STS, 7 de Abril de 2004

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dicto, con fecha 8 de junio de 2001, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 120 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Primero.- Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el proyecto de urbanización del sector industrial V-2 de Forallac y con desestimación de las demás pretensiones. Segundo.- No se aprecian motivos para hacer una expresa imposición de las costas procesales a tenor de lo dispuesto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».

Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Con anterioridad a entrar en la consideración del proyecto de urbanización aquí impugnado resulta preciso destacar que en sentencia de este Tribunal dictada en autos 931.92 ha sido desestimada la impugnación formulada contra el Plan Parcial origen del presente, y más concretamente la relativa a la extensión del suelo urbanizable del citado sector, motivo por el cual ha de desestimarse la impugnación indirecta del citado Plan Parcial al haber sido ya la citada cuestión objeto de pronunciamiento judicial que ha devenido firme».

También se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que: «Acerca del proyecto de urbanización merece subrayarse que: 1. Las cuestiones relativas a demanda de suelo industrial y resarcimiento del coste de transformación de suelo no urbanizable a suelo urbano industrial quedan al margen del presente recurso pues vienen ligadas precisamente a decisiones urbanísticas contenidas, en su caso, en los Planes Generales de Ordenación, Programa de Actuación Urbanística y Plan Parcial, no en un proyecto de urbanización cuyo cometido se limita llevar a ejecución, a través de un proyecto de obras, aquellas determinaciones urbanísticas. 2. Sí constituye contenido propio del proyecto de urbanización la previsión presupuestaria para la ejecución de las obras. Y ello ha de ponerse en relación a lo que para el Plan Parcial prescribe el artículo 25.2 de del D.L. 1/90, de 12 de julio, cuando refiere, como contenido propio del mismo, la evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización, debiendo distinguirse, pues, entre presupuesto, propio del proyecto, y la citada evaluación, propia del Plan Parcial, y los efectos del contenido propio de uno y otra, habida cuenta que el análisis de aquellas cuestiones a que hace referencia la actora y sobre la que ha practicado prueba, demanda de suelo industrial y posibilidad de resarcimiento por los interesados, ha de poder ser cuestionado en la tramitación y aprobación del planeamiento correspondiente, por lo que un desvío presupuestario evidente en el proyecto de urbanización impide tal ponderación al incidir indebidamente en el ámbito a que ha de circunscribirse la ejecución al hallarnos fuera de aquella evaluación económica que ha de quedar determinada en los instrumentos de ordenación, sin perjuicio de las adaptaciones a que se refiere el artículo 27.2, afectando pues a la seguridad jurídica a que se refiere el texto constitucional en su artículo 9.3. Desde este punto de vista ninguna duda cabe que se ha producido una desviación notoria, y no una mera adaptación, de la previsión contenida en el Plan Parcial atendido que el presupuesto previsto en el Plan Parcial aprobado por la Comisión de Urbanismo en 1.987 es de 263.960.000 y el contenido en el proyecto de urbanización aprobado en 1.995 es de 852.124.378 pesetas, lo que supone, tal y como destaca la sentencia de esta Sala en recurso 2.787.95, un incremento del 322,82% frente a un incremento del IPC entre noviembre de 1.987 y 1.995 de sólo un 40,36%, suponiendo pues un desvío desproporcionado de los costes de urbanización».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento demandado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 20 de julio de 2001, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, dentro de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieran ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Procurador Don Tomás Alonso Ballesteros, en nombre y representación de Doña Eugenia, Don Gaspar y Don Juan Miguel, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Forallac, representando por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en dos motivos, el primero al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, y el segundo al del apartado c) del mismo precepto; el primero porque la Sala de instancia ha infringido la doctrina jurisprudencial relativa al significado y alcance del estudio económico financiero y lo dispuesto en el artículo 100.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, que regula la forma de calcular los costes de las obras de urbanización, así como los artículos 109 y 128 del mismo Reglamento, dado que, de considerar la Sala sentenciadora que se ha producido una desviación en los gastos de carácter sustancial, no debería haber anulado el proyecto de reparcelación ni el proyecto de urbanización sino limitarse a ordenar la tramitación de un nuevo expediente para recoger las desviaciones de la previsión, y así lo declaró la sentencia de esta Sala de fecha 13 de junio de 1994 en un supuesto de desviación entre la estimación de costes incluída en un proyecto de reparcelación y el presupuesto de un proyecto de urbanización, que triplicaba la cantidad estimada en principio; y el segundo motivo porque la Sala de instancia ha conculcado las normas reguladoras de la sentencia incurriendo en error al declarar que se incumplió lo dispuesto en el artículo 61 del Reglamento de Gestión Urbanística, a pesar de que los honorarios técnicos no se incluyeron porque no se devengaron al haber sido redactado el Plan Parcial y el proyecto de reparcelación por los servicios técnicos de la Generalidad de Cataluña sin coste alguno para el Ayuntamiento, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho.

