STS, 11 de Abril de 2003

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Novena) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la entidad SAN JUAN ABAD S.L. contra el acuerdo de la comisión delegada del Consorcio Regional de Transportes de Madrid de fecha 13 de marzo de 1991 confirmado en alzada presuntamente, por el que se aprobó la sustitución-convalidación de las concesiones del servicio público regular permanente y de uso general de transporte de viajeros por carretera Madrid-Majadahonda, Madrid-Pozuelo de Alarcón, Madrid-Humera, Madrid- Aravaca, Madrid-Campamento-Universidad y Pozuelo de Alarcón-Pozuelo de Alarcón (Circular), todas ellas de titularidad de la empresa Llorente S.A.

Notificada dicha sentencia a las partes, por la compañía SAN JUAN ABAD S.L. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de diciembre de 1996, confirmada frente a recurso de súplica mediante auto de fecha 26 de septiembre de 1997 y ordenándose remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la compañía recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 27 de febrero de 1998 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

- Al amparo del apartado 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia:

1) Por incongruencia entre lo dicho en los fundamentos segundo y tercero de la sentencia recurrida y en el fallo de la misma.

2) Por incongruencia en la formación de la sentencia, tal como exige el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicable a lo Contencioso-Administrativo conforme a la Disposición Adicional Sexta de la Ley de esta Jurisdicción.

3) Por omisión de decisión sobre puntos a debate: concretamente, sobre restablecimiento del equilibrio económico concesional e indemnización de daños y perjuicios y sobre prohibiciones de tráfico, con consiguiente incumplimiento del artículo 359, párrafo primero, inciso final, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicable a lo Contencioso-Administrativo conforme a la Disposición Adicional Sexta de la Ley de esta Jurisdicción, en relación a la normativa y jurisprudencia.

- Al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, concretamente:

4) Infracción del artículo 47.1.c) de la Ley de 17 de julio de 1958 coincidente con el artículo 62.1, letra e), inciso primero, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ambas sobre Procedimiento Administrativo, por haber notificado el resultado de un expediente con fecha anterior a su inicio, artículo 43.1.a) y artículo 79.2 de dicha Ley de 1958 coincidente con el artículo 54.1.a) y f) y el artículo 58.2 de la misma Ley de 1992, por falta de motivación y su artículo 89.3 por no constar en la resolución los recursos que contra la misma proceden.

5) Infracción del artículo 63 de la Ley de 17 de julio de 1958, coincidente con el artículo 35.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Procedimiento Administrativo y jurisprudencia aplicable que cita.

6) Infracción de la Disposición Transitoria Segunda letra b) y siguientes, de la Ley 16/1987, de 30 de julio, sobre Ordenación de los Transportes Terrestres -LOTT-; el artículo 81 y el artículo 72.1 de la misma LOTT, en relación al artículo 47.1.c) de la Ley de 17 de julio de 1958, coincidente con el artículo 62.1.e), inciso primero, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y artículo 48.1, in fine, de dicha Ley de 1958 coincidente con el artículo 63.1, in fine, del también citado cuerpo legal de 1992, y finalmente el artículo 83.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa por contradicción en el criterio de su aplicabilidad o su inaplicabilidad, prescindir del procedimiento previsto y haber usado de otro ajeno.

7) Infracción de los artículos 72.1 y 73 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, sobre Ordenación de los Transportes Terrestres -LOTT- y jurisprudencia que cita.

Terminando por suplicar sentencia por la que, casando la de instancia, se establezca: a) la nulidad de pleno derecho del acuerdo impugnado; b) subsidiariamente su anulación; c) subsidiariamente, a los dos apartados anteriores, la imposición de prohibición de tráfico Majadahonda-Boadilla-Villaviciosa, con descripción de la misma, "en todo el término municipal de Boadilla"; d) en todo caso, la indemnización de daños y perjuicios a la recurrente, en montante aproximado de 15.000.000 (quince millones) de pesetas anuales por las lesiones inferidas por el acto impugnado en las concesiones de su titularidad; y e) también en todo caso, la imposición de costas a quien se opusiere a tan legítimos pedimentos, de acuerdo con el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 8 de abril de 1999, ordenándose por otra de fecha 6 de mayo siguiente entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso;

Por la EMPRESA LLORENTE S.A. se evacuó el trámite conferido mediante escrito de fecha 9 de junio de 1999, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia por la que se desestime en todos sus pedimentos y motivos el recurso de casación interpuesto de contrario, y se confirme la recurrida, con expresa condena en costas a la parte actora.

