STS, 6 de Abril de 2005
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| ECLI | ES:TS:2005:2077 |
| Número de Recurso | 7428/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 6 de Abril de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Abril de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ARONA, representado por el Procurador Don Luis Pozas Osset, contra la Sentencia dictada con fecha 17 de octubre de 2.001 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso nº 178/97, sobre concesión del servicio de aparcamientos en la vía pública con control de horario; siendo parte recurrida la Compañía mercantil "URBASER, S.A.", representada por la Procuradora Doña Isabel Fernández Criado Bedoya.
Por escrito de 29 de enero de 1.997, la compañía "Ibérica de Estacionamientos, S.A.", interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del pleno de 7 de noviembre de 1.996, no reconociendo a la recurrente restitución en el equilibrio financiero de la concesión del servicio de aparcamientos en la vía pública con control de horario, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 17 de octubre de 2.001, cuyo fallo es del siguiente tenor: "ESTIMANDO en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre de IBERICA DE ESTACIONAMIENTOS, S.A., contra el Acuerdo de 7 de noviembre de 1996 del Ayuntamiento de Arona, anulamos el acto impugnado por ser contrario al ordenamiento jurídico en cuanto no reconoció el derecho de la actora al restablecimiento del equilibrio económico de la concesión, reconociéndole este derecho que queda concretado en el abono a la mercantil actora para su restablecimiento, a cargo de la Administración demandada, de la suma que se determine en fase de ejecución de sentencia con arreglo a lo razonados anteriormente y a las concretas bases fijadas en su fundamento jurídico décimo, así como su derecho a la revisión de la tarifa de acuerdo con lo previsto en el pliego de condiciones desde la fecha fijada como de inicio del contrato (1-02-1993), desestimando el resto de las pretensiones deducidas; sin expresa imposición de costas a ninguno de los litigantes".
Una vez notificada la citada Sentencia, el Ayuntamiento de Arona por escrito de 7 de diciembre de 2.001, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de fecha 27 de noviembre de 2.001, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 21 de enero de 2.002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites legales, dictar Sentencia casando la recurrida y declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto de contrario y en su defecto la desestimación, en todos sus términos, de dicho recurso contencioso-administrativo interpuesto de contrario por ajustarse plenamente a Derecho el Acuerdo recurrido.
Comparece ante la Sala en concepto de parte recurrida la Compañía mercantil "Urbaser, S.A." representada por la Procuradora Doña Isabel Fernández Criado Bedoya.
Mediante Providencia de la Sala de fecha 28 de noviembre de 2.002 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Arona y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido por la Procuradora Sra. Fernández-Criado se presento con fecha 26 de marzo de 2.003 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, en méritos de lo que en el mismo argumentado, dicte en su día Sentencia por la que desestime, en su totalidad, el indicado recurso, confirmando en sus propios términos la Sentencia recurrida.
Por Providencia de fecha 4 de febrero de 2.005 se señaló para votación y fallo de este recurso el día treinta de marzo de dos mil cinco, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, Magistrado de Sala
La solicitud efectuada en vía administrativa por la entidad demandante que tuvo entrada en el Ayuntamiento de Arona el 12 de enero de 1.996 ha sido reproducida en términos sustancialmente idénticos en el escrito de demanda, sin que se observe desviación procesal alguna en lo que se refiere a lo que constituye el objeto del pleito contencioso (artículos 1º y 37º de la Ley jurisdiccional de 1.956, 1, 25 y 56 de la vigente), como acertadamente sostiene la sentencia recurrida.
En efecto: se impetró entonces el reconocimiento y abono de las cantidades que se adeudasen a la actora como consecuencia de las liquidaciones negativas de canon habidas en determinadas fechas -con los correspondientes intereses-, la protección adecuada para la debida prestación del servicio y la aprobación y revisión de las tarifas correspondientes a determinados períodos junto con el pago de las cantidades a que ello diese lugar; y eso es lo que en definitiva se pretende en la demanda que es consecuencia de la negativa de la Administración al reconocimiento de lo solicitado.
