STS, 30 de Mayo de 2007

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 26 de noviembre de 2.003

, desestimatoria del recurso promovido por Plasbel Plásticos, S.A. y Quality-Plast, S.A. contra la Orden del Ministerio de Economía de fecha 26 de octubre de 2.000, sobre resolución de dieciséis expedientes por incumplimiento de condiciones establecidas en la concesión de incentivos al amparo de la Ley 50/1985. En concreto, el recurso se dirigía contra las resoluciones de los expedientes MU/701/P02 (que ordenaba el reintegro de la cantidad percibida de 37.443.960 pesetas más el interés legal correspondiente) y MU/656/P02 (que supone la pérdida del derecho a la subvención concedida de 112.055.200 pesetas) de los que era titular la mercantil Papeles Beltrán S.A. -empresa escindida durante la tramitación de los expedientes de incentivos económicos regionales en las demandantes-.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 29 de diciembre de 2.003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones, la representación procesal de Plasbel Plásticos, S.A. y QualityPlast, S.A. comparecieron en forma en fecha 16 de febrero de 2.004, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, formulando un único motivo por infracción de los artículos 1 y 7.1 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la Corrección de Desequilibrios Económicos Interterritoriales; de los artículos 8, 9 y 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Desarrollo de la Ley 50/1985, de Incentivos Regionales para la Corrección de Desequilibrios Económicos Interterritoriales; del Real Decreto 488/1988, de 6 de mayo, de Delimitación de la Zona de Promoción Económica de Murcia, y de la jurisprudencia.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia casando la recurrida y, con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, se anulen las órdenes impugnadas que revocan los incentivos concedidos inicialmente.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 13 de octubre de 2.006 .

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando la recurrida en cuanto declara conforme a Derecho la resolución del Ministerio de Economía de 26 de octubre de 2000, impugnada en autos, todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 22 de enero de 2.007 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 16 de mayo de 2.007, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

Las entidades mercantiles Plasbel Plásticos, S.A. y Quality-Plast, S.A. interponen recurso de casación frente a la Sentencia de 26 de noviembre de 2.003 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional en materia de incentivos regionales. Esta Sentencia desestimó el recurso entablado contra la Orden del Ministerio de Economía de 26 de octubre de 2.000 que declaró el incumplimiento por parte de la empresa Papeles Beltrán, S.A., antecesora de las sociedades ahora recurrentes, de las condiciones de las dos subvenciones de incentivos regionales que se le habían otorgado y la pérdida de las mismas.

La Sentencia recurrida funda el fallo desestimatorio en las siguientes consideraciones jurídicas:

"SEGUNDO.- Las sociedades actoras alegan en su demanda: a) las Resoluciones individuales de concesión de incentivos regionales no limitaban las clases de contratos temporales que podía celebrar la empresa para el cumplimiento de la condición relativa al empleo, b) la Administración computó los contratos temporales por obra o servicio determinado y por circunstancias de la producción a los efectos de fijar la plantilla de la empresa en el momento de la solicitud de incentivos, que debía mantenerse durante el plazo de las condiciones, y c) la Administración violó el principio de confianza legítima.

El Abogado del Estado contesta que la resolución de concesión de los incentivos si determinaba concretamente el tipo de contratos de trabajo que podían ser celebrados para cumplir la condición de empleo.

En el presente recurso no existe discusión sobre los hechos, que son los que se han declarado probados. La única cuestión en la que no están de acuerdo las partes es de índole jurídica, y consiste en decidir si pueden o no computarse los contratos de trabajo por obra y servicio determinado y, especialmente, los contratos por cinrcunstancias de la producción, a los efectos de tener por cumplidas las condiicones relativas a la creación y mantenimiento de empleo a las que se supeditó la concesion de una subvención.

Con carácter general hay que tener en cuenta, en materia de cumplimiento de condiciones a que se sujeta una subvención, que el artículo 31 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, dispone que "...la ejecución de los proyectos deberá ajustarse a las condiciones, prescripciones y plazos que se establezcan en la concesión de los incentivos". Por su parte, el Tribunal Supremo, en sentencia de 23 de junio de 2000 (RJ 2000\5561 ), ha señalado que la materia que nos ocupa tiene una sustancia contractual de derecho público que obliga inexcusablemente a las partes al cumplimiento de sus respectivas prestaciones y que el incumplimiento por parte de la empresa beneficiaria de las condiciones impuestas en la resolución individual de concesión de beneficios regionales tiene carácter resolutorio.