La letrada de los servicios jurídicos de la COMUNIDAD DE MADRID presentó escrito de oposición en fecha 17 de junio de 1999, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró pertinentes a su derecho, solicitó a la Sala declare la desestimación de los motivos formulados de contrario y, por tanto, no haber lugar al presente recurso de casación, confirmando en toda su extensión la sentencia impugnada por ser conforme a Derecho, todo ello con expresa imposición de costas al recurrente.

Mediante providencia de fecha 22 de junio de 1999 se declaró caducado el trámite de oposición concedido al AYUNTAMIENTO DE POZUELO DE ALARCÓN, quedando las actuaciones en poder del Secretario de Sala para señalamiento cuando por turno correspondiera.

Por providencia de esta Sala de fecha 14 de febrero de 2003, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de abril del corriente, en que tuvo lugar.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto por la entidad SAN JUAN ABAD S.L. contra el acuerdo de la Comisión Delegada del Consorcio Regional de Transportes de Madrid, que aprobó la convalidación de los servicios públicos regulares, permanentes y de uso general, de viajeros por carretera entre Madrid y Majadahonda (V.2088: CM-25); Madrid-Pozuelo de Alarcón (V.2112: CM-26); Madrid-Humera (V.2618: CM-31); Madrid- Aravaca (V.2919: CM-35); Madrid-Campamento-Universidad (V.3112: CM-38) y Pozuelo de Alarcón-Pozuelo de Alarcón (Circular) (V.3160: CM-39); de la Empresa Llorente S.A.

La Sala de instancia basa su sentencia en los siguientes fundamentos:

<

Señala que se ha utilizado indebidamente para unificar concesiones un procedimiento, como el de convalidación que no incluye esa operación unificadora, prescindiéndose del procedimiento legalmente establecido para la unificación de concesiones que es el contemplado en el artículo 81 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres y en el artículo 93 del Reglamento de ordenación de los transportes terrestres. Destaca que a la "Empresa Llorente, S.A." no debieron otorgarse tráficos que antes no tenía autorizados pues para tráficos nuevos debe convocarse nuevos concursos. Que a la recurrente se le perjudica en algunos tráficos al incluirse en la convalidación a la Empresa Llorente tráficos que coinciden con los ya preexistentes a favor del actor en la concesión V-738 entre Majadahonda - Boadilla del Monte - Villaviciosa de Odón, y al causarle perjuicios económicos solicita su indemnización.

Centrada la cuestión objeto de debate debe señalarse que la Administración demandada a través de la resolución recurrida y en aplicación de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres resolvió convalidar los servicios públicos regulares permanentes y de uso general de viajeros por carretera entre Madrid y Majadahonda; Madrid-Pozuelo de Alarcón; Madrid-Humera; Madrid-Aravaca; Madrid - Campamento - Universidad; y Pozuelo de Alarcón-Pozuelo de Alarcón, las cuales dada la existencia de un único titular y con el fin de crear una red de líneas de transporte homogéneas y con un sistema tarifario unificado se integraron en un único título concesional de igual clase denominado Madrid-Pozuelo de Alarcón-Majadahonda.

La Administración ha utilizado el procedimiento previsto en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 16/87, de 30 de julio para la convalidación-sustitución de las concesiones de transporte establecidas con arreglo a la legislación anterior a la Ley de Transportes Terrestres de 30 de julio de 1987. Procedimiento que no coincide con el de la unificación de concesiones regulado en el artículo 81 de idéntica norma legal, sistema éste que se puede utilizar cuando a juicio de la Administración y concurriendo razones de interés público no resulte viable o procedente establecer un nuevo servicio con independencia de los ya existentes.

En el procedimiento de convalidación-sustitución la Administración puede modificar servicios y sus condiciones de prestación para una más racional configuración y explotación de la red de transportes regulares. Modificación que ha tenido lugar en el supuesto de autos, tal como se deduce del contenido de la resolución recurrida, modificación que, en ningún caso, ha supuesto que se otorgara a la "Empresa Llorente" tráficos que antes no tuviera concedidos.

En concreto, el actor señala que se le ha concedido la línea Pozuelo de Alarcón - Boadilla del Monte - Majadahonda - Pozuelo de Alarcón, línea que, además, coincide con la concesión del recurrente Majadahonda - Boadilla del Monte - Villaviciosa de Odón.

