STS, 13 de Octubre de 2004

Por escrito de 21 de julio de 1.997, el Ayuntamiento de Viacamp-Litera, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 65/97, de 19 de mayo de 1997, de la Diputación General de Aragón, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso- administrativo terminó por sentencia de 29 de diciembre de 2.000, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Estimar parcialmente el recurso número 1217/1997 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE VIACAMP-LITERA (Huesca) contra el Decreto referido en el encabezamiento de esta Sentencia, declarando la nulidad del mismo; y desestimar el resto de las pretensiones de la demanda. Sin imposición en costas".

Una vez notificada la citada Sentencia la Diputación General de Aragón, por escrito de 4 de mayo de 2.001, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de fecha 7 de mayo de 2.001, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 23 de julio de 2.001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, previa la tramitación que procede, dicte en su día Sentencia estimando el presente recurso, casando la sentencia recurrida por concurrir los motivos señalados en este escrito y resolviendo desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado en su día por la contraparte por ser ajustado a Derecho el acto recurrido.

No comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Viacamp-Litera.

Por Providencia de 26 de septiembre de 2.002, se acordó oír a la parte recurrente sobre la posible concurrencia de la causa de inadmisión siguiente: estar exceptuada del recurso de casación la resolución judicial impugnada por haber recaído en un asunto cuya cuantía no excede de 25 millones de pesetas, pues aunque la cuantía quedó fijada en la instancia como indeterminada, sin embargo aquélla es determinable y, en concreto, dicha cuantía viene determinada por la diferencia entre el importe de la subvención de 590.175 ptas. concedida por la Administración aquí recurrente y el importe de 13.423.203 pesetas solicitada por el Ayuntamiento de Viacamp-Litera (arts. 41.1 y 86.2.b) LRJCA); trámite que ha sido evacuado por la Administración recurrente.

Por Auto de la Sala de fecha 27 de marzo de 2.003 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón contra la referida Sentencia.

Mediante Providencia de 29 de mayo de 2.003, visto que no se había personado la parte recurrida quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Por Providencia de 2 de julio de 2.004, se señaló para votación y fallo el día seis de octubre de dos mil cuatro, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RODOLFO SOTO VÁZQUEZ, Magistrado de la Sala.

El presente recurso constituye una reproducción de la cuestión ya planteada y resuelta por esta Sala en sus tres Sentencias de 27 de abril de 2.004, sin otra modificación que la personalidad del Ayuntamiento, en cada caso demandante y recurrido en casación, que impugnó en la instancia el Decreto 65/97, de 19 de mayo, dictado por la Diputación General de Aragón.

Los dos motivos alegados por la Diputación General, así como los razonamientos jurídicos en que se apoyan, son idénticos a los ya considerados y desestimados en las tres Sentencias antes mencionadas, lo que significa que en cumplimiento de un elemental principio de seguridad jurídica y mantenimiento de la doctrina sentada este Tribunal ha de pronunciarse en el mismo sentido que en los casos anteriores.

Pese a ello, y en aras del principio de tutela judicial efectiva a que se refiere el artículo 24 de la Constitución, cumpliendo de este modo con el deber de motivar la resolución que en cada caso se dicte (artículo 120.3 de la misma disposición y 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), nos referimos a los argumentos que obligan a desestimar el primer motivo alegado y a acoger el formulado en segundo lugar.