También debemos tener presentes algunos criterios establecidos por el Tribunal Supremo sobre la actividad probatoria en los recursos que, como el presente, tratan de la acreditación del cumplimiento de condiciones a que se sujetan las subvenciones. Tales criterios son recogidos, entre otras, por la sentencia de 23 de julio de 2001 (RJ 2001\5893 ) y consisten: a) el principio de que en materia de subvenciones corresponde a los beneficiarios de las mismas demostrar el cumplimiento de las condiciones para su percepción, b) el rigor con el que ha de exigirse el cumplimiento de la condición de empleo, dada la finalidad perseguida con el tipo de ayudas públicas de que se trata.

En definitiva, la ejecución de un proyecto objeto de una subvención ha de ajustarse a las condiciones y prescripciones pactadas, y particularmente el cumplimiento de la condición de empleo ha de exigirse con especial rigor y su prueba incumbe al beneficiario.

En la tesis de las empresas demandantes, cualquier modalidad de contrato temporal debe tenerse en cuenta a la hora de valorar si se ha cumplido la condición de empleo. En el Informe elaborado por un Catedrático y un Profesor Titular de Derecho de Trabajo, que las demandantes aportaron en el período de prueba y que la Sala ha examinado y valorado con la mayor atención, se desarrolla esta idea, con los argumentos de que la Resolución Individual de concesión de incentivos regionales no ha limitado el catálogo de contratos temporales computables, y que la referencia expresa a determinados contratos temporales no cumple una finalidad limitadora excluyente de otras modalidades no citadas.

Sin embargo, la Sala no comparte tal opinión. Las Resoluciones Individuales sujetan la concesión de los beneficios económicos al cumplimiento de unas condiciones generales y otras particulares. Entre las condiciones particulares figura la relativa a la creación y mantenimiento de empleo (cláusula 2.3 ), que estable que, a los efectos de la Resolución individual que estamos examinando,se considerará cubierto el puesto de trabajo cuando se haya celebrado "...alguno de los siguientes contratos...". La única interpretación posible de tal frase es que sólo pueden computarse los contratos de trabajo que a continuación se citan.

La relación de contratos de trabajo admisibles consta de 4 párrafos separados (no de los 7 que enumera el Informe de la parte actora), acentuándose la separación de cada párrafo con un guión (-). Los 4 párrafos se refieren a los contratos indefinidos, los fijos discontinuos, los temporales y los contratos a tiempo parcial.

Y el párrafo dedicado a los contratos temporales cita expresamente los de lanzamiento de nueva actividad, en prácticas y de formación o de aprendizaje. Puesta en relación la redacción del párrafo con la advertencia inicial de que sólo se podrán tener en cuenta la celebración de "...alguno de los siguientes contratos...", la conclusión no puede ser otra de que de entre las distintas modalidades de contratos temporales, sobraba la posterior referencia concreta a sólo unas modalidades y la omisión de otras.

Por tanto, la resolución individual detalla, en la lista que hemos transcrito, las modalidades de contratos temporales admisibles a efectos del cumplimiento de los requisitos de creación y mantenimiento de empleo.

Como ha dicho esta misma Sala en sus sentencias de 12 de febrero de 2003 (recurso 944/2000) y 3 de octubre de 2003 (recurso 944/2000 ), que trataron supuestos similares al presente, no pueden sustituirse al libre arbitrio de la empresa beneficiaria los contratos previstos en las condiciones a que se sujeta la subvención por otros contratos distintos.

El artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores, después de mostrar su preferencia por el contrato por tiempo indefinido (el contrato de trabajo se presume concertado por tiempo indefinido), admite diversos tipos o clases de contrato por tiempo determinado.

En la fecha de los hechos, los contratos por tiempo definido tenían su regulación en los RD 2104/1984, de 21 de noviembre y 2546/1994, de 29 de diciembre.

Prevén los citados RD el régimen jurídico de diversas modalidades contractuales por tiempo definido:

1. para obra o servicio determinados, b) eventual por circunstancias de la producción, c) de interinidad y d) por lanzamiento de nueva actividad.

En el articulado de los RD citados, y en el propio Estatuto de los Trabajadores, cada uno de los contratos mencionados tiene su singular y específico régimen jurídico, sin que sea posible la confusión de unos y otros, entre otras circunstancias porque tales contratos han de formalizarse por escrito, con expresa mención del carácter del contrato.

Resulta que de las modalidades contractuales por tiempo definido que hemos citado, únicamente los contratos por lanzamiento de nueva actividad son admitidos por la resolución individual de concesión de beneficios económicos a efectos del cómputo de creación de empleo, mientras que las modalidades de contrato para obra o servicio determinado y eventual por circunstancias de la producción, no se tienen en cuenta.

Las empresas recurrentes celebraron 1 contrato para obra y servicio determinado y 122 contratos (119 a efectos del expediente MU/701/P02) por circunstancias de la producción. Tales contratos, por las razones que hasta aquí hemos comentado no pueden computarse a efectos de determinar el cumplimiento de las condiciones de empleo, por lo que debe estimarse, a la vista de que excluidos tales contratos, no sólo no se creó ninguno de los puestos de trabajos comprometidos, sino que se disminuyó el número de trabajadores, que el incumplimiento de dichas condiciones fue total, de acuerdo con lo señalado por el artículo 37 del RD 1535/1987, de 11 de diciembre .