La necesaria correlación entre el objeto de la reclamación en vía previa y lo que en la demanda se pretenda no llega hasta el extremo exigir una literal correspondencia entre los términos en que una y otra aparezcan formuladas, ni tampoco se puede pretender convertir la pretensión literal de abono de las liquidaciones negativas de canon, genéricamente formuladas en la primera, en una especificación cuantitativa derivada de la liquidación que en estado aparte se une a dicha reclamación. El objeto de la pretensión está claramente delimitado tanto en la reclamación previa como en la demanda que siguió a la total denegación de lo solicitado, y su coincidencia cualitativa no puede ser puesta en tela de juicio, como tampoco la circunstancia de que ya en el escrito de 12 de enero de 1.996 se invocaba la supuesta falta de ejercicio de las potestades de protección del adjudicatario de la concesión (folio 556 del expediente) aunque otra cosa se diga en el escrito de contestación a la demanda.
Así ha venido a reconocerlo, además, esta misma Sala en Sentencia de 16 de junio de 2.004, en la cual se niega de manera explícita que se incurra en desviación procesal por el hecho de que se desestime la pretensión de fijar una cuantía indemnizatoria determinada, admitiendo no obstante la necesidad de adoptar medidas que restablezcan el equilibrio económico de la concesión cuya cuantificación se verifique en ejecución de sentencia.
Consecuentemente no cabe apreciar la causa de inadmisibilidad alegada en el primer motivo de casación, ni por supuesto la incongruencia que de pasada se menciona en el mismo, máxime cuando este último defecto hubiera de haber sido denunciado al amparo del apartado c) del artículo 88.1.
Con base en el apartado d) del artículo 88.1 de la vigente Ley de la Jurisdicción se alega como segundo motivo de casación la infracción de la doctrina jurisprudencial sobre la distribución de la carga de la prueba, aduciendo de modo explícito que ninguna demostración concreta e individualizada ha realizado la actora para acreditar la existencia y cuantificación del desequilibrio económico supuestamente irrogado por la concesión contratada. Se citan las Sentencias de esta Sala de 1º4 de marzo de 1.985, 25 de abril de 1.986, 3 de julio de 1.987 y 21 de febrero de 1.998, en apoyo del motivo y demostración de la vulneración, por parte de la Sala de instancia, de la regla contenida en el antiguo artículo 1.214 del Código Civil, siquiera resultaría hoy en día más adecuada la cita referida a los apartados 1 y 2 del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
En relación con este concreto extremo conviene tener presente dos circunstancias: En primer lugar que ya la antigua doctrina interpretativa del artículo 1.214 del Código Civil había tenido la oportunidad de subrayar que la infracción de tal precepto únicamente se produce cuando el Tribunal de instancia no se ha atenido a la regla de distribución de la carga probatoria en aquellos casos en que no hubiese podido considerarse demostrado en el proceso el supuesto de hecho de que se trate. Es decir: que la aplicación del artículo 1.214 del Código Civil es una mera consecuencia de la inexistencia de elementos de prueba en el proceso que puedan determinar la convicción del juzgador; un remedio supletorio -por lo tanto- de la inactividad probatoria, pero no una regla de valoración y apreciación de los medios probatorios utilizados en juicio, con respecto a los cuales la soberanía de apreciación del Tribunal es absoluta y únicamente puede ser combatida mediante la alegación y demostración de la infracción de las concretas reglas legales que regulan cada uno de ellos. Y en la regulación actual (apartados 1 y 2 del artículo 217 de la LEC) el legislador desarrolla con toda claridad esa misma interpretación, remitiéndose en cuanto a la aplicación de la regla de distribución de carga de la prueba a los supuestos que el juzgador considere dudosos o permanezcan inciertos.