En el motivo primero de casación la parte recurrente al amparo del articulo 88.1.d), denuncia la infracción de las normas del ordenamiento y de la jurisprudencia, en concreto, la infracción del articulo 54.1.f, de la Ley 30/92 de 26 de noviembre. Alegando en síntesis, a) que la sentencia recurrida, como de sus términos se advierte, parte de la inexistencia de indicios de arbitrariedad o de discriminación y anula el Decreto únicamente por no expresar las concretas razones que llevan a la concesión de una ayuda y a la denegación de otras; b), que en contra de lo que estima la sentencia recurrida, aprecia que la motivación es suficiente, al tratarse del ejercicio legitimo de una potestad discrecional, y dado que teniendo en cuenta la motivación obrante en el Decreto y las circunstancias presupuestarias se puede concluir que no ha habido ni arbitrariedad ni discriminación y resulta excesivo entender que la motivación haya de ser, mas que sucinta articulo 54, Ley 30/92, puntual y precisa caso por caso tal y como entiende la sentencia recurrida; c) que la sentencia exige una explicación puntual de los criterios en cada concesión o denegación, y ello resulta imposible por cuanto todos los proyectos fueron informados favorablemente por los servicios de la Dirección General de Política Interior y Administración Local, y superaban con mucho a las disponibilidades presupuestarias, y únicamente quedaba por realizar un reparto lo mas equitativo posible mediante una valoración conjunta de criterios, que es lo que se hizo y la sentencia declara que no fue arbitrario ni discriminatorio; d), es de señalar que el Gobierno de Aragón se encontraba ante proyectos muy diversos y dar prioridad a una categoría sobre otra implicaba un riesgo de desigualdad, dado que determinadas obras pueden ser de menor interés en un municipio de una zona que en otro de otra, y por todo ello resultaba complicado, con un exiguo presupuesto, realizar una valoración como exige la sentencia recurrida; e) en definitiva advertida la no incursión en arbitrariedad discriminación, constatada la exigida del presupuesto y el gran numero de solicitudes de Ayuntamientos, la motivación del acto fue adecuada a lo dispuesto en el articulo 54 y responde a la realidad, cualquier otro modo de actuación se nos antoja imposible habida cuenta de las circunstancias; f) que el Decreto impugnado establecía, habiendo finalizado el plazo de presentación de solicitudes y dado el numero y cuantía a la ascienden las mismas, se ha procedido a la selección de las obras y servicios a financiar, mediante la valoración conjunta de los criterios establecidos en la Base Tercera del citado Decreto; y en fin que esos criterios sobre la motivación habida en el caso de autos aparecen conformes a reiterada doctrina del Tribunal Supremo, que resultaría infringida, haciendo cita sobre la sentencias de 31 de octubre de 1995, 2 de julio de 1991 y 17 de octubre de 2000.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

Pues en materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991, 5 de marzo de 1993, 28 de julio de 1997, 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003, a) que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados; b) que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tienen derecho a obtenerla en las condiciones establecidas; y c) que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, estén delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.

Si a lo anterior se agrega, que el artículo 54 apartado 2 de la Ley 30/92, establece, que la motivación de los actos que pongan fin a procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulan sus convocatorias, debiendo en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos en la resolución que se adopte, obligadamente se llega a la conclusión, de que el Ayuntamiento recurrente, por haber participado en la convocatoria de la subvención y haber presentado un proyecto que reunía las condiciones de la convocatoria, como incluso reconoce la Comunidad Autónoma de Aragón, tenía derecho a la obtención de la subvención, solicitada si había fondos suficientes de acuerdo con los términos de la convocatoria.

Ahora bien, como en las actuaciones, queda también suficientemente acreditado, y lo admite incluso la sentencia recurrida, que dado el gran número y la cuantía de las peticiones formuladas, el importe previsto para las subvenciones, no alcanzaba ni con mucho a cubrir todas las peticiones, es claro que la Administración que había formulado la convocatoria, era la que estaba obligada a afrontar y resolver tal problemática, a fin de ajustar la cuantía solicitada a la total por ella prevista.

Y si es cierto, que en la solución de tal conflicto, tenía una cierta discrecionalidad, pues entre otros podía, o reducir proporcionalmente a cada solicitante la cantidad solicitada, o hacer un reparto genérico básico y otro, selectivo en función del mejor derecho, que valore la urgencia o incluso la conveniencia y oportunidad, de algunas solicitudes, este ejercicio de esa discrecionalidad estaba y está condicionado al cumplimiento de dos requisitos, uno, que lo ejercitara de acuerdo con los términos de la convocatoria, y el otro, que expusiera los criterios concretos en base a los cuales había resuelto el problema, de adecuar las peticiones a la cuantía global prevista, de forma que los afectados pudieran conocerlos y articular en base a ello, en su caso, los medios de defensa.

