STS, 21 de Octubre de 2004

En el recurso contencioso administrativo núm. 1447/97 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección 1ª con sede en Zaragoza, se dictó sentencia, con fecha 31 de enero de 2001, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Primero.- Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 1447 del año 1997, interpuesto por el Ayuntamiento de Cabañas de Ebro (Zaragoza), contra el Decreto referido en el encabezamiento de la presente sentencia, declarando la nulidad del mismo; y desestimamos el resto de las pretensiones de la demanda. Segundo.- No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Letrado de la Comunidad Autónoma, en la representación que legalmente ostenta de la Diputación General de Aragón, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 23 de julio de 2001 formaliza el recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

Por providencia de 2 de julio de 2004, se señaló para votación y fallo el 14 de octubre de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. CELSA PICO LORENZO, Magistrada de la Sala.

El letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 31 de enero de 2001 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso contencioso-administrativo 1447/1997 en cuyo fallo se acordaba la estimación parcial del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Cabañas de Ebro contra el Decreto 65/1977, de 19 de mayo, declarando la nulidad del mismo.

Para ello partía de lo vertido en sus fundamentos de Derecho de los que destacamos, lo siguiente: "

El Decreto de 19 de Mayo de 1997, por el que el Gobierno de Aragón aprobó la concesión de subvenciones, concedió al municipio recurrente la cantidad de 5.226.746 ptas. -la mitad con cargo al ejercicio 1997 y la otra mitad con cargo al ejercicio 1998- para la obra "Construcción Pista Polideportiva", con un presupuesto subvencionable de 6.533.433 ptas., y le denegó la subvención para la obra "Construcción Frontón Polideportivo", con un presupuesto subvencionable de 11.439.985 ptas., que al igual que el primero había sido objeto de informe favorable por la Dirección de Política Interior y Administración Local de la D.G.A. con fecha 22 de abril de 1997.

La Corporación demandante en el presente caso alega -al igual que habían hecho las recurrentes en los anteriores recursos- que el otorgamiento, en unos casos, y la denegación en otros, de las subvenciones no aparece justificada en las actuaciones del expediente; sosteniendo, además - como aquellas-, que fue vulnerado el principio constitucional de igualdad en relación a otros municipios que han resultado beneficiados, al haber sido objeto de una discriminación sin explicación objetiva razonable. A cuanto se opuso la Administración demandada, aportando certificación expedida por la D.G.A., de 23 de Julio de 1998, acreditativa de que al Ayuntamiento demandante se la asignaron 2.613.373 ptas., para el ejercicio 1998, por el Fondo Autonómico de Inversiones Municipales de Aragón, además de la ya concedida por el mismo importe para el ejercicio anterior, totalizando la ya aludida suma de 5.226.746 pesetas.

Como ya decíamos en las anteriores sentencias, en el Decreto impugnado aparece que la Administración Autonómica subvencionó diferentes proyectos, seleccionados de acuerdo con el artículo 6 de la Ley Autonómica 1/1997 de 14 de enero y la base 3ª del Decreto 3/1997, en el que se valoró la naturaleza de la obra o servicio, las características del municipio, el nivel del servicio e infraestructuras, valoradas en su conjunto para determinar el importe de las subvenciones. Sin embargo, mediante la valoración conjunta referida, la Administración se limitó a determinar las subvenciones correspondientes a los distintos proyectos, sin dar razón de cual fue el motivo tenido en cuenta para la fijación de los diferentes importes de las subvenciones concedidas por el Decreto impugnado, cuanto constituye ausencia de motivación. Puesto que, sin ser de aplicación al caso el Decreto 2.225/1993, de 27 de diciembre, de acomodación del procedimiento de las subvenciones a la Ley 30/1992 de 26 de noviembre (ya que dentro de su ámbito, a tenor del art. 2, no se encuentran las subvenciones que otorgan los entes autonómicos), el art. 54.f) de la referida Ley 30/1992, exige motivar aquellos actos dictados por las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus potestades discrecionales, supuesto del caso enjuiciado, como se admite en el mencionado informe de 1 de abril de 1997. Requisito que es doctrina reiterada del Tribunal Supremo, recogida, entre otras, en su sentencia de 24 de febrero de 1999, al declarar que "el margen de libertad que la discrecionalidad otorga a la Administración lo sigue teniendo aunque se le imponga la obligación de expresar los motivos de su actuación, deber lógico para que pueda distinguirse entre lo discrecional lícito y lo arbitrario e injusto; en la discrecionalidad los motivos lícitos no son controlables, pero han de ser conocidos , justamente para que pueda examinarse si una resolución es fruto de la discrecionalidad razonable...."

Y en el presente supuesto se desconocen los motivos de la Administración para fijar los diferentes importes de las subvenciones concedidas, en unos casos, y denegarlas, en otros. No pudiendo inferirse del Decreto, cuando dice haberse procedido a la selección de las obras y servicios a financiar "mediante la valoración conjunta de los criterios establecidos en la Base Tercera del citado Decreto", cuales fueron las razones que se tuvieron en cuanta para justificar la diferencia entre el montante de la solicitud que le fue planteada, informada favorablemente por el organismo Autonómico, y el importe concedido; ni cuales fueron las causas por las que se concedieron a los demás Municipios las subvenciones en las cuantías concretas especificadas en los anexos del Decreto.

Por lo tanto, ha de concluirse declarando la invalidez del Decreto impugnado por falta de la debida motivación. Sin que ello permita afirmar que la resolución impugnada incurra en arbitrariedad o que haya vulnerado el principio de igualdad, atendiendo al número y cuantía de las solicitudes y a la dotación presupuestaria del Fondo.

Y en consecuencia de todo lo expuesto, resulta procedente la estimación parcial del recurso, declarando la nulidad del Decreto impugnado, con desestimación del resto de las pretensiones de la demanda."

Es preciso recordar que esta Sala mediante sentencias de 27 de abril de 2004, 27 de abril de 2004, 27 de abril de 2004 y 13 de octubre de 2004, al resolver los recurso de casación nº 2750/2001, 2719/2001, 2725/2001 y 2729/2001, ha tenido ocasión de anular en parte las sentencias de 21 de diciembre de 2000, 27 de diciembre de 2000, 31 de enero de 2001 y 26 de enero de 2001, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, y dado que las citada sentencias son similares, a la recurrida en el presente recurso de casación, y que además, la parte recurrente es también aquí la Administración autonómica por lo que aduce los mismos motivos de casación, que ya fueron valorados al resolver los recursos de casación citados, es claro que esta Sala por aplicación del principio de igualdad, está obligada a mantener la misma doctrina.

Ahora bien y no obstante lo anterior, para el adecuado cumplimiento del derecho a la tutela efectiva, es conveniente entrar en el análisis de los motivos de casación.

En el motivo primero de casación la parte recurrente al amparo del articulo 88.1.d), denuncia la infracción de las normas del ordenamiento y de la jurisprudencia, en concreto, la infracción del articulo 54.1.f, de la Ley 30/92 de 26 de noviembre.

Alegando en síntesis, a) que la sentencia recurrida, como de sus términos se advierte, parte de la inexistencia de indicios de arbitrariedad o de discriminación y anula el Decreto únicamente por no expresar las concretas razones que llevan a la concesión de una ayuda y a la denegación de otras; b) que la motivación es suficiente, al tratarse del ejercicio legitimo de una potestad discrecional, y dado que teniendo en cuenta la motivación obrante en el Decreto y las circunstancias presupuestarias se puede concluir que no ha habido ni arbitrariedad ni discriminación y resulta excesivo entender que la motivación haya de ser, mas que sucinta, articulo 54, Ley 30/92, puntual y precisa caso por caso tal y como entiende la sentencia recurrida; c) que la sentencia exige una explicación puntual de los criterios en cada concesión o denegación, y ello resulta imposible por cuanto todos los proyectos fueron informados favorablemente por los servicios de la Dirección General de Política Interior y Administración Local, y superaban con mucho a las disponibilidades presupuestarias, y únicamente quedaba por realizar un reparto lo mas equitativo posible mediante una valoración conjunta de criterios, que es lo que se hizo y la sentencia declara que no fue arbitrario ni discriminatorio; d) que el Gobierno de Aragón se encontraba ante proyectos muy diversos y dar prioridad a una categoría sobre otra implicaba un riesgo de desigualdad, dado que determinadas obras pueden ser de menor interés en un municipio de una zona que en otro de otra, y por todo ello resultaba complicado, con un exiguo presupuesto, realizar una valoración como exige la sentencia recurrida; e) que advertida la no incursión en arbitrariedad ó discriminación, constatada la exigida del presupuesto y el gran numero de solicitudes de Ayuntamientos, la motivación del acto fue adecuada a lo dispuesto en el articulo 54 y responde a la realidad, cualquier otro modo de actuación se nos antoja imposible habida cuenta de las circunstancias; f) que el Decreto impugnado establecía que habiendo finalizado el plazo de presentación de solicitudes y dado el numero y cuantía a la que ascienden las mismas, se ha procedido a la selección de las obras y servicios a financiar, mediante la valoración conjunta de los criterios establecidos en la Base Tercera del Decreto 3/97; y en fin que esos criterios sobre la motivación habida en el caso de autos aparecen conformes a reiterada doctrina del Tribunal Supremo, que resultaría infringida, haciendo cita sobre la sentencias de 31 de octubre de 1995, 2 de julio de 1991 y 10 de octubre de 2000.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

Pues en materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991, 5 de marzo de 1993, 28 de julio de 1997, 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003, a) que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados; b) que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tienen derecho a obtenerla en las condiciones establecidas; y c) que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, estén delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.

Si a lo anterior se agrega, que el artículo 54 apartado 2 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, establece, que la motivación de los actos que pongan fin a procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulan sus convocatorias, debiendo en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos en la resolución que se adopte, obligadamente se llega a la conclusión, de que el Ayuntamiento recurrente, por haber participado en la convocatoria de la subvención y haber presentado un proyecto que reunía las condiciones de la convocatoria, como incluso reconoce la Comunidad Autónoma de Aragón, tenía derecho a la obtención de la subvención, solicitada si había fondos suficientes de acuerdo con los términos de la convocatoria.

Ahora bien, como en las actuaciones, queda también suficientemente acreditado, y lo admite incluso la sentencia recurrida, que dado el gran número y la cuantía de las peticiones formuladas, el importe previsto para las subvenciones, no alcanzaba ni con mucho a cubrir todas las peticiones, es claro que la Administración que había formulado la convocatoria, era la que estaba obligada a afrontar y resolver tal problemática, a fin de ajustar la cuantía solicitada a la total por ella prevista.

Y si es cierto, que en la solución de tal conflicto, tenía una cierta discrecionalidad, pues entre otros podía, o reducir proporcionalmente a cada solicitante la cantidad solicitada, o hacer un reparto genérico básico y otro, selectivo en función del mejor derecho, que valore la urgencia o incluso la conveniencia y oportunidad, de algunas solicitudes, este ejercicio de esa discrecionalidad estaba y está condicionado al cumplimiento de dos requisitos, uno, que lo ejercitara de acuerdo con los términos de la convocatoria, y el otro, que expusiera los criterios concretos en base a los cuales había resuelto el problema, de adecuar las peticiones a la cuantía global prevista, de forma que los afectados pudieran conocerlos y articular en base a ello, en su caso, los medios de defensa.

Pues bien, en el caso de autos, no es solo que la sentencia recurrida refiera, que la Administración no ha expuesto las razones que se tuvieron en cuenta para justificar la diferencia entre el montante de la solicitud y el importe concedido, sino que es la propia Administración, la que incluso admite que resulta imposible una explicitación puntual de los criterios de cada concesión y denegación, y es por ello por lo que procede estimar con la sentencia recurrida, que ha existido la falta de motivación exigida, ya que al Ayuntamiento recurrente, se le ha reducido la cantidad solicitada, y no puede o ha podido conocer la causa o causas que han motivado o justificado esa reducción, cuando además está acreditado, y la propia Administración ha reconocido que el proyecto presentado era conforme a los criterios señalados en el Decreto 3/97, que convocaba y regulaba las subvenciones.

A lo anterior en nada obsta, el que también esté acreditada, que las subvenciones solicitadas excedieran con mucho del importe total previsto por la Administración, pues si ello puede justificar y ciertamente justifica, el que a los peticionarios, se les reduzca el importe de la subvención solicitada, ello en nada empece a la exigencia de que se concreten las causas y modo de esa reducción.

Y por último, tampoco obsta a lo anterior, el que la Administración refiera, que las reducciones han sido motivadas por la falta de fondos, y que la distribución la ha hecho apreciando conjuntamente los criterios establecidos por el Decreto 3/97, que fue el que hizo la convocatoria de las subvenciones. Se constata por un lado que, la resolución impugnada no contiene motivación alguna y se limita a referir que se han aplicado los criterios establecidos en la Base Tercera del citado Decreto 3/97, sin concretar cómo y qué modo se han aplicado o utilizado los criterios del citado Decreto 3/97. Y por otro lado, no hay que olvidar, que en la citada Base Tercera del Decreto 3/97, se establecen hasta 16 criterios, y éstos aparecen, en la norma, en pie de igualdad y sin ninguna preferencia y siendo ello así y si la Administración no ha explicitado en que forma los ha aplicado, ello equivale a decir, o significa, que la Administración so pretexto de la necesidad de la reducción de las subvenciones, -aunque justificada obviamente por la falta de cuantía acreditada-, unilateralmente y sin contar con la voluntad o deseo de los afectados, ha procedido a otorgar las subvenciones en base a su propio criterio, y sin explicitar cual ha sido éste, lo que es contrario al régimen propio de las subvenciones que más atrás se ha expuesto.

La Administración, como se ha dicho, tiene potestad para reducir las subvenciones, cuando las solicitadas exceden de la cuantía global prevista, y puede también incluso, como se ha visto, elegir el sistema o modo de reducción. Pero ello no la legitima sin más para que pueda aplicar el sistema que estime oportuno, ni menos sin explicitarlo, pues, de una parte, está obligada a seguir los criterios de la norma que convoca la subvención, y de otra, a explicitar cómo y en qué forma ha aplicado los criterios de la norma, a fin de que todos los afectados puedan conocerlos y articular adecuadamente sus medios de defensa. Lo contrario será tanto como admitir que la Administración en materia de subvenciones y cuando las solicitadas exceden de la cuantía prevista, tiene una potestad discrecional para aplicarlas en la forma que estime pertinente y sin posibilidad de control alguno, y ello va en contra del régimen propio de las subvenciones y desconoce el derecho de los afectados a obtener de la subvención.

Y sin que a lo anterior obste, la dificultad que en el supuesto de autos existía, como se alega, por el número de las subvenciones solicitadas y por el hecho, también acreditado de que todas hubiesen obtenido el informe favorable respecto al cumplimiento de los requisitos, pues aparte de que a pesar de ello era ciertamente posible un criterio genérico, como podía ser una reducción proporcional para todos o incluso el concederlas a las que reunieran más numero de criterios de los expresados en el Decreto 3/97, -ello, obviamente se hace a titulo de ejemplo, pues es a la Administración a quien corresponde decidirlo y esta Sala no puede sustituir a la Administración y si limitarse a revisar su actuación-, la dificultad no puede justificar el que no se motive una decisión que afecta a derechos de terceros, y que según la norma que la regula exige la oportuna motivación. Sin olvidar que el Real Decreto 2225/93 de 17 de diciembre, aunque no es aplicable al supuesto de autos, como incluso refiere la sentencia recurrida, acude en casos similares al de autos, en su artículo 1º a estimar las solicitudes a las que se haya otorgado mayor valoración y ese criterio, si bien no es directamente aplicable, si puede ser objeto de la oportuna valoración como criterio genérico.

En el segundo motivo de casación, la parte recurrente al amparo del articulo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Alegando en síntesis lo siguiente, a) que la sentencia se pronuncia y resuelve sobre mas de lo pedido, decidiendo mas cuestiones de las controvertidas, con lo que se produce la infracción del articulo 67 de la Ley de la Jurisdicción. Y ello se advierte del análisis del fallo, que anula la totalidad del Decreto, cuando en el suplica del escrito de demanda solo se había solicitado anular el Decreto en lo procedente, esto es en la denegación de la subvención para la construcción de un frontón solicitada por el Ayuntamiento de Cabañas de Ebro; b) que en el pleito la cuestión controvertida era la subvención denegada, y por ello estima que también se vulnera el articulo 67,1 de la Ley de la Jurisdicción, al excederse en lo controvertido y anular un acto plurimo en su totalidad sin limitarse a la concreta petición de la actora; c) que estima se produce la infracción del articulo 71.a) y b) de la Ley de la Jurisdicción, por cuanto la sentencia no entra en el examen concreto de la pretensión y además perjudica al actor, pues al anular el Decreto anula también la subvención percibida para la pavimentación de otras calles; y d) con cita de la sentencia de 17 de febrero de 2000, relativa a la congruencia de las sentencias, refiere que la anulación de todo el Decreto conlleva necesariamente la imposibilidad de ejecución de la sentencia, pues habría que reclamar el reintegro de las subvenciones para realizar un nuevo reparto, y dichas subvenciones ya han sido aplicadas a las obras para cuya ejecución se solicitaron.

Y procede acoger tal motivo de casación.

Pues si el recurrente había solicitado en el suplico de su escrito de demanda, que se anulara el Decreto 65/97, de 19 de mayo de 1997, en lo procedente, esto es, en cuanto le denegó la subvención solicitada, es claro, que la sentencia recurrida no podía, como hizo, anular la totalidad del Decreto, ni menos cuando lo hizo sin ninguna otra precisión, ya que la sentencia ha de ser congruente con las pretensiones de las partes. Así el artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción precisa que, los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo juzgarán dentro del limite de las pretensiones formuladas por las partes, y por tanto si la parte, que es la que delimita el objeto del proceso, solicita la anulación de un acto plurimo, en un particular, en el punto concreto que le afecta, la Sala, no puede extender esa nulidad a los demás afectados por el mismo acto, ni menos sin haberlos oído, ni haber en su caso planteado la oportuna tesis conforme al artículo 33 citado, como aquí aconteció.

Las valoraciones anteriores, obligan a casar la sentencia recurrida y a declarar la nulidad del Decreto 65/97, de 19 de mayo, por falta de motivación, en el particular que deniega la subvención solicitada por el Ayuntamiento, sin que proceda reconocer al citado Ayuntamiento el derecho a obtener la subvención o la indemnización que solicita, principalmente porque ello así lo ha declarado la sentencia recurrida, y en ese aspecto ha devenido en firme al no haber sido impugnada. Además, porque al no existir fondos suficientes para atender todas las subvenciones, es claro, que todos los solicitantes han de soportar la merma o disminución que proceda. Finalmente insistir en que en estos autos, así como en la sentencia recurrida, lo que se declara es que la resolución impugnada carece de motivación, lo que obligará a la Administración autonómica a suplir esa falta de motivación, y a reducir, en su caso, la subvención solicitada en la forma que proceda, explicitando los criterios aplicados.

No ha lugar a expresa condena en costas en la Instancia y debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación, art. 135 LJCA.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,