En segundo término, no es cierto que la Sala de instancia haya considerado indemostrada la causa del desequilibrio económico que ha motivado la estimación parcial de la demanda, pese a lo cual -y en contradicción con tal afirmación- llegue a la conclusión contraria en cuanto fija las bases para una indemnización que compensa a la actora del desequilibrio económico sufrido.
En el quinto fundamento jurídico de la sentencia recurrida se aprecia la existencia de factores que han roto el equilibrio económico de la concesión, con referencia explícita a la inaplicación de la Ordenanza sobre Regulación del Tráfico y falta de actuación de la grúa municipal que se reconocen incluso por la Corporación demandada, y se afirma concretamente que tales circunstancias influyeron decisivamente en la disminución de la recaudación prevista, precisando que tal circunstancia no ha sido desvirtuada por las alegaciones de la Administración sobre incumplimientos por parte del concesionario, ni tampoco por la existencia de una serie de denuncias cursadas por los agentes municipales. Se afirma igualmente que existe la obligación legal y contractual del Ayuntamiento de mantener la intangibilidad de la concesión, y si bien es cierto -como acusa la recurrente- que se reconoce la falta de un estudio técnico-económico individualizado del que pueda desprenderse la cuantificación económica y la incidencia de las respectivas conductas en la disminución de los rendimientos, se declara expresamente que esa falta no afecta a la realidad económica del desequilibrio, "hecho que ha quedado afirmado en los razonamientos anteriores".
No es posible sostener con éxito, por lo tanto, que se haya infringido la doctrina sobre la distribución de la carga de la prueba desde el momento en que no nos encontramos en el presupuesto fáctico que justificaría la aplicación del actual artículo 217 de la ley adjetiva civil . Y tampoco cabe apreciar contradicción alguna entre el reconocimiento de la ausencia del informe técnico-económico que pueda concretizar la cuantía del desequilibrio, cuya existencia se reconoce, y la indiscutible afirmación fáctica de su existencia con la consiguiente remisión a una ulterior determinación cuantitativa en ejecución de sentencia, según las bases fijadas en la misma.
Es más: esta Sala se ha pronunciado recientemente en ese mismo sentido con relación a un supuesto en todo análogo al presente (la ya citada Sentencia de 16 de junio de 2.004), admitiendo la procedencia de declarar en términos generales la obligación de mantener el equilibrio financiero de la concesión otorgada por un Ayuntamiento aunque ello suponga deferir a la fase de ejecución la determinación concreta de lo adeudado por ese motivo.
Se desestima igualmente el segundo motivo de casación.
En la tercera y última alegación se plantea la infracción del artículo 127.2.2.b) del Decreto de 17 de junio de 1.955 en relación con el 126, 128 129 y 152 del mismo y la interpretación que de ellos se atribuye a la Sentencia de este Tribunal de 19 de setiembre de 2.000, en la cual se recoge la doctrina sobre el carácter excepcional del principio de restablecimiento del equilibrio económico en materia de concesión, cuya pertinencia se hace depender del "factum principis" y de la concurrencia de circunstancias imprevisibles.
No tienen las disposiciones y resoluciones citadas el sentido restrictivo que pretende atribuírseles por la parte recurrente, conteniendo la Sentencia mencionada una larga disquisición sobre los principios generales que han de observarse en materia de concesiones administrativas desde el punto de vista del mantenimiento del equilibrio económico y excluyendo, en el caso concreto, los resultados desfavorables ocasionados por una indebida gestión económica por parte del concesionario.
El principio de riesgo y ventura a que ha de someterse el contratista ha de cohonestarse con la necesidad de mantener el equilibrio financiero de la concesión otorgada que exige el artículo 127.2.2º b) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de manera explícita y el concreto Pliego de Condiciones a que ha de ajustarse el contrato ahora cuestionado, y muy específicamente con el deber de la entidad concedente de otorgar al concesionario la protección adecuada para que pueda prestar el servicio debidamente (apartado 2.1º del mismo artículo).