Pues bien, en el caso de autos, no es solo que la sentencia recurrida refiera, que la Administración no ha expuesto las razones que se tuvieron en cuenta para justificar la diferencia entre el montante de la solicitud y el importe concedido, sino que es la propia Administración, la que incluso admite que resulta imposible una explicitación puntual de los criterios de cada concesión y denegación, y es por ello por lo que procede estimar con la sentencia recurrida, que ha existido la falta de motivación exigida, ya que al Ayuntamiento recurrente, se le ha reducido la cantidad solicitada, y no puede o ha podido conocer la causa o causas que han motivado o justificado esa reducción, cuando además está acreditado, y la propia Administración ha reconocido que el proyecto presentado era conforme a los criterios señalados en el Decreto 3/97, que convocaba y regulaba las subvenciones.

A lo anterior en nada obsta, el que también esté acreditada, que las subvenciones solicitadas excedieran con mucho del importe total previsto por la Administración, pues si ello puede justificar y ciertamente justifica, el que a los peticionarios, se les reduzca el importe de la subvención solicitada, ello en nada empece a la exigencia de que se concreten las causas y modo de esa reducción.

Y por último, tampoco obsta a lo anterior, el que la Administración refiera, que las reducciones han sido motivadas por la falta de fondos, y que la distribución la ha hecho apreciando conjuntamente los criterios establecidos por el Decreto 3/97, que fue el que hizo la convocatoria de las subvenciones, pues por un lado, la resolución impugnada no contiene motivación alguna y se limita a referir que se han aplicado los criterios establecidos en la Base Tercera del citado Decreto 3/97, sin concretar cómo y qué modo se han aplicado o utilizado los criterios del citado Decreto 3/97, y por otro lado, no hay que olvidar, que en la citada Base Tercera del Decreto 3/97, se establecen hasta 16 criterios, y éstos aparecen, en la norma, en pie de igualdad y sin ninguna preferencia y siendo ello así y si la Administración no ha explicitado en que forma los ha aplicado, ello equivale a decir, o significa, que la Administración so pretexto de la necesidad de la reducción de las subvenciones, -aunque justificada obviamente por la falta de cuantía acreditada-, unilateralmente y sin contar con la voluntad o deseo de los afectados, ha procedido a otorgar las subvenciones en base a su propio criterio, y sin explicitar cual ha sido éste, lo que es contrario al régimen propio de las subvenciones que más atrás se ha expuesto. Pues si la Administración, como se ha dicho, tiene potestad para reducir las subvenciones, cuando las solicitadas exceden de la cuantía global prevista, y puede también incluso, como se ha visto, elegir el sistema o modo de reducción, ello no la legitima sin más para que pueda aplicar el sistema que estime oportuno, ni menos sin explicitarlo, pues, de una parte, está obligada a seguir los criterios de la norma que convoca la subvención, y de otra, a explicitar cómo y en qué forma ha aplicado los criterios de la norma, a fin de que todos los afectados puedan conocerlos y articular adecuadamente sus medios de defensa, pues de lo contrario será tanto como admitir que la Administración en materia de subvenciones y cuando las solicitadas exceden de la cuantía prevista, tiene una potestad discrecional para aplicarlas en la forma que estime pertinente y sin posibilidad de control alguno, y ello va en contra del régimen propio de las subvenciones y desconoce el derecho de los afectados a obtener de la subvención.