La anterior alegación debe rechazarse; así, a la entidad Llorente no se le ha otorgado tráficos que antes no tuviera; no se le han adjudicado nuevas líneas pues Aluche - Pozuelo de Alarcón estaban incluidos en Majadahonda - Pozuelo de Alarcón; el servicio Pozuelo de Alarcón - Boadilla del Monte era de Llorente y el servicio Majadahonda - Villaviciosa de Odón estaba incluido en la más amplia Majadahonda - Boadilla del Monte - Villaviciosa de Odón.

En consecuencia, debe confirmarse la resolución recurrida, desestimándose el recurso interpuesto.>>

En el primer motivo de casación la parte recurrente aduce incongruencia interna de la sentencia desde dos vertientes: a) contradicción entre lo dicho en el fundamento segundo y tercero con el fallo desestimatorio, y b) contradicción entre la declaración de la sentencia de que a la entidad Llorente no se le concedieron nuevos tráficos, y el reconocimiento de la resolución impugnada de que se crean nuevos tráficos.

Ninguna de las dos incongruencias que se denuncian pueden considerarse tales. En efecto: a) la sentencia razona cuál es el procedimiento aplicable, que es el contenido en la mencionada Disposición Transitoria Segunda, a través del cual puede la Administración realizar modificaciones en los servicios existentes sin necesidad de acudir al procedimiento del artículo 81 de LOTT, cuando no sea conveniente un nuevo servicio independiente de los ya existentes, y es por esto que rechaza la pretensión del recurrente de que se anule la unificación realizada; y b) la contradicción entre la sentencia y el acto recurrido no es propiamente incongruencia, sino disconformidad de aquélla con éste, que debe combatirse a través del motivo 4º del artículo 95.1, no del 3º como se ha hecho.

En el segundo motivo, también al amparo del artículo 95.1.3º, se vuelve a alegar incongruencia, porque la sentencia declara que a la entidad Llorente no se le han otorgado nuevos tráficos que antes no tuviera, cuando realmente la concesión Majadahonda-Boadilla del Monte-Villaviciosa de Odón no existía antes de que se dictara el acto que se impugna.

También este motivo debe rechazarse pues lo que se denuncia no supone incongruencia, sino una apreciación distinta de los hechos que fueron alegados por la parte, hechos cuya determinación por la Sala de instancia no puede ser alterada en casación, al no existir en la Ley el motivo de casación "error en la apreciación de la prueba".

A continuación se alega incongruencia omisiva desde las siguientes perspectivas: a) falta de pronunciamiento sobre indemnización de daños y perjuicios, y b) omisión de decidir sobre la petición de que se impongan a la empresa Llorente determinadas prohibiciones de tráfico.

La incongruencia no se produce respecto de la indemnización de daños y perjuicios, pues una declaración de los mismos viene condicionada, según el artículo 84 de la Ley Jurisdiccional, por la estimación del recurso, de tal forma que, si como ocurre en el presente caso el fallo es desestimatorio, no cabe hablar de dicha indemnización, cuyo presupuesto inexcusable es la anulación del acto.

Tampoco cabe hablar de incongruencia por no referirse a las prohibiciones de tráfico, pues habiéndose declarado en la sentencia que a la entidad Llorente "no se le han otorgado tráficos que antes no existieran", la consecuencia que deriva de ello es que si antes no había la prohibición de tráfico referida, no tiene porqué imponerse ahora en la concesión unificada.

En los motivos cuarto y quinto, ya al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, se denuncian diversas infracciones formales del procedimiento administrativo: a) notificación al recurrente del resultado del expediente con fecha anterior a su inicio, b) falta de motivación del acto recurrido y de indicación de los recursos procedentes, y no expedición de certificaciones del expediente que había solicitado.

Los motivos deben igualmente rechazarse, pues no se demuestra que se haya producido indefensión al recurrente. Además:

1. No existe contradicción entre la notificación individual de fecha 19 de febrero de 1991 y el Boletín Oficial de 26 de febrero siguiente, pues en la primera se indica la iniciación del expediente y en el segundo se convoca a información pública dicha iniciación. El hecho de que se diga en éste que la convalidación de las anteriores concesiones originará una nueva y única concesión, no significa más que adelantar el efecto final del expediente caso de que prospere.

2. No se explica en qué consiste la falta de motivación del acto impugnado, acto que contiene todos los datos sobre itinerario, expediciones, calendarios y tarifas con la suficiente amplitud como para conocer los criterios en que se funda.

3. El recurrente ha tenido oportunidad de impugnar el acto, por lo que la falta de indicación de recursos no produce ineficacia ni le ha ocasionado indefensión.