Las conclusiones a las que hemos llegado encuentran apoyo, además, en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, así en las sentencias de 10 de junio de 2001 (RJ 2001\7450), y especialmente de 31 de marzo de 2003 /RJ 2003\3263 ). En esta última sentencia, el TS. dice, a propósito del cumplimiento de unas condiciones particulares relativas al empleo similares a las que hemos visto en el presente recurso, que los puestos de trabajo comprometidos no se pueden considerar cubiertos cuando se han celebrado contratos temporales por obra y servicio determinados y por circunstancias de la producción, porque no están comprendidos en la resolución individual de concesión de los beneficios, que al referirse a los contratos temporales exige que, aún cambiando el trabajador, el puesto subsista por tiempo igual o superior a 3 años, y porque, específicamente, los contratos eventuales por circunstancias de la producción no pueden dar satisfacción, por su propia naturaleza, al requisito de creación de puestos de trabajo, toda vez que no responden a una determinada estructura de empleo en la empresa sino a circunstancias especiales e imprevisibles de la producción, sin vocación de permanencia, creándose con la intención de que desaparezcan cuando cese la causa que motivó su creación.

Alegan las empresas recurrentes que fue la propia Administración la que computó los contratos eventuales por circunstancias de la producción como válidos para determinar la plantilla incial de las empresas, que debía ser mantenida a lo largo del período de vigencia de las condiciones de la subvención.

No se admite tampoco tal interpretación, porque la Resolución individual no dice que se admitan los contratos eventuales por circunstancias de la producción que existieran en la empresa a los efectos de acreditar el cumplimiento del requisito del mantenimiento de empleo. Lo que dice la Resolución individual es que la empresa debía mantener 139 puestos de trabajo (ó 179 en el segundo expediente) hasta el final del plazo de vigencia, y como la propia condición particular concreta las modalidades de contratos admisibles para considerar cubierto un puesto de trabajo, el cumplimiento de la condición exigía que al final del período de vigencia existiera una plantilla en la empresa del número de trabajadores citado, con contratos de los indicados como admisibles.

Pero aunque se admitiera la tesis de la parte actora, se justificaría únicamente el mantenimiento de los puestos de trabajo iniciales, pero no la creación de empleo, sujeta a la celebración de los contratos de trabajo de las clases que se enumeran en las condiciones particulares.

Pero, además, debe tenerse en cuenta el hecho de que la empresa a la han sucedido las recurrentes, pasó de tener 16 trabajadores contratados de forma eventual por circunstancias de la producción, sobre un total de 137 trabajadores (11,6% de la plantilla), en julio de 1994, cuando solicitó su primera subvención, a tener 122 trabajadores contratados de forma eventual por circunstancias de la producción, sobre un total de 222 trabajadores (55,9% de la plantilla), el 29 de diciembre de 1997. De forma que la emrpesa sustituyó masivamente los contratos de trabajo iniciales por otros no admitidos en la Resolución individual de concesión de la subvención.

Indica la demandante que la Administración infringe los principios de buena fe y confianza legítima al no manifestar hasta después de finalizado el plazo de vigencia de las condiciones, que los contratos para obra o servicio determinado y por circunstancias de la producción no son computables a efectos de creación de puestos de trabajo. Sin embargo, la Sala no comparte esta afirmación, porque la exclusión de dichos contratos deriva, como queda dicho, de la propia Resolución individual de concesión de incentivos, que detalla las modalidades de contratación temporal admisible, entre los que no incluye los contratos para obra o servicio determinado, ni por circunstancias de la producción que realizó con sus trabajadores la empresa recurrente." (fundamentos segundo a noveno)

El recurso de casación se articula mediante un motivo acogido al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción . En el mismo se aduce la infracción de los artículos 1y 7 de la Ley sobre incentivos Regionales (Ley 50/1985, de 27 de diciembre ); de los artículos 8, 9 y 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, que desarrolla la citada Ley; del Real Decreto 488/1988, que crea la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Murcia; y de la Sentencia de esta Sala de 31 de marzo de 2.003 (RC 517/2.001 ).

Sobre el motivo de casación relativo a la normativa sobre incentivos regionales.

