STS, 9 de Marzo de 2005
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:2005:1464 |
| Número de Recurso | 3153/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 9 de Marzo de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Marzo de dos mil cinco.
En el recurso de casación nº 3153/2002, interpuesto por Don Ramón, representado por el Procurador Don Armando García de la Calle y asistido por Letrado, contra la sentencia nº 484/2002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en fecha 20 de marzo de 2002, recaída en el recurso nº 489/1999, sobre "caducidad en concesiones de explotación minera"; habiendo comparecido como parte recurrida la JUNTA DE EXTREMADURA, representada y asistida por el Letrado de su Gabinete Jurídico.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó sentencia desestimando el recurso promovido por Don Ramón, contra las Resoluciones de la Consejería de Economía, Industria y Hacienda de la Junta de Extremadura de fecha 12 de febrero de 1999, por la que se decreta la caducidad en concesiones de explotación minera Rocío I, Rocío II y Rocío 5.
Notificada esta sentencia a las partes, por el referido recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 2 de mayo de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente (Don Ramón) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 10 de junio de 2002, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:
1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por inaplicación del art. 86.4 de la Ley de Minas 22/73, de 21 de julio, y en el correlativo art. 109.g) del Reglamento General para el Régimen de la Minería aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto.
2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable al asunto objeto de debate, infracción, por interpretación errónea, del art. 86.3 de la Ley de Minas y de su correlativo 109.e) del Reglamento General para el Régimen de la Minería, en relación con los arts. 70 y 71 de dicha Ley.
Terminando por suplicar sentencia por la que estimándose el recurso y casando la Sentencia recurrida, se anulen y dejen sin efecto las resoluciones del Director General de Ordenación Industrial, Energía y Minas por Delegación del Consejero de Economía, Industria y Hacienda de 2 de febrero de 1999 que decretaron la caducidad de las Concesiones de Explotación Rocío 1-1 nº 11.978-1, Rocío 2.1 nº 11.978-2-1 y Rocío 5-1 nº 11.978-5-1, todas ellas de la provincia de Badajoz.
Por providencia de la Sala, de fecha 29 de septiembre de 2003, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de fecha 9 de diciembre de 2003 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (JUNTA DE EXTREMADURA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 20 de enero de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que se desestime el mismo y confirme la sentencia impugnada, con imposición de costas al recurrente.
Por providencia de fecha 29 de noviembre de 2004, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de marzo de 2005, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó sentencia desestimatoria del recurso interpuesto por don Ramón contra las resoluciones de la Consejería de Economía, Industria y Hacienda de la Junta de Extremadura por las que se decreta la caducidad de las concesiones mineras Rocío 1, 2 y 5 de Badajoz.
El Tribunal de instancia basó su fallo en que:
"Del examen del expediente administrativo se extrae que el 4.3.97 se otorgó al recurrente las concesiones denominadas Rocío 1-1, 2-1 y 5-1, acordándose el inicio de los expedientes de caducidad el 10.11.98 por incumplimiento reiterado de plazos, formas e intensidad de los trabajos aprobados en los planes de labores así como tener paralizados los trabajos sin autorización previa, lo que traía como causa el informe del jefe de la sección de minas de 17 de septiembre de 1998, que manifestaba con base en las actas levantadas que se comprobaba la descompensación existente entre lo previsto y lo ejecutado que en general equivale a un 25% de lo proyectado, no por causas programadas y debidamente previstas, que en cualquier caso debería haber previamente autorizado la Dirección General a petición del interesado, sino por una paralización arbitraria de las citadas labores por el concesionario. El recurrente alegó que el 9 de septiembre de 1997 se presentaron los planes de labores del primer año y se comenzó el inicio de los trabajos, manifestando que no existía obligación de comenzar los trabajos hasta transcurridos un año de la notificación de los otorgamientos conforme el art. 92 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, es decir al menos hasta el 4 de marzo de 1998, solicitándose el 24.7.98 la suspensión temporal de los trabajos, lo que se denegó el 9.11.98 ordenando la continuación de los mismos, reiterando que al haberse podido iniciar pudieran los trabajos en marzo del 98 es por lo que no ha habido un incumplimiento grave de los plazos, forma e intensidad de los trabajos, produciéndose en cualquier caso una paralización de los mismos sin autorización previa de la Dirección General, pero para que esta causa sea relevante para la caducidad, precisa que no reanuden dentro del plazo de 6 meses desde el requerimiento, lo que no sucede en el caso.
[...] El art. 92 del Reglamento de Minas dispone que el titular de la concesión presentará en el plazo de 6 meses desde el otorgamiento de la concesión el plan de labores a realizar durante el primer año natural a partir de la fecha de presentación, debiendo iniciar los trabajos para la puesta en explotación del yacimiento dentro del plazo de un año desde el plazo de otorgamiento de la concesión, estando obligado a mantenerla en actividad con la intensidad programada en los planes de labores de cada año natural. El art. 109.e) determina la caducidad de la concesión por incumplimiento grave o en su caso reiterado de los plazos, forma e intensidad de los trabajos aprobados en los proyectos y planes de labores.