En el caso presente el Tribunal de instancia, después de rechazar, por falta de demostración, la procedencia de cualquier tipo de compensación económica a cargo del Ayuntamiento de Arona a causa de retrasos en el pago de las cantidades a satisfacer a la actora, sí admite la ausencia de revisión de las tarifas primitivamente fijadas y la ausencia de actividad protectora del concesionario motivada por la inaplicación de la Ordenanza municipal reguladora del tráfico y del funcionamiento de la grúa, con la consiguiente falta de devengo de las tasas que habrían de nutrir la remuneración del servicio asumido, que constituyeron causas coadyuvantes del fracaso económico de la concesión. Y lo establece así aunque subordine la determinación de su grado concreto de influencia en el mismo a lo que resulte del estudio técnico que pueda practicarse en ejecución de sentencia. Al declararlo de este modo en uso de su facultad de apreciación de la prueba practicada en autos - en gran parte consistente en el mismo reconocimiento emanado de la Administración- no solamente se atiene a lo que preceptúa el artículo 127 del Reglamento aprobado por Decreto de 17 de junio de 1.955, sino a las cláusulas concretas del contrato otorgado el 29 de setiembre de 1.992 que fijaban las obligaciones a cargo del Ayuntamiento recurrente.
No se puede impugnar con éxito la conclusión de la sentencia recurrida apoyándose en la dudosa legalidad de la aplicación de una ordenanza municipal vigente, ni tampoco de la utilización del servicio de la grúa, cuya legitimidad, siempre que se respeten los principios de razonabilidad, proporcionalidad y congruencia, ha sido reconocida reiteradamente por esta misma Sala (Sentencias de 26 de diciembre de 1.996, 22 de setiembre y 15 de octubre de 1.999, 29 de mayo, 14 de julio y 25 de noviembre de 2.000, 14 de julio y 28 de noviembre de 2.001, 23 de enero de 2.002 y muchas otras). En todo caso la sentencia declara la inoperancia del sistema de control horario establecido por el Ayuntamiento y la falta de revisión de los precios fijados después de transcurrido el primer año del otorgamiento de la concesión (pese a hallarse expresamente estipulado lo contrario) como causas determinantes del fracaso económico de la misma y achacables a la conducta municipal, resultando difícilmente comprensible que se pretenda exonerar de responsabilidad al Ayuntamiento con el especioso argumento de que no existe un pronunciamiento expreso sobre la imprevisibilidad de tales omisiones. Lo previsible es, precisamente, que la Administración se atenga a las condiciones estipuladas en lo en su día concertado, y no lo contrario.
Se desestima el tercer motivo.
En el fundamento jurídico décimo de la sentencia recurrida se fijan las bases con arreglo a las cuales habrá de determinarse la suma con que habría de indemnizarse a la demandante para restablecer el equilibrio económico del contrato, especificando la necesidad de elaborar un informe técnico previo referido a dos distintas etapas de la vida de la concesión que se especifican debidamente y fijando los límites temporales y cuantitativos a que ha de referirse dicha indemnización; indemnización que estará constituida por el resultado de las causas de desequilibrio económico que resulten realmente imputables a la Administración, y de cuyo montante quedarán excluidos los resultados de otros factores ocasionales, no imputables a la misma. Ninguna objeción concreta se ha formulado a lo largo del escrito de interposición del recurso contra dichas especificaciones, con lo cual tampoco ha de pronunciarse esta Sala sobre las mismas.
Es procedente imponer a la parte recurrente las costas causadas en este trámite (artículo 139), si bien haciendo uso de la facultad conferida a este Tribunal por el apartado tercero de dicho artículo procede fijar en 2.100 euros la suma máxima exigible en concepto de honorarios de Letrado a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta la naturaleza de la cuestión ventilada y la remisión que se efectúa a una fase posterior de determinación de la cuantía, y sin perjuicio del derecho de dicho Letrado de reclamar de su propio cliente la suma que considere oportuna.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con fecha 17 de octubre de 2.001, imponiendo a la recurrente las costas causadas en este trámite con el límite expresado.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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