4. Si ha tenido posibilidad de conocer el expediente y personarse en el mismo, como le autorizaba la comunicación personal y el edicto del Boletín, el que no se hayan expedidos las certificaciones solicitadas no le ha causado indefensión. Por esta misma razón, no había necesidad de esperar para resolver a que las mismas se expidieran, ya que el efecto pretendido de conocer determinados datos a través de las certificaciones se hubiera logrado igual personándose en el expediente.

A continuación se aduce que se ha confundido el que llama procedimiento de convalidación-sustitución previsto en la Disposición Transitoria Segunda de LOTT con el de unificación regulado en el artículo 81 de la misma Ley. A ello liga tres nulidades: haber prescindido del procedimiento legalmente establecido, desviación de poder y ser de contenido imposible.

El motivo debe igualmente rechazarse. Como acertadamente se indica en la sentencia recurrida, la DT 2ª LOTT concede a los concesionarios de servicios regulares de transporte de viajeros que tuvieren concesiones a la entrada en vigor de la Ley la posibilidad de optar entre mantener vigentes sus concesiones durante veinticinco años contados desde la fecha en que fueron otorgadas, o bien sustituirlas por las reguladas en la Ley, sustitución que se entenderá producida cuando no se opte en el plazo de tres meses por la primera posibilidad. En este último supuesto la Administración podrá realizar las modificaciones de los servicios y de sus condiciones de prestación, precisas para una más racional configuración y explotación de la red de transportes regulares, debiendo mantener en todo caso el equilibrio económico anteriormente existente.

En el caso de autos se está en el supuesto de sustitución, siendo indiferente el nombre utilizado. El que tal sustitución haya supuesto una unificación de las concesiones existentes está dentro de las posibilidades que contempla la DT 2ª, ya que si una más racional configuración y explotación de la red aconsejaban la unificación, la modificación en tal sentido de las concesiones existentes era perfectamente viable dentro de la Disposición Transitoria. Es cierto que el artículo 81 establece un procedimiento de unificación de concesiones, que habrá de respetarse en el futuro para las concesiones que se otorguen después de la entrada en vigor de LOTT, pero para las existentes en ese momento se establece un régimen transitorio en que la modificación puede suponer unificación sometida a las reglas de dicha Disposición.

Por estas razones:

1. ni se ha producido utilización de un procedimiento no previsto, ya que se ha acudido al establecido en el régimen transitorio,

2. ni se ha caído en desviación de poder al haberse dictado el acto para el fin previsto en la norma: racionalizar la configuración y explotación de la red con el objetivo declarado en el acto de "crear una red de líneas de transportes homogéneas y con un sistema tarifario unificado", y

3. ni es de contenido imposible pues existe relación lógica entre los antecedentes -concesiones anteriores a la LOTT- y las consecuencias -conseguir el fin lícito de unificar las concesiones existentes-.

Por último, se aduce infracción de los artículos 72.1 y 73 de LOTT por añadir al itinerario de la empresa Llorente algo que no tenía y que viene a coincidir con el título de la recurrente.

El motivo debe igualmente rechazarse por las siguientes razones:

1. Vuelve a acudirse a normas que son aplicables al régimen de concesiones futuras, pero no a las anteriores a la Ley, respecto de las cuales, como se dijo, habrá de tenerse en cuenta la DT 2ª LOTT, que autoriza modificaciones como las operadas en las antiguas concesiones.

2. En el acuerdo recurrido no se crearon nuevas líneas de servicios, lo que no debe confundirse con la inclusión de nuevos tráficos en las líneas preexistentes, que como se explica en dicho acuerdo "está motivada por la existencia previa de itinerarios parciales", y añade que "los nuevos tráficos se explotan en continuidad de las líneas existentes como prolongación de las mismas". La confusión entre conceptos no siempre coincidentes "nueva línea", "nuevo servicio", y "nuevo tráfico" lleva al recurrente a un planteamiento equívoco de su recurso.

3. No se ha demostrado que las líneas sean coincidentes con las concesiones del recurrente. Hubiera sido preciso destruir la afirmación del acto recurrido -folio 46- de que los nuevos tráficos no están atendidos en la situación precedente, ni por las concesiones objeto de sustitución, ni por ninguna otra concesión existente en el ámbito de la Comunidad de Madrid.

4. Es irrelevante a los efectos de este recurso la alegación de que la Empresa Llorente no cumple las prohibiciones de tráfico que se le imponen, cuestión que podría suscitar la denuncia del recurrente, pero que en nada afecta a la unificación de concesiones otorgada.

Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,