STS, 27 de Abril de 2004

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia de fecha 10 de abril de 2.000, estimatoria del recurso promovido por Autocares de Murcia, S.A. contra la Orden de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Región de Murcia de 14 de abril de 1.997. Por la misma, se revoca la autorización de levantamiento de la prohibición de tráfico entre Totana y Mazarrón, dentro del servicio regular permanente de viajeros de carácter general MU-074 entre Mula y Puerto de Mazarrón, durante el periodo comprendido entre el 15 de junio y el 15 de septiembre, y que se acordó por resolución de la Dirección Regional de Transportes de fecha 23 de mayo de 1.986, previo consentimiento expreso de la empresa Transportes Alsina Graells Sur, S.A., titular de la concesión del servicio público regular de transportes de viajeros entre Cartagena y Totana por Mazarrón.

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada y la parte codemandada presentaron escritos preparando recurso de casación, que fueron tenidos por preparados en providencia de la Sala de instancia de fecha 9 de mayo de 2.000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de Transportes Alsina Graells Sur, S.A. compareció en forma en fecha 14 de junio de 2.000, mediante escrito interponiendo recurso de casación que articula en un único motivo al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de los artículos 75.1, 82.i) y 83.1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y del artículo 95.1 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de dicha Ley 16/1987. Terminaba suplicando que se dicte sentencia casando y anulando la recurrida, y por la que se declare ajustada a derecho la Orden de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de 14 de abril de 1.997, con imposición de las costas de la instancia a la parte recurrente.

El Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia también ha interpuesto recurso de casación, que en su escrito formula, al amparo del apartado 1.d) del referido artículo 88 de la Ley Jurisdiccional, en base a dos motivos, por infracción del artículo 72 de la Ley 62/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (el primero) y por infracción del artículo 75 de la misma ley (el segundo). En dicho escrito suplicaba que se dicte sentencia que case la recurrida y que confirme la Orden de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de 14 de abril de 1.997.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 13 de marzo de 2.002.

Personado Autocares de Murcia, S.A., ha formulado escrito de oposición a los recursos de casación, en el que suplica que se dicte sentencia por la que se confirme la recurrida, con expresa imposición a las recurrentes de las costas causadas.

Por providencia de fecha 3 de febrero de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 21 de abril de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.

La comercial Transportes Alsina Graells, S.A. y la Comunidad Autónoma de Murcia interponen recurso de casación contra la Sentencia de 10 de abril de 2.000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, que estimó el recurso entablado por Autocares Murcia, S.A., contra la Orden de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Comunidad de Murcia de 14 de abril de 1.997. Esta Orden revocaba la autorización de 23 de mayo de 1.986 del levantamiento de la prohibición de tráfico entre Totana y Puerto de Mazarrón establecida en la concesión sobre servicio regular de transporte de viajeros de carácter general MU-074 (Mula-Puerto de Mazarrón).

En lo que interesa al objeto del presente recurso ha de relatarse que el 19 de septiembre de 1.975 fue otorgada a don Millán por parte del Ministerio de Obras Públicas la concesión mencionada MU-074 Mula-Puerto de Mazarrón (verano), entre cuyas especificaciones estaba la mencionada prohibición de tráfico por derechos de tráfico coincidentes entre Totana y Puerto de Mazarrón. Dicha concesión MU-074 fue objeto de cuatro transmisiones, de forma que en el momento en que se origina el litigio actual el titular de la misma era la sociedad Autocares Murcia, S.A.

Mediante Resolución de 23 de mayo de 1.986 y con la conformidad de la concesionaria Transportes Alsina Graells, S.A. (ahora recurrente en casación y titular de la concesión de tráfico entre Cartagena y Totana por Mazarrón que originaba la prohibición mencionada en la concesión MU-074) se autorizó el citado tráfico prohibido a la empresa titular de la concesión MU-074 en condiciones de precario y estableciendo que no se devengarían derechos de transporte de viajeros en favor del poseedor de la autorización.

El 20 de marzo de 1.996 la entidad Transportes Alsina Graells, S.A. solicitó la revocación del levantamiento de la referida prohibición de tráfico, por haber terminado, afirmaba, el compromiso con el titular originario y sus descendientes de la concesión MU-074. A esta solicitud respondió afirmativamente la Administración autonómica con la Orden que se impugnó en el recurso contencioso, en virtud del carácter precario de la autorización de tráfico concedida que implica -se afirma- "falta de título, tolerancia del legítimo titular y revocabilidad en cualquier momento por parte del órgano otorgante de la autorización", y con la consideración de que "la revocación ... no perjudica al interés público general, dado que el servicio debe prestarse por su legítimo titular en las mismas condiciones y términos en que se ha venido prestando".

Impugnada la citada Orden de 14 de abril de 1.997 de la Consejería competente por la titular de la concesión MU-074, autorizada en precario para cubrir el tráfico entre Totana y Puerto de Mazarrón, la Sala de instancia estimó el recurso, razonando en los siguientes términos:

"Por lo que hace a la primera cuestión, esto es, a la cláusula de precario contenido en la indicada Resolución de 23.5.1986, hay que considerar que el precario contenido en un acto administrativo no es equiparable sin más, pura y simplemente, a la que tiene el precario en el orden civil, respecto a una situación posesoria sin título o bien tolerada por el dueño y revocable por la voluntad de éste, según la concepción típica tradicional, que actualmente se halla superada incluso en la doctrina y jurisprudencia civil, que distingue esta situación de aquélla otra en que la situación posesoria "a precario" se halla legitimada y amparada por un título de carácter contractual (posesión "concedida"), que sólo deviene ilegítima en caso de que el concedente requiera formalmente el precarista para que cese en la posesión otorgada o acordada.

La transposición al campo jurídico administrativo de la figura del precario ha tenido, y tiene, concreta aplicación en el terreno de las autorizaciones y concesiones -sobre todo, de las demaniales-, aunque aquí se haya extendido al del servicio público, que en el caso concreto de autos no supone ni una falta de título, ni mera tolerancia del legítimo titular (conformidad del concesionario), como erróneamente considera la Administración, por existir, como existe, un título jurídico administrativo, el constituido por la Resolución administrativa de 23.5.1986, a favor del beneficiario de la autorización del servicio temporal de transporte de viajeros entre Totana y Mazarrón indicado, y que la Administración no puede invocar pura y simplemente, por haberlo solicitado Transportes Alsina Graells, Sur S.A. (que ha dado por finalizado el compromiso con el titular originario de la concesión y sus descendientes): como si la actuación administrativa fuera mera aplicación y reflejo de compromisos o acuerdos entre privados, y no venir, como por definición viene determinada en todo caso por el interés público, cuya apreciación y valoración no se hace en el acto impugnado sino de forma negativa ("la revocación ... no perjudica el interés público general, dado que el servicio debe prestarse por su legítimo titular en las mismas condiciones y términos que se ha venido prestando"), y sin entrar a valorar, por ello, de manera circunstanciada y debidamente motivada las razones expuestas en el informa de 29.7.1996 emitido en el expediente administrativo, por la Jefatura de Sección de viajeros, en sentido contrario a lo solicitado por la mercantil Alsina, en razón de no haberse alterado la situación preexistente "por el hecho de cambiar la titularidad, ya que en la actualidad -dice- el funcionamiento (de ambos servicios) sigue siendo coordinado"

Si, pues ésta era la situación de hecho y de derecho preexistente a la revocación que establece la Resolución impugnada, y este acto administrativo contiene en su fundamentación jurídica, no sólo una interpretación errónea del alcance y efectos de la cláusula de precario fijada en la Resolución de 23.5.1986 invocada, sino asimismo una falta de motivación trascendente, para el interés público, de haberse producido -si es que efectivamente hubiera tenido lugar un cambio objetivo de circunstancias que hubiese justificado dicha revocación a favor de la exclusiva de Alsina Graells-, la Sala concluye en la procedencia de estimar la pretensión definida por la actora en la demanda del recurso contencioso-administrativo interpuesto." (fundamento de derecho cuarto)

El recurso de casación de la sociedad Transportes Alsina Graells, S.A., se formula de manera deficiente, pues se habla de cuatro motivos de casación cuando en realidad se trata de distintas alegaciones en relación con la supuesta infracción por la Sentencia de instancia de determinados preceptos de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre. Se trata, por tanto, de un único motivo, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos que se señalan de las citadas disposiciones.

En opinión de la entidad actora, se han infringido los artículos 75.1, 82.i) y 83.1 de la citada Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, así como el artículo 95.1.j) de su Reglamento de aplicación. El artículo 75.1 de la citada Ley establece que el servicio "deberá prestarse en las condiciones fijadas en el título concesional"; el artículo 82.i) contempla entre las causas de extinción de las concesiones la cláusula genérica sobre aquéllas "que se establezcan expresamente en el contrato", prescripción que se reitera en el artículo 95.1.j) del Reglamento; finalmente, el artículo 83.1 de la Ley prevé que "cuando se decida la supresión del servicio o se den otros motivos de interés público que lo justifique, la Administración (...) podrá rescatar las concesiones en cualquier momento anterior a la fecha de su vencimiento".

En sustancia, el argumento común que da pie a la alegación de incumplimiento de todos estos preceptos es la imperatividad de atender los términos de la concesión y de sus causas de finalización, lo que en el presente caso significa respetar el carácter de concesión en precario y sujeta a la capacidad revocatoria de la Administración sin ningún tipo de cortapisa. Como se decía en la autorización de levantamiento de la prohibición de tráfico de 23 de mayo de 1.986 la misma se otorgaba "en condiciones de precario. Lo que implica falta de título, tolerancia del legítimo titular y revocabilidad en cualquier momento por parte del órgano otorgante de la autorización".

No podemos acoger el motivo. Sin duda es preciso atender los términos del título que permitió a la titular de la Concesión MU-074 efectuar el tráfico prohibido por la misma entre Totana y Puerto de Mazarrón, lo que en este caso supone tener presente que dicha habilitación era en precario, sin conceder derechos de tráfico permanentes y sometida a revocabilidad. La revocación por parte de la Administración venía a ser, por consiguiente, una forma de extinción de la autorización concedida, según los términos del artículo 82.i de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres que se reputa infringido. Ahora bien, tiene razón la Sentencia impugnada cuando señala que dicha capacidad revocatoria no supone que la Administración pueda prescindir a la hora de ejercerla de fundar su decisión en el interés público al que sirven las concesiones de transportes de viajeros. En este sentido, sin necesidad de entrar a delimitar el alcance de la condición de precario con la que se concedió la autorización para efectuar el tráfico prohibido, basta para rechazar el motivo el constatar que la Sentencia impugnada acierta al fundar su desestimación en lo que denomina falta de motivación trascendente para el interés público de la resolución que ante ella se había impugnado.

La Administración regional sin duda podía revocar la autorización otorgada en su día, pero justificando que dicha decisión, que suponía alterar una situación mantenida durante casi diez años que no planteaba problemas de atención al servicio, respondía al interés público, sin limitarse a alegar el carácter de precario de la autorización y aduciendo sólamente, como señala la Sala de instancia, que su revocación "no perjudica al interés público general, dado que el servicio debe prestarse por su legítimo titular en las mismas condiciones y términos que se ha venido prestando". No podía, en definitiva, apoyarse exclusivamente en la condición de precarista de la titular de la concesión MU-074 para atender de manera inmediata y mecánica la solicitud de Transportes Alsina Graells, S. A. sin más referencia al interés público que la antes referida.