Al personarse los recurridos, su representante procesal planteó la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto, de cuya petición se dio traslado por diez días al Ayuntamiento recurrente, quien sostuvo la admisibilidad del mismo, y esta Sala, con fecha 4 de noviembre de 2002, dictó auto declarándolo admisible, por lo que, recibidas las actuaciones en esta Sección, se dio traslado a la representación procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso de casación.

Con fecha 17 de febrero de 2003, la representación procesal de los recurridos presentó escrito de oposición al recurso de casación interpuesto porque en el proyecto de urbanización se produjo un incremento desmesurado de los costes de urbanización previstos en el planeamiento urbanístico superior o Programa de Actuación Urbanística, habiéndose incluído el coste de infraestructuras nunca imputables al sector así como la realización de obras no necesarias, existiendo duplicidad de servicios y encarecimiento de materiales, por lo que, si bien es cierto que con la evaluación económica de la implantación de los servicios y la ejecución de los costes de urbanización se cumple con una previsión estimativa en el estudio económico financiero del Plan Parcial y que el mismo habrá de concretarse en la fase posterior de aprobación del proyecto de urbanización, también lo es que el Ayuntamiento recurrente ha aumentado desproporcionadamente los costes de urbanización previstos en el Plan Parcial sin justificación alguna y con falta de racionalidad, que se exige a todo planeamiento urbanístico y muy especialmente en las cuotas de reparto de gastos de urbanización entre los particulares, habiéndose producido en el caso enjuiciado un supuesto de discrecionalidad que debe controlarse para adecuar la actuación administrativa a los fines que la legalidad exige, mientras que el acto recurrido de ejecución del planeamiento vulnera el principio de proporcionalidad y congruencia entre la actividad administrativa y el fín público al que debe responder, sin que la tramitación del expediente para dicha ejecución se haya regido por el principio de buena fe exigible en las relaciones entre Administración y los particulares, terminando con la súplica de que se desestime el recurso y se mantenga la resolución impugnada con expresa imposición de las costas a la Administración recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para su votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó el día 24 de marzo de 2004, en que tuvo lugar con observancia en sus tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Debemos examinar primero el segundo motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de la apreciación de la prueba, si bien no se citan después los preceptos o jurisprudencia que se consideran infringidos, lo que, conforme a lo establecido en el artículo 93.2 b) de la vigente Ley de esta Jurisdicción, es suficiente razón para inadmitirlo, pero, además, el motivo que examinamos no se dirige frente a la sentencia recurrida porque en él se alude a afirmaciones en ella contenidas, que no es cierto que se hagan, pues en sus fundamentos jurídicos ni se mencionan los artículos 58 a 61 del Reglamento de Gestión Urbanística.

El primer motivo se basa en la infracción, que se dicte cometida por la Sala de instancia, de los artículos 100.3, 109 y 128 del Reglamento de Gestión Urbanística porque, según dichos preceptos y la doctrina de esta Sala recogida en su Sentencia de 13 de junio de 1994, la diferencia de costes entre la estimación contenida en el Plan Parcial, el proyecto de reparcelación y el de urbanización no permite anular el proyecto reparcelatorio sino que determina exclusivamente la tramitación de un nuevo expediente para ajustar la cifra prevista a la realmente necesaria para ejecutar unas obras de urbanización imprescindibles para la efectividad de la ordenación urbanística contenida en el planeamiento de desarrollo, en este caso el Plan Parcial, declarado por sentencia ajustado a derecho, ya que las estimaciones económicas contenidas en éste pueden verse alteradas en función del carácter dinámico y las vicisitudes por las que discurre la ejecución.

Es cierto que la mera desviación cuantitativa de los costes de urbanización previstos en el Plan Parcial, aunque resulte desmesurada, como sucede en este caso, alcanzando hasta un 322'82 por ciento, cuando en ese mismo período el incremento del índice de precios al consumo fue de un 40'36 por ciento, no es por sí sola determinante de la anulación del proyecto de urbanización, siempre que esté justificada y resulte razonable, como se deduce del precepto contenido en el artículo 100.3 del Reglamento de Gestión Urbanística y lo exige la propia lógica de los instrumentos de ejecución del planeamiento, que precisamente tienden a hacerlo viable económicamente.

Una desviación tan llamativa como la indicada pudiera obedecer a causas completamente explicables, sin perjuicio de las garantías formales que, para aprobar el proyecto de reparcelación y su cuenta de liquidación, prevén los artículos 109.3 y 128.4 del Reglamento de Gestión Urbanística, que, en definitiva, se reducen a la tramitación de un nuevo expediente con audiencia de todos los interesados y afectados por modificaciones sustanciales, pues no cabe duda que una evaluación económica tan diferente debe considerarse como una modificación sustancial.

En este caso se hace imprescindible, para apreciar si la Sala sentenciadora ha vulnerado los preceptos y doctrina jurisprudencial invocados en el primer motivo de casación, integrar los hechos que el Tribunal a quo ha omitido (al limitarse a constatar la disparidad entre las previsiones económicas del Plan Parcial y las del Proyecto de Urbanización), según faculta a este Tribunal de Casación el artículo 88.3 de la vigente Ley Jurisdiccional y venía siendo práctica jurisprudencial (Sentencias de esta Sala de 18 de mayo, 15 y 29 de junio, 27 de julio, 28 de septiembre, 14 de octubre y 9 de diciembre de 2002, 18 y 25 de enero, 22 y 30 de septiembre de 2003 y 9 de marzo de 2004).

Para esa integración de hechos resulta necesario valorar el informe pericial, emitido contradictoriamente en el proceso por un doctor arquitecto (folios 145 a 152 de los autos), en el que se explica y razona cómo determinados gastos, entre los que se encuentran las partidas de jardinería y riego automático, elementos para pavimentación de aceras, modo de instalación de red eléctrica y sistema de depuración de aguas residuales, son desmesurados y permiten una reducción para aproximarlos a lo inicialmente estimado, y otro tanto sucede con las dos rotondas de giro en la carretera, que, incluso, cuando la Comisión Provisional de Urbanismo se dio por enterada de la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización señaló que, de acuerdo con las previsiones del Plan Parcial, los enlaces de la carretera con el polígono industrial deberían realizarse con cambios de sentido y no rotondas, manteniendo la continuidad de la carretera, dado que no se justifica la solución adoptada ni consta informe de carreteras que prevea otra solución, opción ésta, según el perito informante, más económica, y lo mismo acontece con la iluminación del tramo central de la carretera, que no debería correr a cargo de los propietarios del sector industrial, que se trata de urbanizar, sino de la correspondiente Administración.

Sigue afirmando el perito procesal, en relación a la canalización de la acequia de la carretera C- 255 y el interceptor perimetral de aguas superficiales, que, «dadas las características de las obras y teniendo en cuenta que respecto a la superficie total del polígono, que es de 43, 68 Ha, la cuenca considerada para la canalización y entubación de la acequia de la carretera es de 69,85 Ha, es decir, más de una vez y media de la superficie urbanizada, y la cuenca correspondiente al interceptor perimetral es de 121,47 Ha, es decir casi tres veces la superficie urbanizada, debería haberse instado la colaboración de algún ente público para estas obras hidráulicas, ya que, de otra forma, la alternativa podría ser la canalización y entubamiento exclusivamente de los tramos que cruzan el polígono, dejando sin entubar y a cielo abierto los tramos que, como el inteceptor perimetral, discurren periféricamente y vierten a una riera ya existente».

También considera el perito en su informe que, al igual que se ha diseñado en las calles interiores, podrían proyectarse en el vial tanto el tendido eléctrico de baja tensión como la red de suministro de agua potable por una única acera cruzando las calles en puntos estratégicos para servir a todas las parcelas, reduciendo así de forma importante el coste de los servicios pero manteniendo su misma eficacia.

En definitiva, el dictamen emitido en el proceso llega a la conclusión de que, a pesar de las justificaciones contenidas en el Proyecto de Urbanización y en el informe complementario de fecha 3 de julio de 1996 emitido por los técnicos autores del referido Proyecto, existen posibilidades de modificarlo para reducir su presupuesto.

Las circunstancias indicadas fueron las que llevaron a la Sala de instancia a declarar que «ninguna duda cabe que se ha producido una desviación notoria, y no una mera adaptación, de la previsión contenida en el Plan Parcial», que sólo, decimos nosotros, cabe enmendar mediante la redacción de un nuevo proyecto de urbanización, que deberá aprobarse tras seguir otro expediente, ya que, en contra de lo que opina el representante procesal del Ayuntamiento recurrente, la cifra que alcanza el impugnado no aparece razonada ni es razonable, a pesar del esfuerzo realizado por sus redactores para convencernos de lo contrario, como se deduce del informe pericial emitido en la instancia que, en sus rasgos generales, hemos transcrito anteriormente.

Dado lo hasta aquí expuesto, la sentencia recurrida no infringe los citados preceptos del Reglamento de Gestión Urbanística (artículos 100.3, 109 y 128), relativos todos al expediente de reparcelación, y menos la doctrina jurisprudencial recogida en la Sentencia de esta Sala de 13 de junio de 1994, en la que se declara que, si bien todo planeamiento está destinado a ser ejecutado, es procedente tramitar un nuevo expediente de rectificación de la cantidad estimada en el proyecto de reparcelación, pues, de lo contrario, resultaría inviable la ejecución de dicho planeamiento, al no poderse financiar las obras de urbanización contenidas en un proyecto de urbanización posterior que, como en este caso, triplica la cantidad estimada en principio.

La desestimación de ambos motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y su Disposición Transitoria novena, aunque, como permite el apartado tercero de ese mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios del abogado de los comparecidos como recurridos, a la cifra de tres mil quinientos euros, dada la actividad desplegada por éste al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.