El recurrente presentó el plan de labores el 4 de septiembre de 1997, habiéndose constatado el inicio de labores el 26.2.98 no presentando el plan anual al que también se encontraba obligado al inicio del año 1998, aunque sí presentó en marzo del 98 el nombramiento y aceptación de la dirección facultativa.
El 16.7.98 se constata la inactividad no autorizada de la explotación, solicitándose el 24.7.98 la suspensión de actividades a la que no se accede en noviembre de 1998; en septiembre de 1998 se gira nueva visita de inspección a la explotación arrojando un resultado que en la explotación Rocío I existe una descompensación entre lo previsto en el plan de labores y lo ejecutado de 3500 a 1602 m3 de movimiento de tierras, sin que consten los motivos justificados y no obedeciendo a causas programadas, previstas o autorizadas por la Administración, en la Rocío 2 la diferencia es de 3000 a 200 m3 y en la Rocío 5 de 3000 a 600 m3. El 24.5.2000 el recurrente remite escrito a la Sala manifestando que no existe disconformidad en cuanto a los hechos siendo el debate exclusivamente de interpretación de normas jurídicas.
A juicio de la Sala existe un incumplimiento de las obligaciones del concesionario por cuanto que en la explotación Rocío I el recurrente se había comprometido en septiembre de 1997, para un año natural a la construcción y mejora de accesos, cuando realmente no se había realizado los mismos en ese plazo, previéndose un movimiento total de 3500 m3 de tierra cuando realmente se había movido menos de la mitad, en la Rocío II tampoco se habían realizado los accesos comprometidos y el movimiento de tierras era 1/15 de lo previsto, no llevándose a cabo tampoco la apertura de accesos en la Rocío 5 y un movimiento de tierras de 1/5 previsto, a lo que se une una paralización total de actividades durante al menos 4 meses sin mediar autorización administrativa. No hemos de olvidar tampoco que la materia constituye dominio público estatal y que en beneficio de la economía nacional se atribuye su explotación a los particulares, de modo que si estos no actúan en debida forma se perjudica al conjunto de la economía, de ahí que la Administración actúa conforme a derecho velando por los intereses generales cuando busca a los más capaces de ejecutar la explotación, descantando a quienes no cumplan aquello a que se habían comprometido y era necesario para el interés general, de ahí que proceda la ratificación de las resoluciones impugnadas"
.
Aduce el recurrente en su primer motivo de casación que la sentencia recurrida ha incurrido en violación por inaplicación de lo establecido en el artículo 86.4 de la Ley de Minas 22/1973 de 21 de julio y en el correlativo art. 109.g) del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978 de 25 de agosto. Alega que su único incumplimiento ha sido paralizar los trabajos en el mes de julio sin autorización previa, lo que pudiera haber dado lugar a una sanción mediante la apertura del correspondiente expediente sancionador, pero en ningún caso a la caducidad de las concesiones, ya que para ello, según establece el apartado 4 del artículo 86 de la Ley de Minas, se precisa un previo requerimiento por parte de la Administración y que los trabajos no se reanuden en el plazo de seis meses a contar de dicho requerimiento. Añade que únicamente en los casos de reincidencia en la paralización de trabajos no autorizada, la caducidad puede dictarse sin necesidad de previo requerimiento. Concluye, que hasta el 9 de noviembre de 1998 no se le requiere para que reanude los trabajos, y se le hace el requerimiento sin la advertencia de que si no se reanudan los trabajos en el plazo de seis meses incurrirá en causa de caducidad, y además al día siguiente se inicia el expediente de caducidad, y ello a pesar de que no ha podido existir reincidencia.
Este motivo debe desestimarse porque en él se parte de la premisa errónea de que la causa de caducidad es la prevista en el apartado 4 del artículo 86 de la Ley de Minas, y apartado g) del art. 109 del Reglamento, cuando realmente tanto los actos recurridos, como la propia sentencia, se están refiriendo al artículo 86.3 de la Ley y 109 e) del Reglamento. En efecto, en la parte dispositiva de los actos impugnados de 12 de febrero de 1999 del Director General de Ordenación Industrial, Energía y Minas, se hace referencia expresa a estos preceptos, y son tales actos los que examina la sentencia, sin que en ningún caso se haya razonado sobre la problemática que se plantea en el motivo, de como se ha de computar el plazo, mediando o no requerimiento. Las causas de caducidad contempladas en ambos supuestos, la del apartado 3 y la del apartado 4 de la Ley, tienen distinto tratamiento, por lo que no deben ser confundidas a la hora de su examen; y ello con independencia de que la construcción teórica realizada por el recurrente sea o no acertada, pues tratándose de un recurso de casación cuyo objeto es la sentencia del Tribunal de instancia, las cuestiones no tratadas por éste no pueden ser examinadas aquí. Si dicho Tribunal ha incurrido en omisión al no resolver una pretensión o motivo de impugnación aducido en la demanda, cabrá en casación denunciar la incongruencia a través del motivos previsto en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, pero no plantear nuevamente la cuestión por el cauce del apartado d), reservable para la infracción de normas materiales.