En efecto, la necesidad de atender como criterio decisivo al interés público, por encima de la voluntad de la titular originaria de la concesión, se deriva de toda la regulación concesional de los servicios de transporte regular de viajeros que considera a dicho interés la ratio que debe presidir toda la interpretación de la misma. Así, se alude al interés público, entre otros, en los propios preceptos alegados, como en el artículo 72.1 como causa para establecer excepciones al principio de exclusividad; en el artículo 75.3, al justificar la posibilidad de modificar el título concesional para la mejor prestación del servicio; o en el artículo 85.e) al prever entre las causas de extinción de la concesión la supresión o rescate del servicio por razones de interés público. En conclusión, estando funcionando el servicio de manera satisfactoria, como se deriva del informe de la Jefatura de la Sección de Viajeros, para atender la solicitud de revocar el levantamiento de la prohibición que databa de diez años atras, era preciso que la Administración -o, en su caso, la empresa actora recurrente- hubiera justificado en términos positivos y fehacientes que con ello se atendía debidamente el interés público.

El recurso de casación de la Comunidad Autónoma de Murcia se articula en dos motivos, ambos al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por infringir, respectivamente, los artículos 72 y 75 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

Alega la Administración regional en el motivo primero, como se ha dicho, la infracción del artículo 72 de la referida Ley 16/1987, que establece la exclusividad de las concesiones para la prestación de servicios públicos de transporte de uso general. Sin embargo, no tiene razón la Administración, puesto que ese principio de exclusividad que efectivamente viene sancionado por la Ley admite excepciones, como expresamente señala el inciso final del propio artículo 72.1 ("salvo los supuestos que reglamentariamente se exceptúen por razones fundadas de interés público"), posibilidad que justifica, además, que se otorgara la autorización del levantamiento de la prohibición. La Sentencia de instancia por tanto, a este respecto, únicamente mantiene el status quo y la consecuencia de mantener la posibilidad de los tráficos coincidentes coordinados tiene el mismo fundamento legal que lo tuvo en su momento la citada autorización que contó con el consentimiento de la ahora recurrente. Así pues, el que dicha Sentencia, en virtud de las razones vistas en el anterior fundamento de derecho, no considere conforme a derecho la restitución de la exclusividad que en su momento se le reconocía a la recurrente en cuanto al tráfico entre Totana y Puerto de Mazarrón y puesta en suspenso por el levantamiento de la prohibición impuesta a la concesión MU-074, no supone la infracción del artículo 72 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

El segundo motivo formulado por la Comunidad Autónoma de Murcia se funda en la infracción presunta del artículo 75, en concordancia con los artículos 79 y 81, de la reiterada Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, por vulnerar el principio de inalterabilidad del equilibrio económico de las empresas concesionarias.

El motivo debe también decaer, puesto que al igual que lo que se acaba de ver, tampoco la Sentencia supone una variación de la situación precedente, por lo que dificilmente puede ser la causa de un posible perjuicio a la empresa Transportes Alsina Graells, S.A., recurrente en casación. Efectivamente el precepto alegado establece que la Administración puede realizar cambios, incluso de oficio y no previstos por el título concesional, pero en todo caso está obligada a respetar "en todo caso, el equilibrio económico de la concesión" (apartado 3, in fine). Sin embargo, dicha objeción se podría haber efectuado frente al levantamiento de la prohibición de tráfico coincidente, que sin embargo contó con la anuencia de la titular de ese tramo de tráfico; difícilmente, en cambio, frente a la Sentencia que anula la revocación de dicha autorización, cuya consecuencia es que el citado tramo sea cubierto en las mismas condiciones que hasta ahora.

Y, por otro lado, ni la Administración recurrente ni la empresa actora han acreditado en la instancia que dicha alteración se haya producido o que sea evidente que así vaya a suceder en caso de que no se revoque el levantamiento de la prohibición en beneficio de la titular de la concesión que la originó. La apelación a dicho principio en este recurso de casación no sustituye lo que pudo y debió hacer la Administración regional en la instancia, que es justificar fehacientemente la necesidad de dicha revocación, en el momento en que se adoptó, en garantía del equilibrio económico de la concesión y, en definitiva, del interés público.

La desestimación de los motivos formulados por las dos partes actoras origina la desestimación de ambos recursos de casación, con la preceptiva imposición a cada una de dichas partes de las costas causadas por sus respectivos recursos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisidcción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,