La parte actora expone diversas consideraciones en las que basa su alegación de infracción de los preceptos que se han indicado. Aduce, en esencia, que no se ha producido destrucción de empleo, sino que sólo se le imputa la no creación y mantenimiento del mismo, lo que exige la aplicación del principio de proporcionalidad a la hora de sancionar el posible incumplimiento parcial de las condiciones de las condiciones establecidas a las subvenciones recibidas. En particular, la empresa recurrente entiende que la Sentencia recurrida incurre en incongruencia cuando admite que los contratos de obra o servicio determinado no son valorables para determinar la creación o mantenimiento de los puestos de trabajo y, sin embargo, sí se tienen en cuenta a la hora de determinar el número de puestos de trabajo a mantener. De acuerdo con su criterio y teniendo en cuenta los citados contratos la actora afirma que su incumplimiento fue parcial en ambos expedientes de subvención (23,93% en el expediente MU/656/P02 y 10% en el expediente MU/701/P02), por lo que procedería anular la resolución impugnada, sin perjuicio del derecho de la Administración, en su caso, a dictar la resolución que procediera aplicando el referido criterio de proporcionalidad.

El motivo no puede prosperar. No resulta necesario reiterar las razones de la Sentencia de instancia, ya que se han reproducido supra y en ellas se expone una interpretación correcta de los preceptos invocados que resulta plenamente conforme, en contra de lo que cree la actora, con la jurisprudencia de esta Sala. En efecto, las subvenciones deben atenerse a las condiciones expresadas en las resoluciones en las que se otorgan, y en el caso de autos estaban expuestos con toda claridad el tipo de contratos que podían computarse para el mantenimiento y creación de los puestos de trabajo especificados. Así lo expone con toda corrección la Sentencia de instancia y a ella basta remitirse para rechazar las alegaciones formuladas por la actora.

Conviene precisar tan sólo que no existe la incongruencia que la recurrente cree detectar. En efecto, si las condiciones para el otorgamiento de las subvenciones exigían determinado tipo de contratos de trabajo distintos a los existentes en el momento de la concesión, ello suponía la obligación por parte de la empresa de transformar los contratos existentes en los exigidos, de forma que se cumpliera así el requisito de mantenimiento y creación de empleo -si se quería disfrutar de la subvención-. Sin embargo y como señala la Sentencia impugnada en su fundamento de derecho octavo, la empresa ni siquiera mantuvo los contratos temporales existentes en el momento inicial de la concesión de las subvenciones (con lo que decae por completo su argumento sobre la supuesta contradicción respecto de tipo de contratos a computar para el cumplimiento de las condiciones de las subvenciones), sino que los transformó masivamente por otros distintos, pero en vez de hacerlo por modalidades admitidas por las condiciones de las subvenciones (como los de lanzamiento de nueva actividad) lo hizo por modalidades no contempladas en las citadas condiciones (contratados eventuales por circunstancias de la producción).

Digamos finalmente que la Sentencia de esta Sala de 31 de marzo de 2.003 aducida por la actora no sólo no apoya la argumentación que mantiene sino, al contrario, la de la Sentencia que se impugna en el presente recurso, de acuerdo además una reiterada jurisprudencia. Así, dijimos en aquélla ocasión:

"En relación con el apreciado incumplimiento, superior al 50%, de la obligación referente al empleo, respondemos siguiendo el mismo orden en que nos hemos planteado los temas controvertidos. Así no se pueden considerar cubiertos los puestos de trabajo comprometidos cuando se han celebrado contratos temporales de obra o servicio determinado o contratos eventuales por circunstancias de la producción: a) porque no están comprendidos en la resolución individual de concesión de los beneficios, parámetro a tener en cuenta (ex art. 1258 del C.Civil y doctrina de la STS de 23 julio 2001 ) para determinar los tipos de contratos válidos para el cumplimiento de tal obligación, condición que, al referirse a los contratos temporales, exige que, aún cambiando el trabajador, el puesto subsita por tiempo igual o superior a tres años; b) porque la subvención que se concede por incentivos regionales va destinada a la actividad del proyecto de que se trata y, por lo general, los contratos de obra se realizan exclusivamente para la construcción o puesta en marcha de las instalaciones, y son ajenos a la actividad industrial que se va a desarrollar después, que es la que recibe las ayudas; c) porque los contratos eventuales por circunstancias de la producción no pueden dar satisfacción, por su propia naturaleza, al requisito de creación de puestos de trabajo, toda vez que no responden a una determinada estructura de empleo en la empresa sino a circunstancias especiales e imprevisibles de la producción, sin vocación de permanencia, creándose con la intención de que desaparezcan cuando cese la causa que motivó su creación; y d) porque así lo hemos declarado en anteriores sentencias de 3 de febrero y 16 de junio de 1998 y más recientemente en la de 10 de junio de 2001 . [...]" (fundamento de derecho quinto)

Debe pues, en suma, desestimarse el motivo de casación y, con ello, el recurso.

Conclusión y costas.

De acuerdo con lo expuesto procede desestimar el recurso de casación y, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, imponer las costas a la parte actora.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,