Y sin que a lo anterior obste, la dificultad que en el supuesto de autos existía, como se alega, por el número de las subvenciones solicitadas y por el hecho, también acreditado de que todas hubiesen obtenido el informe favorable respecto al cumplimiento de los requisitos, pues aparte de que a pesar de ello era ciertamente posible un criterio genérico, como podía ser una reducción proporcional para todos o incluso el concederlas a las que reunieran más numero de criterios de los expresados en el Decreto 3/97, -ello, obviamente se hace a titulo de ejemplo, pues es a la Administración a quien corresponde decidirlo y esta Sala no puede sustituir a la Administración y si limitarse a revisar su actuación-, la dificultad no puede justificar el que no se motive una decisión que afecta a derechos de terceros, y que según la norma que la regula exige la oportuna motivación. Sin olvidar que el Real Decreto 2225/93 de 17 de diciembre, aunque no es aplicable al supuesto de autos, como incluso refiere la sentencia recurrida, acude en casos similares al de autos, en su artículo 1º a estimar las solicitudes a las que se haya otorgado mayor valoración y ese criterio, si bien no es directamente aplicable, si puede ser objeto de la oportuna valoración como criterio genérico.

En el segundo motivo de casación, la parte recurrente al amparo del articulo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Alegando en síntesis lo siguiente, a) que la sentencia se pronuncia y resuelve sobre mas de lo pedido, decidiendo mas cuestiones de las controvertidas, con lo que se produce la infracción del articulo 67 de la Ley de la Jurisdicción. Y ello se advierte del análisis del fallo, que anula la totalidad del Decreto, cuando en el suplica del escrito de demanda solo se había solicitado anular el Decreto en lo procedente, esto es en la denegación de la subvención para estación depuradora de aguas solicitada por el Ayuntamiento de Borau; b), que en el pleito la cuestión controvertida era la subvención denegada, y por ello estima que también se vulnera el articulo 67,1 de la Ley de la Jurisdicción, al excederse en lo controvertido y anular un acto plurimo en su totalidad sin limitarse a la concreta petición de la actora; c) que estima se produce la infracción del articulo 71.a) y b) de la Ley de la Jurisdicción, por cuanto la sentencia no entra en el examen concreto dela pretensión y además perjudica al actor, pues al anular el Decreto anula también la subvención percibida; y d) con cita de la sentencia de 17 de febrero de 2000, relativa a la congruencia de las sentencias, refiere que la anulación de todo el decreto conlleva necesariamente la imposibilidad de ejecución de la sentencia, pues habría que reclamar el reintegro de las subvenciones para realizar un nuevo reparto, y dichas subvenciones ya han sido aplicadas a las obras para cuya ejecución se solicitaron.

Y procede acoger tal motivo de casación.

Pues si el recurrente había solicitado en el suplico de su escrito de demanda, que se anulara el Decreto de 19 de mayo de 1997, en lo procedente, esto es, en cuanto le denegó la subvención solicitada, es claro, que la sentencia recurrida no podía, como hizo, anular la totalidad del Decreto, ni menos cuando lo hizo sin ninguna otra precisión, ya que la sentencia ha de ser congruente con las pretensiones de las partes, y como precisa el artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción, los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo juzgarán dentro del limite de las pretensiones formuladas por las partes, y por tanto si la parte, que es la que delimita el objeto del proceso, solicita la anulación de un acto plurimo, en un particular, en el particular que le afecta, la Sala, no puede extender esa nulidad a los demás afectados por el mismo acto, ni menos sin haberlos oído, ni haber en su caso planteado la oportuna tesis conforme al artículo 33 citado, como aquí aconteció.

Las valoraciones anteriores, obligan a casar la sentencia recurrida y a declarar la nulidad del Decreto 65/97 impugnado, por falta de motivación, en el particular que deniega la subvención solicitada por el Ayuntamiento, sin que proceda reconocer al citado Ayuntamiento el derecho a obtener la subvención o la indemnización que solicita, de una parte y principalmente porque ello así lo ha declarado la sentencia recurrida, y en ese particular ha devenido en firme al no haber sido impugnada, y de otra, porque al no existir fondos suficientes para atender todas las subvenciones, es claro, que todos los solicitantes han de soportar la merma o disminución que proceda, y en estos autos, así como en la sentencia recurrida, lo que se declara es que la resolución impugnada carece de motivación, lo que obligará a la Administración a suplir esa falta de motivación, y a reducir, en su caso, la subvención solicitada en la forma que proceda, explicitando los criterios aplicados. Sin que haya lugar a expresa condena en costas en la Instancia y debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación.