STS, 3 de Octubre de 2003

En el Boletín Oficial del Estado nº 64, de fecha 15 de marzo de 2000, se publicó el Real Decreto 270/2000, de 25 de febrero, por el que se determinan las condiciones para el ejercicio de las funciones del personal de vuelo de las aeronaves civiles

Por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE PILOTOS CIVILES Y COMERCIALES, se interpuso el presente recurso contencioso administrativo en fecha 11 de mayo de 2000 y se formalizó la demanda mediante escrito presentado el 30 de marzo de 2001; en el que, tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, solicitó a la Sala dicte sentencia por la que se declare la nulidad o, en su caso, la anulabilidad del Real Decreto impugnado, revocándolo y dejándolo sin efecto por no ajustado a derecho, por cuanto lesiona los artículos 9.3, 14, 25 y 105 de la Constitución en relación con los artículos 1, 9 y 24 del mismo texto constitucional y, subsidiariamente, se declare la nulidad o la anulabilidad de los artículos 2, 3, 4, 5, 6.3, 11 y disposición transitoria 2ª del citado Real Decreto por las razones aducidas en el cuerpo del escrito, condenando a la Administración del Estado a pasar y estar por dicha sentencia.

Dado traslado a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contestó la demanda mediante escrito de fecha 30 de mayo de 2001, en el cual manifestó lo que consideró pertinente a su derecho y suplicó se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso, confirmando la validez de la norma impugnada.

Mediante providencia de fecha 8 de junio de 2001 se dio traslado a la entidad demandada IBERIA, LÍNEAS AÉREAS DE ESPAÑA S.A., la cual evacuó el trámite conferido mediante escrito presentado el 3 de julio siguiente, en el que, tras exponer los razonamientos que estimó adecuados a su derecho, solicitó a la Sala sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso interpuesto, confirmando la validez del Real Decreto 270/2000.

No habiéndose acordado el recibimiento a prueba, al no haberse expuesto de forma ordenada por el demandante los puntos de hecho sobre los que había de versar, se declararon conclusas las actuaciones por diligencia de ordenación de fecha 10 de septiembre de 2001.

Mediante providencia de fecha 8 de enero de 2002 se señaló la fecha de votación y fallo del presente recurso contencioso administrativo, señalamiento que fue suspendido por providencia de 4 de marzo siguiente, en la que se ordenó que debía esperarse a que la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Supremo dictara sentencia en el recurso 487/2000 de Derechos Fundamentales.

En fecha 14 de enero de 2003 se remitió por la indicada Sala la sentencia requerida, de la cual se dio traslado a la partes por plazo común de diez días; trámite que fue evacuado por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO en fecha 27 de enero de 2003 y por la entidad IBERIA, LÍNEAS AÉREAS DE ESPAÑA S.A., el 4 de febrero siguiente.

Por providencia de fecha 17 de junio de 2003 se señaló para la votación y fallo del presente recurso contencioso administrativo el día 24 de septiembre del corriente, en que tuvo lugar.

Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.

La ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE PILOTOS CIVILES Y COMERCIALES impugna en el presente recurso el Real Decreto 270/2000, de 25 de febrero, por el que se determinan las condiciones para el ejercicio de las funciones del personal de vuelo de las aeronaves civiles.

Su pretensión impugnatoria la desarrolla desde una doble perspectiva: una que va dirigida a lograr la total nulidad del Real Decreto por motivos formales y otra que se encamina a la nulidad parcial del mismo, en concreto del artículo 5, en relación con los artículos 2, 3 y 4, del artículo 6.3, del artículo 11 y de la Disposición Transitoria 2ª.

Afirma la recurrente en su demanda que el Real Decreto impugnado no ha dado cumplimiento al trámite de audiencia y participación de las partes interesadas, ya que el Consejo de Estado al emitir su dictamen favorable al proyecto no conocía el escrito de alegaciones formulado por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE PILOTOS CIVILES Y COMERCIALES frente al proyecto de Real Decreto que se le sometía a su consideración.

Más que infracción del trámite de audiencia, lo que realmente denuncia la recurrente es que su escrito de alegaciones, que presentó en el procedimiento administrativo, no haya sido elevado al Consejo de Estado junto con el expediente, por lo que dicho órgano consultivo no lo pudo tener en cuenta.

Es cierto que el Consejo de Estado en su dictamen, al relacionar los escritos presentados ante las autoridades aeronáuticas competentes, no incluye el de la Asociación. Ahora bien, esto, que puede ser debido a un error de transcripción o a una efectiva omisión, no debe ser considerado, aun en este último caso, como un defecto invalidante del procedimiento de elaboración de la disposición.

Del propio dictamen se deduce que se tuvo a la vista el informe de la Dirección General de Aviación Civil en el que se contesta a las alegaciones presentadas, incluidas las de la actora. Resulta de ello que el Consejo de Estado conoció indirectamente cuál era la postura de la Asociación y se consideró suficientemente instruido al respecto, sin que estimara necesaria la reclamación del escrito de alegaciones. Por tanto, actuó en consonancia con el artículo 18.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado 3/1980, de 22 de abril, y el 127 de su Reglamento - aprobado por Real Decreto 1.674/1980-, que dejan a libre criterio del órgano consultivo pedir se complete el expediente con los antecedentes que se estimen necesarios.

Por otra parte, no es función del Consejo de Estado replicar a los argumentos de los distintos intervinientes en el expediente, sino de emitir su dictamen sobre la legalidad del proyecto en su conjunto. Es verdad que uno de los aspectos que debe examinar es el del cumplimiento de los trámites procedimentales en su elaboración, entre ellos el de audiencia de los interesados. Pues bien, aunque no se menciona el escrito de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE PILOTOS CIVILES Y COMERCIALES, es palmario el hecho de que el trámite de audiencia a dicha Asociación se llevó a cabo por la Administración, con lo que cabe concluir que no ha existido la infracción de los preceptos que se mencionan -artículos 9.3 y 105 de la Constitución y 121 (sic) de la Ley de Procedimiento Administrativo-.

Entrando en las cuestiones de fondo, la recurrente aduce, en primer lugar, que el artículo 5 del Real Decreto recurrido, en relación con los artículos 2, 3 y 4, da preferencia para el ejercicio de la profesión de piloto a la obtención de la correspondiente licencia y no al título. Esto, a su juicio, supone infracción del principio de jerarquía normativa porque, por un lado, está en contradicción con lo dispuesto en el Real Decreto 959/1990, de 8 de junio, sobre títulos y licencias aeronáuticos civiles, que establecía como requisito fundamental estar en posesión del título aeronáutico civil, siendo la licencia simple complemento del mismo, y, por otro, con la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre navegación aérea, cuyo artículo 58 establece que para el ejercicio de cualquier función técnica propia de la navegación aérea, tanto civil como militar, será necesario el título que faculte específicamente para dicha función.

Para resolver el primer aspecto de la cuestión planteada bastaría decir que la relación de jerarquía se da entre normas de diferente rango, no entre las que tienen el mismo. Entre éstas la relación se rige por el principio de prevalencia de la norma posterior, de tal forma que la más moderna deroga a la más antigua. La razón estriba en que el ordenamiento jurídico no es un todo pétreo que queda inmóvil en el tiempo, sino que constituye un conjunto flexible que ha de adaptarse a las circunstancias cambiantes que en la sociedad se están produciendo constantemente. Por ello, aunque fuera cierta la contradicción que entre el Real Decreto antiguo y el actual se denuncia por la Asociación recurrente, no podría achacarse a éste ningún tipo de lesión de aquél, pues entre las facultades del titular de la potestad reglamentaria se encuentra derogar o modificar las normas anteriores de igual jerarquía. Así se ha hecho expresamente en la Disposición Derogatoria Única que se contiene en el Real Decreto impugnado respecto al 959/1990, fundamento de la derogación que se encuentra además en el Preámbulo y que no es otro que la aprobación del sistema armonizado adoptado "por las autoridades nacionales de Aviación Civil de los Estados europeos firmantes de los acuerdos sobre elaboración, aceptación y puesta en práctica de los requisitos conjuntos de aviación, JAR (Chipre, 11 de septiembre de 1990), agrupadas como autoridades aeronáuticas conjuntas (JAA)", que "vienen siendo acordados unos requisitos comunes amplios y detallados para la gestión de la aviación civil, siempre de acuerdo en lo sustancial con la normativa emanada de la OACI".

Tampoco hay contradicción con la Ley de Navegación Aérea. El título de piloto sigue siendo en el precepto impugnado el documento básico que abre paso al ejercicio de la profesión y que acredita, según el artículo 2º "el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para ejercer determinadas atribuciones". Su prevalencia sobre la licencia estriba en que ésta no puede obtenerse sin aquél y en la validez temporal de la licencia. De esta forma la tenencia del título se hace imprescindible para obtener por primera vez la licencia correspondiente, como claramente lo expresa el mencionado precepto y se induce de la Disposición Adicional Segunda donde, a los efectos de determinar las equivalencias académicas, es el título de piloto el que se tiene en cuenta, con independencia de la capacidad que confiere la licencia correspondiente.

No hay, por último, contradicción con el artículo 58 de la Ley. En él se exige el título para el ejercicio de la profesión de piloto, pero no se excluye que, junto a éste, se establezcan otros, como hay que inferir de su propia redacción, al añadir copulativamente junto al título "y el cumplimiento de las condiciones que por el Ministerio del Aire reglamentariamente se determinen". Por lo demás el artículo 20 de la Ley se refiere claramente a la licencia de aptitud de cada miembro de la tripulación, reconociendo de esta forma tal documento.

Esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse en su sentencia de 1 de octubre de 1996, con referencia al límite de edad de los pilotos. En ella se dijo:

Como expresamente se señala en el Preámbulo del Real Decreto impugnado (959/1990, en aquella ocasión), el mismo encuentra su justificación en "la necesidad de incorporar a la normativa española las disposiciones del Convenio sobre Aviación Civil Internacional y la de aplicar la enmienda 159 del Anexo I al citado Convenio". Pues bien, la regla general relativa a las licencias y habilitaciones para pilotos número 2.1.10.1 expresamente establece tal tope máximo de edad, con lo que la norma que se cuestiona se ha limitado a acomodar a la práctica internacional contenida en el Convenio, del que España es signataria, nuestras reglas en materia de títulos aeronáuticos, como con toda claridad se manifiesta en el dictamen del Consejo de Estado, a cuya iniciativa se debe la incorporación del indicado límite, que no se establecía en el proyecto que se le sometió.

La discriminación con otros colectivos de trabajadores es objetiva y razonable, si se tiene en cuenta la trascendencia de la actividad que desarrollan los pilotos aeronáuticos, que por evidente no es necesario mencionar aquí; con lo que se elimina cualquier posible vulneración del derecho fundamental a la igualdad, como reiteradamente ha tenido ocasión de manifestar el Tribunal Constitucional en sus sentencias. No se opone a ello el que en esas edades los rigurosos reconocimientos médicos que habían de pasar los pilotos para renovar sus licencias se efectuaran cada seis meses, garantizando de esta forma su capacidad para desarrollar su cometido, ya que a partir de los sesenta años la aptitud física es más proclive a experimentar deterioros en períodos de tiempos más breves, lo que ha motivado la regla internacional de referencia.

No se lesiona, por último, el derecho constitucional al trabajo por el hecho de fijar una edad máxima para desempeñar la actividad de los recurrentes, pues como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 22/1981, de 2 de julio, "no cabe duda de que algunas actividades exigen unas condiciones físicas e intelectuales que el transcurso del tiempo puede menoscabar, por lo que en estos casos puede presumirse razonablemente que esa disminución de facultades resulta ya patente a una edad determinada y sobre esta base establecerse la extinción de la relación laboral". Es esto, en definitiva, lo que hay que inducir del precepto recurrido, al margen de las consecuencias que la limitación de edad pueda producir en las prestaciones económicas a percibir por los recurrentes, cuestión que es ajena al ámbito de este recurso, reducido al examen de la legalidad de la norma cuestionada.

Estos argumentos son enteramente aplicables al caso presente, a los que cabe añadir que la justificación del límite de edad es palmaria cuando éste viene impuesto por la naturaleza de las cosas y la seguridad de las personas, como pone de manifiesto la propia recurrente en su escrito de demanda.

También se ha resuelto por esta Sala, en su sentencia de 2 de diciembre de 2002, la impugnación del artículo 11 del Real Decreto 270/2000. Sus argumentos son aquí repetibles, pues rebatía idénticas alegaciones a las formuladas ahora por la Asociación demandante. En efecto, se dijo:

El SEPLA mantiene que el artículo 11 del Real Decreto 270/2.000 es nulo o, en su caso, anulable, ya que las facultades de revocación que confiere a la Dirección General de Aviación Civil deben asimilarse conceptualmente a la imposición de una sanción administrativa, asimilación determinada por el carácter singular que tiene la licencia de piloto de transporte de línea aérea para la realización del trabajo de los afiliados al Sindicato. Al considerar que se regula una sanción administrativa, la parte recurrente considera que el referido artículo 11 vulnera el principio de legalidad de las infracciones y sanciones administrativas que establece el artículo 25 de la Constitución, poniéndolo en relación con los principios contenidos en los artículos 1.1, 9.3 y 24 de la Ley Fundamental.

El núcleo de la cuestión estriba, pues, en decidir si las facultades que a la Dirección General de Aviación Civil atribuye el artículo 11 impugnado constituyen la imposición de una sanción administrativa, por la comisión de una infracción de esta clase, al piloto al que se limite, suspenda cautelarmente o revoque la licencia.

El artículo 25.1 de la Constitución, según el cual, nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento, comprende, según reiterada jurisprudencia, una doble garantía: la primera, de orden material, que exige la predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes; la segunda, de carácter formal, que requiere que esa predeterminación normativa se realice a través de un precepto con rango de ley formal. La doble garantía es aplicable tanto al campo del Derecho penal como al de las infracciones y sanciones administrativas.

Para resolver sobre si la revocación (y lo mismo cabe decir de las restantes limitaciones autorizadas por el artículo 11 objeto del recurso) de la licencia de piloto, fundada en razones de seguridad aérea, debidamente acreditadas, constituye o no una sanción administrativa, debemos partir de que una de las finalidades principales que la Administración persigue al establecer los requisitos necesarios para obtener dicho título, es atender a las necesidades prioritarias de la seguridad aérea. Es innegable que los títulos de piloto, en sus diversas variedades (véase artículo 3.1 del Real Decreto 270/2.000), exigen unos conocimientos, instrucción, experiencia y aptitud psico-física que tiene entre sus objetivos, de manera fundamental, que la persona a quien se le encomienda la dirección y manejo de una aeronave civil no ponga en peligro la seguridad aérea, dado que del acertado desempeño de la función dependen intereses de gran importancia, y, en muchos casos, la conservación de vidas humanas.

Si las licencias de piloto se conceden pues en atención principal, aunque no única, a preservar la seguridad aérea, resulta razonable y justificado que la Administración, cuando existan razones que ponen en peligro esa seguridad, debidamente acreditadas y motivadas, pueda limitar, suspender o, si es necesario, revocar las licencias concedidas, ya que se produce un supuesto de incumplimiento de uno de las condiciones esenciales que motivaron su concesión: estar debidamente garantizada, por medio de los requisitos establecidos para obtener el título de piloto, la seguridad aérea.

La consecuencia de ello es que las facultades que previene el artículo 11 del Real Decreto 270/2.000 no constituyen una sanción administrativa y que, por tanto, dicho precepto no vulnera el artículo 25.1 de la Constitución. No existe aquí infracción alguna que sancionar. Las razones para la revocación o limitación pueden no derivar de ninguna conducta culpable del piloto. Pueden ser motivos objetivos, nacidos de las circunstancias concurrentes, que, al poner en peligro la seguridad aérea, determinan el ineludible deber de la Administración de tomarlos en cuenta y evitar sus graves consecuencias.

La sentencia del Tribunal Constitucional 181/1.990, de 15 de noviembre, pone de manifiesto que trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una revocación sanción puede resultar difícil, pero que, en tanto en cuanto la revocación de la licencia, al igual que su no otorgamiento, se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionatoria, sino de simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente.

A lo expuesto debe añadirse que la limitación o revocación de las licencias regulada por el artículo 11 recurrido va acompañada de las necesarias garantías: audiencia del interesado, lo que implica la instrucción de un expediente en el que debe constar con claridad la razón de seguridad aérea que origina la actuación de la Administración; y resolución motivada en la que se acredite la aludida razón. Utilizadas estas facultades rectamente, para los fines establecidos por el ordenamiento, no apreciamos que la Administración, con su ejercicio, imponga sanción alguna al piloto que pudiera resultar afectado.

[...] Las restantes alegaciones en que la parte recurrente fundamenta su pretensión no pueden ser acogidas.

Se afirma que la licencia de piloto de transporte de línea aérea tiene un carácter singular, ya que es condición "sine qua non" para la realización del trabajo correspondiente, y que de este carácter singular resulta que la facultad revocatoria de la licencia debe asimilarse a una sanción. Sin embargo, esta cualidad no es particular de la licencia de piloto. Cuando la Administración revoca una licencia que autoriza para el ejercicio de una profesión, de una actividad económica, mercantil o de otra clase, priva al titular de la licencia del derecho al ejercicio de dicha actividad, sin que ello transforme la revocación de la licencia o autorización en una sanción.

Lo mismo debe decirse de la afirmación de que se trata de un acto unilateral de la Administración, sin mediar sentencia firme. En principio, la revocación, anulación o rescisión de las licencias y autorizaciones administrativas compete a la Administración, que deberá ejercitar estas facultades conforme al ordenamiento jurídico. Contra el correspondiente acto o resolución administrativa el interesado podrá interponer el oportuno recurso contencioso-administrativo, con el fin de que lo decidido por la Administración pueda ser revisado por los Tribunales de Justicia. Pero esta forma de actuación es común a cualquier revocación o anulación de una licencia, sin que ello convierta tales actos, en el supuesto específico que se enjuicia, en actos de imposición de una sanción.

Mantiene el Sindicato recurrente que deben tomarse en cuenta los daños de imposible o difícil reparación que se producirían de subsistir la facultad revocatoria de las licencias, señalando que de poco servirá que un órgano jurisdiccional deje después sin efecto esa revocación si el daño ha sido ya consumado. Tampoco este argumento permite calificar la revocación de la licencia como una sanción. Los daños de imposible o difícil reparación que la medida pueda causar son comunes a cualquier supuesto de revocación de una licencia para el ejercicio de actividades, y tienen su remedio en la posibilidad de instar de los Jueces y Tribunales la suspensión cautelar de la medida adoptada en tanto se dirime el proceso, no pudiendo la Administración ejecutar sus decisiones mientras el órgano jurisdiccional competente no se pronuncie sobre la suspensión solicitada, acordándola o denegándola en atención a las circunstancias concurrentes en cada caso, tomando en consideración si la Administración ha utilizado o no correctamente las facultades que se le otorgan, pues si las aplicase a supuestos en que claramente no concurriesen las razones de seguridad aérea que justifican las medidas en cuestión, es evidente que los Tribunales ejercitarían sus potestades de suspensión y anulación de tales medidas, por lo que no es la utilización anormal o desviada de estas facultades por la Dirección General de Aviación Civil la que puede determinar que la revocación de las licencias se califique como una sanción, ya que tal utilización anormal, como en el caso de cualquier otro acto administrativo, encontraría su solución en las normas del ordenamiento que sujetan a revisión jurisdiccional la conducta de la Administración.

Esto mismo debemos significar respecto al dato de que el artículo 11 impugnado no especifique los casos concretos de peligro para la seguridad aérea que permitan su aplicación. La validez y conformidad con el ordenamiento de la medida de revocación de la licencia dependerá de la adecuada justificación de las razones de seguridad aérea que la Administración invoque. En este sentido el artículo 11 exige la debida acreditación y la motivación de la medida, previa audiencia del interesado. Pero dentro del marco general que el ordenamiento establece para todo acto de la Administración, que debe estar sometido plenamente a la ley y al derecho (artículo 103.1 de la Constitución), sea discrecional o reglado, lo cierto es que la falta de especificación de los supuestos en que es aplicable el artículo 11, que obedece a la necesidad de proteger el principio superior de la "seguridad aérea", no permite sostener que nos hallamos ante una sanción administrativa, aplicable a un catálogo de infracciones tipificadas, tipificación que sería imprescindible si efectivamente nos moviésemos dentro del campo del Derecho administrativo sancionador.

La Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 270/2000 se impugna por establecer, a juicio de la recurrente, una retroactividad incompatible con el artículo 9.3 de la Constitución. Considera que la exigencia de que en el plazo de seis meses siguientes a la entrada en vigor de las normas de desarrollo del Real Decreto "para la revalidación o renovación de las licencias, habilitaciones, autorizaciones, aprobaciones o certificados se exijan los requisitos establecidos en dichas normas", vulnera dicho precepto constitucional.

Ya se ha dicho anteriormente que la seguridad del tráfico aéreo constituye la razón fundamental de las medidas de control en el otorgamiento de las licencias. Los cambio técnicos en las aeronaves y los avances que se producen en la navegación aérea imponen la continua actualización de los conocimientos y preparación de los pilotos, amén de otras circunstancias de adaptación a la normativa internacional. Por ello está plenamente justificado que los títulos habilitantes para el ejercicio de la profesión de pilotos se actualicen en cada momento. No se trata, por tanto, de aplicar retroactivamente la norma, sino de ajustar la renovación de las licencias, autorizaciones y certificados, a medida que vayan venciendo sus plazos de validez, a las exigencias más modernas. Sería temerario mantener un sistema periclitado que permitiera el ejercicio de la profesión a pilotos que no reúnen la aptitud que demandan las técnicas actuales de navegación.

Por último, se dice que el artículo 4º del Real Decreto impugnado supone un grave atentado a la dignidad de la profesión de piloto, al reducirse al mínimo los requisitos establecidos en el Real Decreto 959/1990 para la obtención del título, pues puede acceder a él una persona que acredite que comprende los conocimientos teóricos que se le impartan.

Anteriormente se hizo referencia a la posibilidad que tiene el titular de la potestad reglamentaria para modificar la normativa anterior de igual o inferior rango. Debe añadirse que lo que el precepto establece es un requisito para acceder a la formación no al título. Por último, la apelación a criterios ajenos a los estrictamente jurídicos no son suficientes para justificar la nulidad de una norma, si no se indica, además, qué principio o disposición se ha vulnerado, pues el artículo 56 de la Ley de Navegación Aérea que se menciona nada dice al respecto.

No se dan las circunstancias de temeridad o mala fe que exige el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,