En el segundo motivo de casación se invoca infracción del artículo 86.3 de la Ley de Minas y de su correlativo 109.e) del Reglamento en relación con los artículos 70 y 71 de la Ley. Alega que en la sentencia no se ha establecido en ningún momento que haya existido un incumplimiento grave. Aduce: a) que un retraso en el desarrollo de las labores programadas en el plan de labores no puede ser sancionada de forma distinta a la propia paralización de los trabajos sin autorización; b) que no se había comprometido en septiembre de 1997 para un año natural a los movimientos de tierra y trabajos que se dice en la sentencia; c) que el plan de labores fue presentado el 4 de septiembre de 1997 dentro del plazo de seis meses a contar de la notificación de la concesión (art. 70.1 de LM); d) que no es obligatorio comenzar los trabajos hasta el año a contar del otorgamiento de la concesión, o lo que es lo mismo, debe hacerse dentro del año de otorgamiento; e) que cuando se levanta acta por el personal técnico no había transcurrido un año desde el comienzo de los trabajos; f) que si los planes de labores son anuales y el primero se presenta el 4 de septiembre de 1997 (dentro de los seis meses del otorgamiento) pero no se inicia su ejecución hasta el 28 de febrero de 1998, en forma alguna puede considerarse incumplimiento grave.; g) que la gravedad del incumplimiento no puede derivar de que los yacimientos sean de dominio público, y h) si la paralización de los trabajos sin autorización solo puede sancionarse con la caducidad por la no reanudación en plazo de seis meses desde el requerimiento, dicha sanción no puede imponerse por un retraso en la ejecución, que en ningún caso puede considerarse grave.
Razonado anteriormente que no se está en el supuesto contemplado en el artículo 86.4, sino en el 86.3, conviene precisar el alcance que ha de darse a esta infracción que es enteramente autónoma, y en nada relacionada con el posterior párrafo, pese a los intentos de conexión que se hacen por el recurrente. Pues bien, este artículo 86.3 de la Ley de Minas estable que la caducidad podrá ser decretada por incumplimiento grave de las obligaciones impuestas por los artículos 70 y 71. La remisión que se hace al artículo 70 deberá ser referida al primer apartado, que establece la obligación del titular de una concesión de comenzar los trabajos de aprovechamiento dentro del plazo de un año a contar de la fecha del otorgamiento, ya que la falta de presentación del plan de labores del apartado 2 tiene en el propio párrafo su sanción de multa, salvo en casos de reincidencia, en que también procede la caducidad. Por su parte, la remisión al artículo 71 comporta que la sanción de caducidad se imponga por no sujeción de los trabajos a los planes y proyectos aprobados, sin que pueda demorarse su iniciación ni paralizarse sin previa autorización administrativa.
De acuerdo con estas normas, no puede decirse que se dé el supuesto contemplado en el artículo 70, puesto que la sentencia declara probado que las concesiones se otorgaron en 4 de marzo de 1997 y las labores se iniciaron el 26 de febrero de 1998, es decir, antes del año previsto en la norma. Sin embargo, en la propia sentencia se declara probado que el 16 de julio de 1998 se constata la inactividad no autorizada de la explotación, lo que supone el incumplimiento de la obligación a que se refiere el último inciso del artículo 71. También se declara probado que en septiembre de 1998 se gira nueva visita de inspección en el que se pone de manifiesto una descompensación entre lo previsto en el plan de labores y lo ejecutado, lo que también implica incumplimiento de la obligación prevista en el propio artículo 71,
Acreditada, pues, la existencia de infracción del mencionado precepto, queda por determinar si el incumplimiento alcanza la categoría de grave, que es, conforme al artículo 86.3, el determinante de la caducidad de la concesión. Pues bien, basta examinar la desproporción entre lo proyectado y lo ejecutado, que según la sentencia, alcanza a más de un cincuenta por ciento en Rocío I (3500/1602 m3), 1/15 en Rocío II (3000/200 m3), y 1/5 en Rocío III (3000/600 m3), para llegar a la conclusión que dicho incumplimiento es grave, y susceptible por ello de la caducidad decretada, puesto que supone mucho más que el mero retraso a que se refiere el recurrente. Es en esta desproporción, puesta de manifiesto en la sentencia, en la que implícitamente se apoya el juzgador de instancia para graduar la intensidad de la infracción, al margen de que posteriormente, a mayor abundamiento, haga referencia al carácter demanial de la materia y el interés que tiene para la economía nacional la explotación de los recursos mineros, circunstancia ésta que ha de excitar a la Administración a velar por los intereses generales, rechazando a los concesionarios que no cumplan aquello a que se habían comprometido.
Debe por ello desestimarse también este motivo.
De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 3153/2002, interpuesto por Don Ramón, contra la sentencia nº 484/2002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en fecha 20 de marzo de 2002, recaída en el recurso nº 489/1999; con condena a la parte recurrente en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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