sino de la correspondiente Administración.

Sigue afirmando el perito procesal, en relación a la canalización de la acequia de la carretera C- 255 y el interceptor perimetral de aguas superficiales, que, «dadas las características de las obras y teniendo en cuenta que respecto a la superficie total del polígono, que es de 43, 68 Ha, la cuenca considerada para la canalización y entubación de la acequia de la carretera es de 69,85 Ha, es decir, más de una vez y media de la superficie urbanizada, y la cuenca correspondiente al interceptor perimetral es de 121,47 Ha, es decir casi tres veces la superficie urbanizada, debería haberse instado la colaboración de algún ente público para estas obras hidráulicas, ya que, de otra forma, la alternativa podría ser la canalización y entubamiento exclusivamente de los tramos que cruzan el polígono, dejando sin entubar y a cielo abierto los tramos que, como el inteceptor perimetral, discurren periféricamente y vierten a una riera ya existente».

También considera el perito en su informe que, al igual que se ha diseñado en las calles interiores, podrían proyectarse en el vial tanto el tendido eléctrico de baja tensión como la red de suministro de agua potable por una única acera cruzando las calles en puntos estratégicos para servir a todas las parcelas, reduciendo así de forma importante el coste de los servicios pero manteniendo su misma eficacia.

En definitiva, el dictamen emitido en el proceso llega a la conclusión de que, a pesar de las justificaciones contenidas en el Proyecto de Urbanización y en el informe complementario de fecha 3 de julio de 1996 emitido por los técnicos autores del referido Proyecto, existen posibilidades de modificarlo para reducir su presupuesto.

Las circunstancias indicadas fueron las que llevaron a la Sala de instancia a considerar completamente injustificado el incremento de los costes previstos tanto en el Proyecto de Reparcelación como en el de Urbanización, que sólo cabe enmendar mediante la redacción de sendos proyectos nuevos, que deberán aprobarse tras seguir otro expediente, ya que, en contra de lo que opina el representante procesal del Ayuntamiento recurrente, la cifra que alcanza el impugnado no aparece razonada ni es razonable, a pesar del esfuerzo realizado por sus redactores para convencernos de lo contrario, como se deduce del indicado informe pericial, incorporado como prueba a los autos.

Dado lo hasta aquí expuesto, la sentencia recurrida no infringe los citados preceptos del Reglamento de Gestión Urbanística (artículos 100.3, 109 y 128), y menos la doctrina jurisprudencial recogida en la Sentencia de esta Sala de 13 de junio de 1994, en la que se declara que, si bien todo planeamiento está destinado a ser ejecutado, es procedente tramitar un nuevo expediente de rectificación de la cantidad estimada en el proyecto de reparcelación, pues, de lo contrario, resultaría inviable la ejecución de dicho planeamiento, al no poderse financiar las obras de urbanización contenidas en los proyectos de reparcelación y urbanización posterior, que, como en este caso, incrementan desmesuradamente la cantidad estimada en principio.

La desestimación de ambos motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y su Disposición Transitoria novena, aunque, como permite el apartado tercero de ese mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de los comparecidos como recurridos, a la cifra de quinientos euros, dada la actividad desplegada por éste al oponerse a dicho recurso, teniendo en cuenta que los motivos de casación aducidos son los mismos que ya se alegaron en el recurso de casación 5099/2001, en el que comparecieron las mismas personas como recurridas con idéntica representación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.